行政事业单位全面预算管理问题及对策研究

许 莉

（新宁县公路建设养护中心，湖南 邵阳 422700）

行政事业单位按照政府工作部署和政策引导方向，积极开展公共事务，并依据自身职责和权限合理规划，组织财政资金拨付和公共事务项目开展，统筹调配行政事业单位运行规划及实施进度，有效提高财政资金的规划性及运行效果，促进行政事业单位收支管理科学化、体系化建设，用有限的财政资金为公共事务创造社会效益的最大化。行政事业单位作为履行政府公共事务职能的组织机构，在整个社会经济运行中具有无法替代的重要作用，而全面预算管理作为重要的管理工具，不仅是加强行政事业单位实现内部控制和绩效管理的有效工具，也是促进单位提高管理质量、优化资金结构，最终实现发展战略目标的重要手段。可见，全面预算管理体系对于单位的高速运转，保障财政资金安全，具有重要的控制和管理作用。

一、行政事业单位全面预算管理现状及存在的问题

开展预算管理不但是国家基于稳定国民经济对各行政事业单位提出的要求，也是行政事业单位规避风险，实现稳健发展的必然需求，是其他工作顺利开展的前提和保障，也是行政事业单位统一发展、规划的重要依据。近年来，随着《政府会计制度》的施行，行政事业单位对于预算管理工作逐步重视起来，在预算管理体系化的建设上也在积极、有序地推进中，从预算编制，到预算执行、会计核算，再到整体绩效目标的考核与评价，已初步实现预算管理一体化，为全面预算管理体系化奠定了一定基础。但是，在实际的预算管理执行中，因受到人员认识不够、专业人才短缺、过程控制不够完善、考核机制不全面等因素的制约，导致行政事业单位的预算管理工作中还是存在着不同程度的管理风险和运营风险，或多或少地影响着全面预算管理效能的充分发挥。

（一）工作人员对预算管理认识不够，缺乏预算管理意识

全面预算管理主要体现在“全面”上，它是全过程、全要素、全员参与的整合型管理体系，是需要单位内部各部门共同参与的管理活动，各个部门、各个人员既是预算的提供者，也是预算的执行者。但是，目前部分行政事业单位缺乏良好的内部环境，对于预算管理的重要性认识不够，无论是行政事业单位的管理层还是普通职工，普遍认为预算仅仅是财务部门的职责，应该由财务部门全权负责预算管理的编制与实施，而缺乏应有的参与意识，导致行政事业单位未能建立起一套完善的预算管理体系。另外，由于行政事业单位对预算管理的思想认识不到位，使得行政事业单位在预算编制中未能从行政事业单位的整体需求出发，根据行政事业单位实际情况来统筹计划、安排财政资金，只是简单地使用“上年基数加增法”，即比照上年度数据给予适当调整，申报时总认为资金越多越好，没有从实际需要考虑，这样既不符合财政部对财政资金的使用要求，也容易导致行政事业单位内部资源存在浪费现象，达不到财政资金的控制效果。

（二）行政事业内部预算管理专业人才短缺，缺乏人才保障

全面预算管理作为财务会计的管理工具，有其系统性和复杂性，这样对行政事业单位财务人员的专业素质有了更高的要求，需要更专业的管理会计人才。但目前基层行政事业单位中全面预算管理专业人才普遍匮乏，人员素质也参差不齐，还有很多单位的财务人员都是非专业人士，对于这种新型管理会计的理解和接受能力相对较弱，而各单位对于现有财务人员也未能够及时开展有效的预算管理学习培训，及时更新财务知识，导致预算管理人员专业素养不够、知识结构老化、专业人才短缺现象。这样致使单位的预算编制过于简单化，缺乏科学性、合理性；预算执行过于随意，缺乏严谨性。在这种缺乏人才保障的情形下，行政事业单位预算管理体系就很难得到完整、高效运转。

