二十国集团在全球发展治理转型中的角色定位与策略*

杨怡雯

内容提要：当前的国际发展援助体系建立在“二战”后布雷顿森林体系的基础之上，是以联合国系统为核心，以国际货币基金组织、世界银行、经济合作与发展组织等国际组织为保障的国际秩序。随着全球政治经济格局的变化，西方发达国家主导下的国际发展援助体系不断受到来自新兴援助国的挑战，金砖国家新开发银行、亚洲基础设施投资银行等新兴多边援助机制的成立也推动着全球发展治理走向转型。新兴经济体在全球发展领域内的地位不断上升，它们在发展援助和技术合作等多方面参与全球发展治理。目前，以发达国家和新兴经济体合作为特色的G20机制已成为全球发展治理的一个重要组成部分，将为推动构建全球发展命运共同体作出重要贡献。本文将探讨G20如何发挥在全球发展治理中的重要作用，分析G20在当下全球发展治理转型中的角色定位以及相应的策略选择。

一、引言

自第二次世界大战后国际发展援助体系逐渐形成以来，发展问题一直是国际社会无法忽略的重要议题。从那时起，随着全球化的不断深入和全球问题的凸显，全球发展理念开始在各个国际关系的行为体中变成共识，并在不断的探索实践中发展出新的理念。

二十国集团（以下简称“G20”）在近些年来对于发展议题的关注对全球发展治理产生了深远的影响，对国际发展议程的制定有着举足轻重的作用。作为发达国家和新兴经济体共同对话的重要平台，G20可以在促进各国和国际组织达成共识后协调各方行动，并成为全球发展治理的重要机制。本文将探讨G20如何发挥在全球发展治理中的重要作用，分析并研究G20在当下全球发展治理转型中的角色定位以及相应的策略选择。作为一个集结新兴经济体和老牌发达经济体的机制，G20参与全球发展治理的有效性取决于其治理的角色定位和策略选择。因此，本文将重点梳理G20对全球发展治理的参与及影响，并分析G20在当下全球发展治理转型中的角色定位以及相应的策略选择。

二、全球发展治理及其转型

本部分将重点回顾“全球发展治理”的概念，并对其历史脉络进行梳理，分析现今全球发展治理转型的原因，进而探究G20发挥其在全球发展治理中的引领作用。

（一）全球发展治理

全球发展治理，即对全球发展问题的治理，是各个国际行为体在发展领域参与治理的合集。联合国全球治理委员会（Commission on Global Governance）对“全球治理”的定义是“各种各样的个人、团体——公共的或私人的——对处理一系列共同问题采取管理措施的多种方式的总和。”①英瓦尔·卡尔松、什里达尔·兰法尔：《天涯成比邻——全球治理委员会的报告》，中国对外翻译出版公司1995年版，第2页。罗西瑙（James Rosenau）作为全球治理理论的开创者，在《没有政府的治理》《21世纪的治理》等著作中对全球治理理论进行了全面阐述。“没有政府的治理”（Governance without Government）是罗西瑙全球治理理论的核心思想。他所理解的全球治理是指，“人类活动从家庭到国际体系中各个层次的规则体系”。②詹姆斯·罗西瑙：《没有政府的治理》，张胜军等译，江西人民出版社2001年版，第5页。在全球发展治理领域，主要依靠以美国国际开发署（USAID）、日本国际协力机构（JICA）、英国国际发展部（DFID）为代表的官方发展援助机构，以联合国系统、经济合作与发展组织（简称经合组织）发展援助委员会（DAC）、世界银行（WB）、亚洲开发银行（ADB）、欧洲复兴开发银行（EBRD）为代表的国际多边援助机构，以及一些国际非政府组织和慈善机构为欠发达地区提供贷款、基础设施、技术、粮食等方面的发展援助。目前，发展合作的新兴援助体也在不断加入全球发展治理体系。金砖国家新开发银行（NDB）和亚洲基础设施投资银行（AIIB）的建立，对现有的全球发展治理体系进行了补充。不少新兴援助国也在近几年设立了专门的对外援助机构，负责综合协调对外援助事务。2018年，中国成立了国际发展合作署，并于2021年发布了《对外援助管理办法》①《对外援助管理办法》，2021年8月31日，http://www.cidca.gov.cn/2021-08/31/c_1211351312.htm，访问日期：2022年2月23日。，将新兴援助大国的对外援助理念制度化。

