基于“BOT+EPC”模式的基础设施项目融资风险分析

齐东东 甘肃省公路航空旅游投资集团有限公司工程师

基础设施项目具有规模大、建设周期长、专业性强等特点，面临的风险高，政府财政已无法满足基础设施建设的需求，需要拓宽投融资渠道，吸引社会资金加入。

虽然采用“BOT+EPC”模式可以有效解决基础设施项目建设的难题，但是参与方较多，利益关系复杂，因此需要在项目建设过程中作好融资风险分析，积极应对和化解风险问题。

1 基础设施项目的融资问题

基础设施项目建设由于规模大、建设周期长，往往面临融资难度大、融资成本高、融资风险防范不足的问题，具体分析如下。

1.1 融资难度较大

基础设施建设的投资方式众多，不仅有直接投入现金的方式，还有固定资产融资、参与企业股权等形式[1]。然而实际工作中，基础设施项目建设资金严重依赖于银行贷款和公司债券，需要花费大量时间协商贷款，一旦相关工作受阻，容易陷入财务负担漩涡，可能出现资金链断裂的风险。

1.2 融资成本较高

基础设施项目建设容易受通货膨胀、汇率利率影响，如果融资预期额度无法支撑项目运转，则可能诱发无法偿还债务利息的风险。由于基础设施项目的回报率不高、回报速度慢，尽管有政府组织投建并有国家政策支持，但仍需要投入大量成本拓宽融资渠道，且投资主体存在复杂的法律关系，难以有效防控风险，导致融资成本增加，融资难度加大[2]。大部分基础设施项目依赖于银行贷款、发行债券等方式筹集建设资金，可能面临通货膨胀等问题，需要在项目建设全周期加强管控，增加了管理成本和资金投入。

1.3 面临较大的融资风险

受限于融资规模、融资成本及融资渠道，基础设施项目往往对融资风险分析不足，给项目融资埋下风险隐患。而基础设施项目存在政府、社会资本和施工企业的多方合作关系，要与政府、银行等签订多个合同，中间流程多，且众多投资主体之间还存在复杂的法律关系，缺乏全方位的风险监控手段。如果合同约定中的权责不明，合作协议不规范、不健全，会增加融资风险；而如果工程建设进度受阻或移交环节规划不当，也会加大融资压力[3]。

2 “BOT+EPC”模式下的融资风险分析

2.1 “BOT+EPC”模式特点与作用

BOT 模式是政府与项目公司签订基础设施项目的特许权协议，授权项目公司承担基础设施项目的投融资、建设和维护。在特许期限内，项目公司可以通过向用户收取费用或出售产品来回收投资并赚取利润，在特许期满后基础设施移交给政府。这种模式可以化解政府的财政压力，使社会上的私营企业参与基础设施项目建设，实现政府、企业和社会三方共赢[4]。

EPC 模式是企业受业主方委托，承包工程项目的设计、采购、施工、试运行等工作。该模式可以突出设计在工程建设中的主导作用，加强设计、采购、施工等环节的联系，更有效地控制工程建设的质量、成本、进度和安全，并方便追究责任主体，有利于获得较高的投资效益。

基础设施项目实施“BOT+EPC”模式，可以实现基础设施项目从设计到转让全过程的管理，解决政府财政状况吃紧和技术力量短缺的问题，吸引社会资本参与基础设施建设，优化资源分配，有效缓解基础设施项目融资难度大、融资成本高和融资风险高的问题[5]。在“BOT+EPC”模式下，可以充分发挥政府、投资方、总承包商的优势，降低基础设施建设成本，保证基础设施建设质量、进度与安全，提升基础设施项目建设与运营的经济效益和社会效益，实现多方共赢。

2.2 “BOT+EPC”模式下的主要融资风险

“BOT+EPC”模式下，基础设施项目建设面临的融资问题主要是资金供应风险。资金供应风险指的是项目建设过程中资金供应不到位，出现资金缺口。由于基础设施项目工期较长，可能面临工程造价上升的问题，原定投资无法实现预期目标。有的基础设施项目债务资金占比过高，承诺出资的投资者或贷款方出资能力不足、项目投资效益呈下降趋势导致投资者或贷款方放弃承诺，或者因环境政策变化导致无法兑现承诺、投资预算不准确以及出现工程方案变化等，这些问题都会产生资金供应风险。