（三）预算执行不力，缺乏预算分析

高质量的编制方案，需要高效的执行，才能合理使用好财政资金，提高资金利用率。而现实中，各行政事业单位一般都将重心放在预算编制上、资金申请上，“重编制，轻执行”、“重申请，轻管理”是目前行政事业单位全面预算管理工作中普遍存在的问题，编制时严格按照规定的预算编制程序执行，但在预算编制完成以后，对后期的预算执行情况漠不关心，使得执行成了走过场。一是，部分行政事业单位的内部制度不够完善或有制度不遵循，订立的制度也仅仅只是“印在纸上、挂在墙上”，纯粹是应付有关部门的检查，而在执行上大打折扣，使内部控制流于形式，失去了应有的刚性和严肃性。二是，行政事业单位在预算实际执行过程中，缺乏预算管理意识，没有分析机制，把预算指标仅只作为一个参考指标，当业务活动中出现资金短缺、成本超支等问题时，单位多直接采用追加投资的方法，导致预算指标存在被随意更改用途的风险，各预算单位在执行过程中如果没有进行必要的阶段性分析，就不能及时控制好预算执行过程中可能出现的各种风险，并及时采取有效措施给予纠正调偏，从而影响预算执行的效果。

（四）考核机制不全，缺乏监督管理

行政事业单位涉及领域广泛，且单个行政事业单位的专业性又较强，不同行业不同单位的项目预算指标的考量差异很大，事业单位项目支出预算事前的总体绩效目标的评审，事中预算执行情况的监管与分析，以及事后预算执行成果的考核与评价，尤显复杂。目前，基层行政事业单位还没有健全的全面预算监督体系及绩效考核制度，虽然部分单位内部设立监督机构，可是在实际监督管理过程中，无法做到专业化、系统化，对预算执行的监督管理也仅仅只是专项检查，对预算执行情况的监管缺乏系统性、连续性、指导性和动态性。同时各行政事业单位在预算公开上仍有欠缺，预算信息的披露和公开反馈不能做到积极主动、完全公开，且公开渠道单一，很难实现社会监督。再者，行政事业单位的“铁饭碗”、“悠闲工作”等标签，使得行政事业单位职工的工作态度不端正，不积极，单位管理层也未能将预算执行成果的绩效考核与评价和单位各部门、各职工的绩效考核直接挂上钩，考核结果的责任也未能明确落实到人，导致最后的绩效管理目标对象不清晰，缺乏评价对象。

二、加强行政事业单位全面预算管理的对策建议

通过全面预算管理对各项业务活动进行科学、合理的事先规划与安排，强化预算管理的过程控制，有效降低单位成本支出，提高财政资金的运作效率。更要加大监督力度，实行内部监督与外部监督、财务监督与审计监督并行，进一步健全预算管理绩效评价机制，把责、权、利有机结合，做到预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用。最终实现行政事业单位的社会效率最大化。

（一）提高全员认识，增强全面预算管理意识

全面预算管理是一项全局性的系统工作，并作为财政管理的一个重要环节，行政事业单位应该转换传统观念，提高对预算管理的新认知，单位领导层更要重视预算管理工作，加大单位全体职工对《预算法》及财政部相关政策、法规的学习和宣传力度，增强全员预算管理意识，树立“先有预算管理，后有资金使用”的理念，建立一个高效、系统的预算管理组织机构，明确各个岗位的职责职能，并要求各级各部门间相互沟通协调，相互配合，以单位的主要任务为目标，上下统一，积极参与，为科学编制预算工作奠定基础。通过有效的全面预算管理，使单位资金能够在每个项目、每个环节都充分利用，实现预算数据准确化、预算执行规范化的目的，切实做到财政资金的高效利用，科学配置。

（二）加强队伍建设，提升单位预算管理专业水平

针对目前行政事业单位预算知识结构老化，以及预算人才短缺的情况，一是要加大培训力度。财政部门每年要定期不定期地请专家到辖区内开展预算管理知识讲座，采取线上线下等方式对各行政事业单位的财务人员进行专业学习和培训，保障各单位专业人才支持。二是各预算单位也要结合本单位的实际情况，对本单位的预算管理制度加以完善，借助岗位培训、岗位竞争等途径，加强单位预算管理人才的培养力度，譬如：多鼓励单位内部人员积极参与相关的学习和考试，更新知识结构、培养新生力量、组建专业的预算管理团队等。只有通过多形式、多渠道加强专业队伍的培养和建设，强化单位内部人员的素质及能力，才能保障行政事业单位全面预算管理体系的人才支持。