在发展援助的早期阶段，援助带来的经济增长被视作解决发展问题的关键，即把西方发达国家的工业化模式移植到发展中国家，并大规模地投入资本从而实现经济的迅速增长。这种以早期现代化理论为基础的“唯增长论”在早期主导了与发展议程相关的政策制定。引入援助国的资金、技术和人力，复制发达国家的工业发展模式，被认为是受援国实现快速经济增长必不可少的条件。在这种思想引导下，西方发达国家早期实施的对外援助附带了一系列的改革条件。但是，实施援助计划并没有达到预期的援助效果，受援国家反而陷入了不发达的死循环中。于是，单纯追求经济增长的发展战略随即受到广泛批评。20世纪70年代，新制度主义在反思早期现代化理论的基础上强调制度变迁对国家发展的重要作用。新制度主义将制度等非经济因素作为促进经济发展的重要内生变量，所以国际援助应放在推动发展中国家的制度建设上。②李小云、唐丽霞、武晋：《国际发展援助概论》，社会科学文献出版社2009年版，第67页。以市场主导、私有化和减少政府管控为特征的新自由主义思潮和“华盛顿共识”席卷全球，政府大市场的理念也影响到援助政策，受援国的国内制度和政治环境被认为是影响援助有效性的关键因素。③郑宇：《援助有效性与新型发展合作模式构想》，载《世界经济与政治》，2017年第8期，第136—137页。但随之而来的却是亚洲金融危机带来的又一次发展危机。20世纪90年代以后，作为对新自由主义经济政策的反思，消除贫困和实现稳定的经济增长逐渐成为发展援助的主要目标。进入21世纪，联合国《千年发展议程》和《2030年可持续发展议程》提倡的可持续发展和包容性发展成为替代“华盛顿共识”的选择，强调一国在实现经济增长的同时，也要重视社会和环境的可持续发展，并且最终落脚点是在人类自身的发展上。2021年9月，中国国家主席习近平在第76届联合国大会上提出“全球发展倡议”（Global Development Initiative，GDI），强调以人民为中心的发展理念，推动全球发展迈向平衡协调包容新阶段，共同构建全球发展命运共同体，充分体现了可持续发展和包容性发展的理念，也让全球发展合作再次成为国际社会关注的焦点。

可持续发展和包容性发展的理念，要求国际社会的各行为体共同努力，有效调动全球范围内的资源谋求共同发展，这为全球发展治理的实现提供了可能性。有学者指出，“全球发展治理”的概念提出至今，已经超越了“国际发展援助”这一概念。它不仅包括了为帮助发展中国家改善经济状况和社会发展环境、加强发展中国家自主权为目标的发展援助，而且包括在全世界范围内消除贫困、改善环境、提高社会治理等方面的目标。①黄超：《全球发展治理转型与中国的战略选择》，载《国际展望》，2018年第3期，第32页。全球化的深入使得越来越多的国家意识到，发展问题是全世界都需要面临的严峻挑战，发展中国家的不均衡发展会影响发达经济体的经济状况。因此，全球发展治理需要摒弃传统援助观念，由国际社会各个层次的行为体团结合作承担共同责任，推动构建全球发展命运共同体，提升全球发展治理的有效性。