2.2.1 项目再融资能力不强

项目再融资能力不强指的是基础设施项目建设方案实施不顺利，出现严重的设计变更、技术变更，甚至出资人变更等问题，使项目的融资吸引力大幅下降。基础设施项目建设难度大，涉及的专业领域众多，可能在规划设计阶段没有做好不同单位与专业领域的协调配合，出现设计变更、技术变更，或是因市场环境变化使项目融资能力受损。这要求项目具备较强的再融资能力，在融资方案设计阶段制定备用融资方案，取得投资方和贷款方的追加投资、贷款承诺。

2.2.2 出资能力不足

出资能力不足指投资者或贷款方并不具备充分的出资能力，当内外部环境变化时，存在改变或放弃出资承诺的风险。基础设施项目往往建设规模大，对于融资金额的需求量很大，且建设工程长，容易受到各种突发意外因素的影响。这需要在基础设施项目融资阶段对投资者及贷款方的财务能力和经营风险等情况进行充分调研分析。

2.2.3 融资预算不科学

融资预算不科学是指融资计划设计不科学，没有留出一定富余量，甚至融资预算无法满足项目建设需要，导致建设过程中需要额外追加投资。基础设施项目建设周期长，容易因各种内外因素影响而延误工期，或是建设成本大幅上升，融资预算过于理想化无法适应现实环境的变化，难以为项目建设提供有保障的融资支持。项目融资预算应适当留有富余量，有一定的净现金富余量，并保持一定的备用提款权。

2.2.4 外部环境风险

外部环境风险主要指由汇率、利率、国家政策、市场行情的变化带来的风险，如果对未来趋势缺乏准确预测，则可能增加风险发生的概率。外部环境复杂多变，如市场利率不断变动，会增加资金成本的不确定性，可能因利率变动使资金成本上升，无论采用固定利率还是浮动利率都面临一定的利率风险。国家政策的变化以及市场行情的变化也会对基础设施项目建设造成巨大的影响，可能导致项目建设成本上升、项目融资能力下降，增加基础设施项目的融资风险。

3 “BOT+EPC”模式下融资风险的应对策略

基础设施项目融资需要政府、投资方明确项目建设预想，做好可行性研究与风险评估工作，确保项目建设方案科学、合理、可行，在此基础上认真做好项目融资预算。

3.1 科学规划，提高再融资能力

首先，应充分考虑基础设施项目自身的特点，对项目建设进行调研和统计分析，保证项目建设方案的质量，尽量减少工程建设过程中出现设计变更、技术变更等问题的可能性，避免变更索赔过多导致资金短缺，再根据项目建设方案确保项目融资预算能够满足整体建设需求。

其次，针对再融资能力不足的风险，需要在项目初期做好分析论证，加强科学规划，充分考虑多方面的因素，在融资方案中明确规范合约协议及筹资，对项目进行可行性预判，提高基础设施项目建设的可行性和融资能力。基础设施项目在融资上要进行规范化管理，明确产权关系和公私责任，拓宽资金来源，约束各方行为，做好筹资、现金流环节的规范化操作，聘请专家对项目建设方案及融资风险防范等工作进行审核。

最后，在加强项目规划设计的基础上，应积极拓展融资渠道，加强与政府、社会资本方的深度合作，共同开展工程设计，发挥政府和社会资本方的作用，压缩融资成本，提升融资收益。基础设施项目融资可发挥自身的优势，将投资收益以再投入担保方式向银行融资，可采用“工程服务及吸收成本”的融资模式，利用运营及在建项目进行融资，积极运用项目功能融资建设相关项目，提升基础设施项目的综合功能与服务能力，并创造持续且稳定的投资收入，以提高项目的融资能力。

3.2 深入调研，合理选择投资方

基础设施项目“BOT+EPC”模式面向政府、企业等社会机构融资，应在政府的支持下大力吸纳社会资本，借助自身优势拓展融资渠道，扩大投资方的可选择范围。例如，可利用基础设施项目的服务设施经营权、广告收费权等吸引企业投资，不仅能缓解筹集权益资金的风险问题，还可以解决基础设施项目融资额度高的难题。