（三）强化过程控制，提高财政资金运作效率

行政事业单位预算的有效执行与控制是保障预算成果实现的重要途径，各单位必须要严控财政预算资金总额，合理安排统筹资金，加强费用控制，把控好预算资金的成本控制，严格把好资金支出关，才能有效提高财政资金的运作效率。第一，行政事业单位要优化预算管理制度、内部控制制度、绩效考核和激励制度等内部管理制度，夯实预算管理的制度基础，做到有章可循、执行必严。第二，行政事业单位财务部门可采取对单位执行情况实施总额控制，分期批复的管理模式，在年度预算总额范围内，把各个预算指标进行细化并下达到各个职能部门，明确资金使用范围和权限，把预算指标额度、业务支出事项及预算执行申请相互对应，强化预算资金的审批程序，严控预算支出关，从而使预算执行整个流程更加清晰，目标更明确，确保预算资金的年度支出与年初预算无差异。第三，强化预算执行情况分析机制，对预算执行情况要进行实时跟踪，并及时公布各部门的预算执行情况，定期召开预算执行分析会，开展预算执行分析。对于预算项目支出进度、工程建设、政府采购等重大事项尤其重点关注，要加强对各项资金的管理，严格费用支出，确保专款专用，严控预算资金超标、无预算支出现象，对预算资金需要继续追加的，也要按照财政规范的流程进行审核审批后确定。对于预算执行中存在的问题要及时采取严格的控制措施，尽可能地消除和杜绝业务中的低效、浪费和舞弊等风险。只有强化单位执行过程控制，把刚性控制和柔性控制的有机结合，才能让财政资金的使用效率与效果得到有效提高，达到实现预算控制的目标。

（四）加大监督力度，健全预算管理绩效评价机制

首先，建立预算执行监督机制，成立以行政事业单位纪检监察为主体，各业务部门参与的预算管理监督机构，把单位的预算决策、执行与监督相互分离，财务监督与审计监督并行，增强审计监督的权威性，由专业审计人员负责，专人专岗，以财务指标为切入点，时刻关注预算执行过程，并不定期组织专项监督审计检查，来强化预算执行，规范行为，确保财政资金的合法、有效使用。其次，行政事业单位更要积极主动的多渠道、多方位的实行全面预算公开，接受政府部门、社会大众及外界媒体的外部监督，保障单位全面预算的执行到位。最后，要强化行政事业单位绩效管理，遵循“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的原则，完善好绩效管理机制。以单位预算为目标，匹配好各主体责任人的权、责、利，将预算任务层层分解到各个岗位上，分清责任归属，归口管理，分级控制，并对各项活动实施绩效评价，将最后预算执行结果与单位绩效考核和薪酬、奖惩体系直接挂钩，有效调动单位人员参与和配合预算绩效管理工作的积极性和主动性。还要结合自身的业务实际建立相应绩效考核指标，细化各项绩效目标，用量化指标来衡量每个项目的绩效成果，让绩效评价指标目标清晰、考核对象明确。

因此，只有不断健全和完善预算管理绩效评价机制，提高绩效评价的规范化、科学化建设，把预算管理和绩效管理有机结合起来，形成系统化、一体化，才能真正优化预算资金配置和有效使用，使财政资金能够得到有效管理，从而更好地完成单位全面预算管理目标。

三、结束语

综上所述，全面预算管理作为行政事业单位财务管理中的一项中心任务，在保障单位日常运转、规避风险、实现稳健发展都有着至关重要的作用，行政事业单位可以借助全面预算管理这一管理工具对单位的各类资源进行统筹分配，最大限度发挥单位资源的价值，为单位的发展提供必要的资源支持，更是单位提升内部管理质量的有效策略。行政事业单位在此项工作中不仅要从思想上改变认知，工作中高度重视，更要在全面预算管理实践中，立足于管理目标与实际运营中存在的不足之处，通过加强队伍建设、强化过程控制、加大监督力度、健全绩效评价机制等措施，优化行政事业单位配置需求，提升财政资金效益，促进行政事业单位的长远发展。