（二）全球发展治理的历史发展脉络及其当代转型

自“二战”结束以来，国际货币基金组织和世界银行两大机构在发展援助领域有很大的话语权。在国际发展援助体系诞生之初，刚刚经历战争创伤的国际社会只有美国具有实施国际援助的能力，它将大量资源投入“马歇尔计划”，用于欧洲的重建，并通过“第四点计划”对欠发达国家实行经济和技术层面的对外援助。20世纪60年代以后，欧洲国家在恢复经济后也加入到援助国的行列中，开始对其原殖民地国家进行经济上的援助。1961年，由欧美主要援助国组成的经济合作组织成立“发展援助委员会”（DAC），专门负责协调发达国家的官方发展援助。在布雷顿森林体系走向崩溃后，西方发达国家主导下的国际货币基金组织、世界银行和经济合作与发展组织依旧在全球发展问题上发挥着重要影响。

冷战结束开启了真正的全球化时代，援助国和受援国的角色也相应发生了变化。苏联的解体也导致其加盟共和国和东欧社会主义国家面临体制转轨的问题，并成为国际发展援助的重点受援国家。而随着世界经济局势的变化，各生产要素在全球化背景下的快速流动，部分受援国家实现了经济的腾飞，开始向援助国的角色转变。发达国家的经济发展速度也逐渐被新兴经济体赶超，陷入某种意义上的“援助疲劳”。此外，全球化时代的到来，进一步加强了联合国这个更具代表性的国际组织在全球发展格局中的核心地位。随着2000年联合国千年发展峰会和2015年可持续发展峰会的召开，《千年发展目标》和《2030年可持续发展议程》成为21世纪国际社会在发展领域的共识，在全球发展治理中具有最高的权威性。尤其是在第70届联合国大会上通过的第70/1号决议——《变革我们的世界：2030年可持续发展议程》，代表着目前人们对发展的最新共识。该文件指出，“消除极端贫困是世界最大的挑战，也是实现可持续发展必不可少的要求”①United Nations Document, “Transforming Our World: the 2030 Agenda for Sustainable Development,”September 25, 2015, http: //undocs.org/en/A/RES/70/1, 访问日期：2020年4月15日。，在未来的十几年中，国际社会的各行为体将围绕它展开行动，解决全球范围内的发展问题。

当前，新兴国家和发展中国家的经济总量占全球GDP的57%，占全球经济增长的三分之二。②林毅夫、王燕：《超越发展援助：在一个多极世界中重构发展合作新理念》，宋琛译，北京大学出版社2016年版，第14—15 页。原先的受援国逐渐成为援助国，而传统援助国参与发展援助的意愿和能力则在逐步下降。2020年，经济合作与发展组织发展援助委员会的成员提供的官方发展援助仅占其全部国民收入的0.32%，仅有6个国家的官方发展援助达到了国民收入的0.7%。③OECD, “The Global Picture of Official Development Assistance (ODA)”, https://www.oecd.org/dac/financing-sustainable-development/development-finance-data/，访问日期：2021年12月30日。随着中国、印度、巴西、俄罗斯等新兴经济体成为重要的国际援助提供者，他们逐渐打破了原先由发达国家垄断的国际发展援助体系，并积极参与全球治理体系变革。治理的方式从西方发达国家主导下的贷款援助、技术援助、物资援助发展为多主体共同协调下全面综合的可持续发展援助；治理的目标也从单纯地强调经济增长转变为以全面消除贫困为主要目标。目前，全球发展治理领域的核心机构仍是联合国，但G20可以通过其在议题设置上的权威性、非正式机制的灵活性以及在发展问题上的正当性，发挥其在全球发展治理领域的引领性作用。

三、G20参与全球发展治理的角色定位

全球发展治理可以说是全球经济治理在发展问题领域的体现和展开。G20是应对金融危机的产物，作为西方传统大国与新兴国家相互合作的结果，G20的发展议程以促进低收入发展中国家的经济增长作为主攻方向。与传统的官方发展援助和以发展融资为核心的多边开发银行不同，G20在全球发展治理中的主要作用是帮助发展中国家（尤其是低收入国家）实现联合国制定的全球发展目标，与联合国系统、多边开发银行和其他国际发展机制努力形成补充。①朱杰进：《2030年可持续发展议程与G20机制转型》，载《国际展望》，2016年第4期，第47—48页。从G20目前参与全球发展治理的情况来看，它可以在联合国主导的发展议程框架下，在全球发展治理领域担任协调性的角色。