第一，要充分考虑投资方的出资能力，合理选择投资方。在融资方案设计阶段，要调查投资方的出资能力，考察投资方的经营风险和财务能力，了解投资方和贷款方所在国家地区的法律、政治、经济环境，对世界经济状况和市场行情进行调查分析，并掌握投资方的投资策略、领导变更等情况，优先选择稳定经营、资金雄厚、风险承受能力强、既往信用好、所在国家地区政治经济稳定的投资方和贷款方，确保投资方有充分的出资能力和出资意愿，避免因资金不足无法履行出资承诺。第二，应对投资方履责情况进行严格约束，与政府、社会资本多方合作，加强融资规范化管理，签订相关协议，在合同条款中明确各方责任和义务。在融资环节中规范化操作，有序推进相关工作，尽量避免投资方改变或放弃出资承诺的风险。

3.3 合理设计，做好融资预算编制

由于基础设施项目的融资额度大、融资成本高，融资预算编制工作要严控融资成本风险，确保融资预算充足，满足所需的现金流。基础设施项目普遍具有垄断性、社会急需等特点，需要综合考虑经济效益与公益效益，对影响投资回报率的相关要素进行科学分析和有效防控，科学编制融资预算，并通过加强管理降低经营成本。

融资预算要留有一定富余量，不能过于紧张。基础设施建设面临的不确定因素众多，不仅要使融资计划与支出计划相平衡，还要留出一定的宽裕度，保证有净现金富余量和一定的备用提款权。在基础设施项目建设过程中，应严格按照预算做好成本控制等相关工作，避免发生严重超支现象。在设计阶段，要科学制定设计方案，尽量减少设计变更的可能性；在采购阶段，要加强供应商的核查与管理，降低采购成本；施工阶段，要严格控制施工质量，保证施工进度与安全，对于不擅长的环节或部分工程可分包出去，或通过工程保险转移风险。同时，要尽量提高基础设施项目的风险防范能力，建立完善的融资风险防控体系，全面收集、整理融资风险信息，严格控制融资潜在风险的发生。此外，要深化与政府部门的长远合作，借助政府支持压缩融资成本，协调项目各参与方工作，促进参建各方的信息交流和共享，避免因信息不对称引起相互间的不信任，从而提升投资收益。

3.4 全面考虑，有效防范环境风险

融资预算要考虑设计变更、技术变更、市场变化、政策调整等方面的可能性，针对性制定备用的融资方案，增加投资方的追加投资承诺，有能力应对内外部环境的变化。基础设施项目的融资风险因素较多，应针对项目特点及融资方案，对可能出现的融资风险采取相应的防范和监控措施，降低融资风险水平，避免出现资金链断裂问题。例如，针对汇率利率风险，应对未来利率汇率走势情况进行分析，从降低项目总体风险的角度选择较为稳妥的利率方式。在条件允许的情况下，还可以采取利率掉期的方式来规避利率风险。针对国家政策风险，应积极运用基础设施项目功能融资建设相关的衍生项目，如高速公路项目的路桥收费易受国家政策影响，可修建停车场，不仅可以获取稳定的停车费收入，还可以推进高速公路项目停车场环境治理工作，有效防范政策风险，提升项目融资的稳定性。针对可能的地方政策风险，应请求当地政府及有关部门出具书面承诺，如在项目立项后政府曾提出的税收优惠、政府补贴，应出具书面的承诺保证函。针对可能的政治风险，尤其是海外基础设施项目，可以由项目参与各方进行投保，以降低因政治风险带来的损失。针对可能的法律风险，应在项目可行性研究阶段和项目建设全过程聘请专业的法律顾问，降低法律环境变化带来的风险，确保项目立项、调研、融资、采购等各个环节工作均符合所在国法律的要求。

4 结语

目前，基础设施项目建设面临融资难、成本高和风险大等问题，采用“BOT+EPC”模式可以有效缓解政府财政的压力，实现政府、投资方、总承包商各方资源的优化配置。在“BOT+EPC”模式下，同样要做好融资风险分析与应对工作。首先，认真做好基础设施项目规划设计工作，提升项目的融资能力；其次，充分考察投资方和贷款方的出资能力和出资资源，避免无法履行出资承诺；再次，做好融资预算设计，为基础设施项目建设的有序开展提供充足、稳定的资金支持；最后，充分考虑并科学应对各种可能存在的融资风险，针对可能发生的政治、法律、经济等方面的风险采取积极有效的应对措施。