目前，在全球发展领域处于核心地位的国际组织是联合国。从G20的定位看，它起到的是补充性作用，即补充现有的国际多边援助体系的不足，而非替代和主导。②张海冰：《试析G20在联合国2015年后发展议程中的角色》，载《现代国际关系》，2014年第7期，第48页。相较于其他设立常设机构并根据份额来分配席位的国际组织，G20的轮值主席国模式能够确保新兴国家关心的发展议题在部长级会议阶段就得以充分讨论。

（一）G20部长级会议阶段（1999—2008年）

G20早期就对发展议题有过充分的关注。2000年蒙特利尔会议和2001年渥太华会议均提到，当时的多边发展议程对欠发达地区的发展援助和减少南北差异的作用巨大。③The G20 Study Group, “The Group of Twenty: A History,” http://www.g20.utoronto.ca/docs/g20history.pdf, 访问日期：2020年5月8日。在2002年的新德里会议上，印度对发展议题表示了充分的关注。作为首场在发展中国家举办的G20会议，这场会议还第一次讨论到了联合国“千年发展目标”，并在公报中将联合国“千年发展目标”纳入议题。2005年，在中国举办的G20财长和央行行长会议对“千年发展目标”给予了极高的关注和重视。会议以“全球合作：促进世界经济均衡有序发展”为主题，发布了《关于全球发展问题的联合声明》，并首次将焦点集中在布雷顿森林体系机构的改革问题上。为此，会议还多次提及多哈发展议程、联合国“千年发展目标”、《蒙特雷共识》和《巴黎宣言》，强调健全的经济政策、善政和问责制对持续经济增长的重要性，提出加强各种发展理念、战略和政策的对话。这次会议发布了《关于全球发展问题的联合声明》等重要文件，并首次强调，“G20应在解决重要的发展问题上发挥积极作用”①“G20 Statement on Global Development Issues,” October 16, 2005, http://www.g20.utoronto.ca/2005/2005development.html, 访问日期：2020年5月15日。。

G20部长级会议时期对全球发展领域的贡献是巨大的。它在该阶段的主要贡献是：为发展中国家提出了一些关于发展的倡议，并积极地强调新兴国家和发展中国家的发展权利，提倡发达国家和发展中国家一起努力减少全球范围内的贫困和发展问题。

（二）G20首脑会议阶段（2009年至今）

从2008年G20华盛顿首次峰会到2021年10月底召开的G20罗马峰会，升级后的G20开始重点关注发展议题，在2016年杭州峰会达到了顶峰。有学者指出，G20在峰会层次上对发展议题的关注在逐步上升，内容和领域也在不断扩大，形成并广泛传播了一系列有关发展的国际规范。②约翰·柯顿：《G20与全球发展治理》，载《国际观察》，2013年第3期，第15页。特别是在发展中国家主场主办的峰会，相对更重视发展议题，并取得了一定的收获。从首脑会议阶段开始，G20逐渐在全球治理领域发挥出更大的作用，这主要体现在：作为领导人级别论坛，它在议题设置和引导方面更容易让各成员达成共识。

在对发展议题的重视程度上，G20在2010年迎来了里程碑式的突破。2010年1月举办的加拿大多伦多峰会授权建立专门指导发展议程的“发展工作组”（Development Working Group, DWG）。它的任务是“作为整个G20可持续发展的协调机构和政策资源”③“The G20 Toronto Summit Declaration,” June 27, 2010, http://www.g20.utoronto.ca/2010/to-communique.html, 访问日期：2020年5月15日。，确保G20顺利执行发展议程，使G20成为全球发展合作的一大平台。2010年，G20首尔峰会发布《关于共享增长的首尔发展共识》（Seoul Development Consensus for Shared Growth），设定了发展工作组的指导原则和执行标准，并承诺在发达国家、新兴国家和低收入国家之间达成有关合作。“集中于经济增长”以及“全球发展伙伴关系”在首尔峰会被确立为G20应对发展问题首要的两条原则。①汤蓓：《金砖国家对全球发展治理机制的选择性参与》，载《复旦国际关系评论》，2016年第1期，第48页。此外，首尔峰会首次对G20在全球发展治理中的角色做了具体说明：“作为国际经济合作的首要论坛，我们的作用是为援助国、联合国系统、多边开发银行和其他机构的努力进行补充，特别是协助发展中国家实现‘千年发展目标’。”②“G20 Seoul Development Consensus for Shared Growth,” November 12, 2010, http://www.g20.utoronto.ca/2010/g20seoul-consensus.html, 访问日期：2020年5月30日。值得一提的是，首尔峰会强调发展不存在普遍模式，发展中国家必须带头设计和执行适合其需要的发展战略。这届峰会首次明确了G20成员对于可持续发展目标的官方支持，并开始建立较为完善的发展政策框架，在此后召开的几届峰会对于发展议程的重视有增无减，特别是联合国《2030年可持续发展议程》制定后召开的两届峰会。

2015年，G20安塔利亚峰会通过了《G20和低收入发展中国家框架》（G20 and Low Income Developing Countries Framework）③“G20 and Low Income Developing Countries Framework, ” November 16, 2015, http://www.g20.utoronto.ca/2015/G20-and-Low-Income-Developing-Countries-Framework.pdf, 访问日期：2020年5月30日。，确认将在发展领域与《2030年可持续发展议程》的框架进行对接，G20将通过加强发展政策和协调行动为全球发展议程作出贡献。《安塔利亚行动计划》（Antalya Action Plan）④“Antalya Action Plan,” November 16, 2015, http://http://www.g20.utoronto.ca/2015/Antalya-Action-Plan.pdf, 访问日期：2020年5月30日。还提出，将为创造强劲、可持续和平衡的增长而共同努力，努力促进更具包容性的全球增长。安塔利亚峰会将G20的重点放在了帮助低收入国家和发展中国家的发展上。这有助于G20成员更好地确定与发展中国家的合作目标，并为扩大国际发展议程而努力。2016年，中国作为东道国的G20杭州峰会将发展问题作为核心议题列入《二十国集团领导人杭州峰会公报》，发展问题在G20得到了关注高度。在杭州峰会上，G20发展工作组就落实联合国 《2030年可持续发展议程》制定了具体的行动计划。各成员一致通过了《二十国集团落实2030年可持续发展议程行动计划》（G20 Action Plan on the 2030 Agenda for Sustainable Development）。这份里程碑式的文件明确表示，G20将在联合国系统的框架下，以实现《2030年可持续发展议程》和《亚的斯亚贝巴行动议程》为目标参与全球发展治理。⑤“G20 Action Plan on the 2030 Agenda for Sustainable Development,” September 8, 2016, http://www.g20.utoronto.ca/2016/g20-action-plan-on-2030-agenda.pdf, 访问日期：2020年5月30日。《二十国集团领导人杭州峰会公报》强调了包容性商业、基础设施互联互通、高质量就业计划以及粮食安全和可持续的农业增长对可持续发展的重要作用，同时将目光放到了非洲地区，发起《二十国集团支持非洲和最不发达国家工业化倡议》，旨在帮助最不发达地区实现工业化。①《二十国集团领导人杭州峰会公报》，2016年9月5日，http://www.g20chn.org/hywj/dncgwj/201609/t20160906_3392.html, 访问日期：2020年5月30日。G20杭州峰会在发展议题上达成了前所未有的丰硕成果，并明确了G20作为领导人级别的全球经济论坛在全球发展治理中的定位。

2018年，G20布宜诺斯艾利斯峰会继续将发展议题放在首要位置，并以“为公平与可持续发展凝聚共识”作为峰会主题。《布宜诺斯艾利斯宣言》重申G20将“致力于在可持续发展转型进程中发挥引领作用，支持将《2030年可持续发展议程》作为推进这一目标和G20集体行动计划的框架。”②“G20 Leader’s Declaration: Building Consensus for Fair and Sustainable Development,” December 1,2018, http://www.g20.utoronto.ca/2018/2018-leaders-declaration.html, 访问日期：2020年8月17日。峰会还通过了《布宜诺斯艾利斯进展：推进二十国集团2030年可持续发展议程行动计划》（Buenos Aires Update: Moving Forward the G20 Action Plan on the 2030 Agenda for Sustainable Development），③“Buenos Aires Update: Moving Forward the G20 Action Plan on the 2030 Agenda for Sustainable Development,” November 2018, http://www.g20.utoronto.ca/2018/2018-buenos-aires-update.html, 访 问 日 期：2020年8月17日。列举了G20为实现2030年议程而采取的集体和具体行动，包括基础设施建设、减贫、性别问题等多方面的目标。2019年的大阪峰会主要聚焦多边主义和自由贸易，但可持续发展依旧在核心议题范围内。《大阪宣言》（G20 Osaka Leaders' Declaration）再次重申，G20将在落实两大发展议程上继续发挥引领性作用，并支持发展中国家实现可持续发展目标，尤其是非洲国家的工业化。④“G20 Osaka Leaders’ Declaration,” June 29, 2019, http://http://www.g20.utoronto.ca/2019/2019-g20-osaka-leaders-declaration.html, 访问日期：2020年8月17日。由于新冠肺炎疫情的影响，2020年的特别峰会聚焦于如何应对新冠肺炎，发展议题被暂时搁置。2021年的罗马峰会虽然将重点放在气候议题上，但由于峰会召开前一个月中国提出的“全球发展倡议”（Global Development Initiative, GDI）和“全球发展命运共同体”受到国际社会的积极响应，发展议题在G20罗马峰会上仍然得到了充分的关注。

由于G20介入全球发展议题的时间并不长，并且历年来在发展领域的文件都表示G20的发展议程与其他国际发展议程要进行有区别的补充。因此，从现有角色定位来看，G20可以在联合国主导的发展议程框架下，在全球发展治理领域充当协调补充性的角色。有学者指出，G20的主要任务在应对危机、促进世界经济增长、推动全球经济治理改革和实现发展目标这四个方面上。①张海冰：《G20与联合国2030可持续发展议程》，载《国际展望》，2016年第5期，第49页。因此，未来几年G20在全球发展治理上还是有着比较大的政策空间，尤其是借助《2030年可持续发展议程》的推动落实，G20可以让专门负责发展问题的发展工作组围绕议程开展具体行动，将侧重点放在帮助发展中国家实现联合国制定的全球发展目标，特别是为在全球范围内消除贫困等目标作出贡献。

四、G20参与全球发展治理的策略选择

结合上文对G20在全球发展治理的角色定位分析，这一部分将根据其本身的特点、优势和现有缺陷等角度具体提出G20参与全球发展治理的策略选择。

（一）利用G20的非机制化特点，充分发挥协调作用

从G20的特点和优势来看，它的相对优势在于：在全球治理领域的协调能力；采取和支持相关议题的号召力和行动力；在全球最高层面支持相关倡议，以便创造一个对发展中国家和发达国家都有利的可持续发展环境。

G20作为一个非正式的治理机制，具有很大的灵活性，可以与其他国际组织形成互补，提升全球发展治理领域的治理成效。在G20的历届峰会和部长级会议中，诸如联合国、世界货币基金组织、世界银行等与G20关系密切的国际组织会深入参与会议筹备过程，并提供政策建议和技术支持。在金融和经济领域，通常是G20以其非正式机制的特点引导议题的讨论，促进各国达成共识后，再由各成员、国际组织和多边开发银行去落实和执行具体方案。在发展领域，G20和联合国、世界银行、经济合作与发展组织展开了密切的合作。就联合国而言，G20主要通过议题设置为落实《2030年可持续发展议程》提供有力支持；世界银行和经济合作与发展组织这两大长期在发展领域占据重要位置的国际组织，不仅广泛参与领导人峰会和部长级会议，在落实G20提出的相关方案和解决措施方面也提供了有力支持。G20与前者就发展中国家的投资贷款和可持续发展框架开展了长期的合作，后者则一直支持G20在可持续、包容性增长和基础设施投资方面的工作，为G20在发展领域提供政策建议和数据支持。

在全球发展治理的问题上，G20还可以通过“三驾马车”机制，即协同上届峰会主席国和下届峰会主席国共同协助本届峰会主席国筹备相关工作，实现在发展议题上与各地区国家相关部门的有效衔接。作为领导人级别论坛，G20可以推动成员各部门制定落实发展问题的具体政策。这不仅有利于各地区之间就发展议题进行协调，而且能够在联合国发展系统内共同推动《2030年可持续发展议程》在不同层面的有效衔接。G20成员包含了传统援助大国如美国和欧洲国家，也包含了以金砖国家为代表的新兴市场国家，涵盖国际发展援助体系的主要意见，能够制定具有代表性的方案和计划。G20在内部设置了许多工作组专门负责相关领域的工作，在发展领域有发展工作组负责落实相关成果，并在实现可持续发展目标方面取得进展。

（二）协助联合国落实发展议程，完善全球发展治理的制度架构

联合国在全球发展领域占据着核心地位，是目前世界上最具代表性和最有效的国际组织。G20则是当今世界最具权威性的全球治理机制之一，在全球发展治理中担任协调和补充的角色，同时发挥引领性作用。目前，G20和联合国也在很多领域开展了紧密合作，其中就包括全球发展领域方面的合作。

在执行机制上，由于G20本身不设置秘书处之类的正式机构，其集体声明和危机应对措施主要通过现有的全球性国际制度和国际组织来落实。联合国及其专门机构本身是G20体系的重要参与者。①庞中英、卜永光：《新冠肺炎疫情与二十国集团的危机应对》，载《当代世界》，2020年第12期，第11页。在发展议题上，G20与包括联合国开发计划署、世界粮食计划署在内的联合国系统各机构、经济合作与发展组织、国际货币基金组织、世界银行等国际发展机构开展合作，推进发展领域内的相关工作进展。具体合作方式是由G20引领发展议题的大方向，提出解决发展问题的具体方案，由上述机构跟进和落实，以此来加强这些国际发展机构之间的协调配合。在某种意义上，G20和这些国际组织之间形成了相互需要的“引领—服从”关系和相辅相成的共生关系。②刘宏松：《二十国集团的功能拓展、议题设置与中国角色》，载《当代世界》，2020年第12期，第5页。因此，G20可选择在联合国系统的框架下，利用其非正式特性和议题设置的优势，在发展领域更迅速有效地开展国际合作。此外，联合国作为最具权威性和代表性的国际组织，具有G20缺少的强制性效力，两者可通过集体行动和国别落实相结合的方式，共同推动联合国“2030年可持续发展目标”的实现。

G20已经在落实《2030年可持续发展议程》上展开了具体行动，在其内部由发展工作组统揽一切发展议题相关的工作，并将发展问题划为国内资源动员、促进经济增长、提升包容性和促进机会平等三大类别。由于发展议题的特殊性，其他工作组也会涉及可持续发展议程的相关内容。比如，贸易和投资工作更多地由贸易投资工作组负责，金融领域的事务则由国际金融架构工作组带动。《二十国集团落实2030年可持续发展议程行动计划》也指出，“G20所有的工作机制都具有为可持续发展议程做出贡献的潜力”。①“G20 Action Plan on the 2030 Agenda for Sustainable Development,” September 8, 2016, http://www.g20.utoronto.ca/2016/g20-action-plan-on-2030-agenda.pdf, 访问日期：2020年8月17日。G20需要考虑优化发展议程，并根据未来新的情况进行调整，避免出现工作领域重叠的现象。通过落实《2030年可持续发展议程》，G20框架下所有相关工作机制和工作组将有机会磨合，加强彼此政策的一致性。因此，应进一步确保由发展工作组发挥带头领导作用，其他工作组则配合发展工作组，并加强协调与合作。

（三）提高新兴经济体的话语权，提高其地位

新兴经济体国家的充分参与是G20区别于其他发达国家主导下的多边国际机制的最大特征。我们发现，历届在发展中国家举办的G20峰会都对发展议题较为重视。对它们来说，发展问题不仅仅是对人类未来和地球的责任，更是关乎国家生死存亡的问题。因此，发展中国家在此议题上应该具有更大的发言权。②赵洋：《自由国际秩序的转型与混合型秩序的兴起 》，载《国际论坛》，2021年第5期，第4—23页。

G20内部存在三个不同发展程度的经济体成员组：一是以欧美发达经济体为主组成的G7，它们是发展援助体系的传统援助国，在发展议题上掌握着一定程度的话语权。但近几年，它们提供发展援助的意愿和能力有所下降；二是中国、俄罗斯、巴西、印度、南非组成的金砖国家集团。它们是曾经的受援国，但由于近年经济的强劲发展，逐渐向援助国的角色转换，并发展出了一套与传统援助方式不同的强调可持续发展的援助模式；三是包括阿根廷、墨西哥、印度尼西亚、土耳其、沙特阿拉伯在内的发展中国家。它们介于传统发达经济体与新兴经济体两者之间，在发展议题上也渴望扩大话语权。值得注意的是，此前美国特朗普政府对全球治理和G20机制本身都提出过质疑，美国国内甚至出现了“抛弃 G20”的声音。拜登政府虽然重新拾起全球主义的大旗，强调重返国际组织和全球治理，并已在全球税收制度上与G20的各成员达成共识，但其在发展议题上的举措尚不明确。在这种情况下，需要加大新兴经济体在全球发展治理中的话语权，推动全球发展迈向平衡、协调、包容的新阶段。

因此，G20应将发展中国家作为重点，全面支持提升新兴经济体在发展议题上的话语权。这也有助于增加G20参与全球发展治理的正当性和权威性，尤其是考虑到近年来新兴经济体在发展援助领域的地位上升，类似“全球发展倡议”的新发展理念以及新兴发展融资机构的成立，代表着新的发展共识正在形成。从G20历年发布的文件来看，它在发展议题上的侧重点在于促进低收入发展中国家的经济增长，以消除全球范围内的贫困为最终目的。因此，G20未来的重心应是通过开展南北合作、南南合作等，通过开展多方面多层次的国际合作，帮助发展中国家实现可持续发展目标，推动构建全球发展命运共同体。以金砖国家为代表的新兴经济体正在打破发达国家在国际发展援助领域的垄断地位，并逐步建立起新的国际机制，如金砖国家新开发银行和亚洲基础设施投资银行等，这有利于发展中国家更好地利用资源发展成员经济，保护自身发展权利。新兴经济体和他们在全球发展治理领域建立的新机制在改变发展合作议程方面发挥着关键作用，在G20内部确保新兴经济体的参与得到正确的衡量和评估是必要的， 能够帮助发展中国家拓宽发展空间，早日实现可持续和包容性的发展目标，进一步加快构建全球发展命运共同体。

五、结语

通过对发展议题的关注，G20在全球发展治理领域已经占据了不可替代的位置。面对全球发展治理体系内主要力量的变化，援助国和受援国身份的不断转换，不同的发展治理模式和治理机制也在变化之中。全球发展治理体系的转型使得新兴经济体可以平等地与西方发达国家就发展议题对话沟通，为广大发展中国家实现联合国“2030年可持续发展目标”提供有力支持。随着G20在全球发展治理中的投入和创新，它为发达国家和新兴经济体携手共建全球发展命运共同体提供了重要平台，可以成为协调发展治理领域各方行动的重要机制。从现有角色定位来看，G20可以在联合国主导的发展议程框架下，引领发展议题的设置，协助落实《2030年可持续发展议程》，构建全球发展命运共同体。