中国地方政府专项债券研究文献综述

严珑婷 黄 力

辽宁师范大学 辽宁 大连；武汉地铁集团有限公司 湖北 武汉

一、引言

作为地方政府重要的融资方式，近年来我国专项债发行进度和资金拨付步调不断加快，自2015年6月首次发行以来，年新增规模快速上升，从2015年的1000亿元，上升至2021年的4.92万亿元，截止到2022年3月底，2022年新增专项债券额度已发行1.25万亿元，占提前下达额度的86%。专项债在带动扩大有效投资，促进补短板、增后劲，以及稳定宏观经济等方面发挥着重要作用。

二、地方政府专项债的基本特征

戴思聪（2018）从发行主体和规模、资金用途、期限和利率等方面，对地方政府专项债券的基本特征进行归纳。一是专项债券的发行主体为我国省、自治区、直辖市政府，发行规模由中央统一安排，总量规模实行限额管理。二是地方政府专项债资金专款专用。三是专项债发行期限主要有1年、2年、3年、5年、7年和10年，但7年和10年期的发行规模不得超过总体规模的50%。

朱娜等（2018）通过对比美国与中国政府债券发现，一是债务限额和省级政府代发的行政约束；二是发行利率无法反映债券的流动性溢价和风险溢价；三是二级市场流动性明显低于国债；四是地方政府债券税收减免幅度低于美国市场债券。

夏诗园（2020）发现我国地方政府专项债券具有以下特征：一是发债主体和规模受到严格限定；二是专项债券比一般债券发行风险更低；三是专项债券的发现期限较多且专款专用；四是专项债券比国债和一般债券的收益及利率水平更高。

赵琦（2020）指出，专项债券具有两个明显特征，一是项目的公益性，二是项目的收益性，两者缺一不可。

龙小燕（2022）研究发现，2021年我国地方政府专项债主要存在以下明显特征：再融资债券的发行规模增幅较大；发行期限缩短；发行利率降低；发行使用投向主要集中在基础设施领域。

三、地方政府专项债发行的必要性

新的经济下行压力对财政收入增长形成制约，财政收支不平衡的压力要求提高地方政府限额，而新增的地方政府限额一般会以较大的比重分配到专项债券，作为重要的逆周期调控工具持续发力（张平等，2020）。

地方政府专项债是政府债务融资方式的重要补充（许唯一，2018），也是积极财政政策的重要着力点（管清友，2018），符合宏观经济发展的需要（马海涛，2019），能够发挥“开前门”的政策效果，已经成为应对经济下行、保就业和稳增长的重要宏观调控手段（娄洪等，2019；闻之，2019；曹润林，2020）。

随着公共设施建设的资金需求增大，传统的地方政府中短期融资工具受到中央政府的限制，发行中长期的地方政府债券值得重视（李经纬等，2014）。另外，专项债的发行在一定程度上可以防范潜在的金融风险，推进城镇化建设（夏诗园，2020）。

四、地方政府专项债的影响作用

1.专项债券对基建投融资的影响

地方政府专项债券可以增强地方政府财力，促进基础建设投资，拉动经济增长（张锐，2018；戴思聪，2018；闫衍等，2019；郝志斌，2020；赵全厚等，2020；尹李峰等，2021；崔智星等，2021）。

专家学者们对专项债券对基建投融资的影响程度进行测算。邹力宏（2017）基于全国地方政府债务审计结果，估算了2017年全年的项目收益债券能够促进GDP增长0.287%。明明等（2019）认为在统计基建投资相关的数据时，应剔除土地相关专项债，测算出专项债用作项目资本金后撬动的增量资金，对全年固定资产投资拉动的百分点，以及对2019年全年GDP的拉动作用。龙小燕等（2021）从融资约束角度分析专项债券对基建投资的拉动效应，研究发现专项债券占GDP比重每提高1%，基础设施投资占GDP比重就增加2.4%～4.1%，拉动效应高于传统融资平台的融资渠道，而且在西部地区专项债券的拉动作用更加明显。

2.专项债券对防控政府债务风险的影响

学者们普遍认为发行地方政府专项债券可以有效防控地方政府债务风险（锐语，2018；闫衍，2019；张琦等，2020）。杨孟著（2019）、葛海玲等（2019）研究发现专项债可以有效减少债券风险，有利于防风险和稳增长政策目标的统筹。樊轶侠（2019）、曹润林（2020）认为发行专项债券是有效防范和化解政府隐性债务风险的重要举措。

此外，有学者认为专项债券可以降低地方政府的存量债务风险，遏制地方政府中的违规举债行为，促进经济平稳运行发展（高国华，2019；田进，2019）。

3.专项债规模不均衡的经济影响

当前，在防控风险的背景下，我国坚持举债与偿债能力相匹配。限额分配的总体要求是债务负担重、财力状况差的地区，分配额度少；反之，予以较多的债券额度支持。这种分配办法可能使有限的债务资源，更多地向发达地区集中，通过投资的乘数效应，造成地区经济差距进一步扩大，进而引发一系列经济问题（郑洁等，2017；许鹏，2019；陈林等，2021）。

王永钦等（2015）通过研究不同的发行方式对地区造成的影响发现，由于各地经济发展水平存在异质性，若对地方政府的举债规模不加以约束，自主发债会使发达地区更加容易通过举债来提供高水平的基础设施和配套服务，而欠发达地区更加难以改善本地的基础设施建设。

杨帆（2019）指出，在分配债券限额规模中注重风险防控是有必要的，但是我国区域间发展不平衡的问题突出，大多数发达地区的项目融资条件好，政府债务资源丰富，但是由于发行政府债券的手续烦琐，反而更加青睐市场融资；欠发达地区的财力不足，社会资本缺乏，对政府发债的依赖程度更高，但是分配得到的专项债券额度并不多。现有的额度分配规则容易造成专项债资源向发达地区集中，导致区域发展差距进一步扩大。

五、地方政府专项债存在的问题与风险防控

1.专项债发行制度尚不成熟

樊轶侠（2019）认为地方政府专项债发行中，存在项目变更、提前偿付及退出机制不健全，债券发行市场化程度不高，增信机制缺乏等问题。赵琦（2020）提出地方政府专项债券发行中，存在发行期限固化，无法提前还款，余额难以统筹等问题。王敏（2020）从发行主体、规模、品种、利率、期限和方式等方面，系统地分析了地方政府专项债券发行存在的问题，主要包括发行主体范围小、发行品种分类缺乏规范性、地区发行规模差距较大、发行利率区分度低、限额制定不合理、长期债券占比较小、投资者结构过于集中等问题。

2.专项债管理机制有待完善

陈颖（2021）发现地方政府专项债的资金期限与项目周期不匹配，一些地区尚未做好项目的前期准备工作，导致项目无法及时开工，出现资金闲置现象。王泽彩（2021）认为专项债资金缺乏有效的绩效管理，专项债券项目组合缺乏统一规范，绩效管理只从财政一端发力来降低地方财政风险，风险控制效率低下。熊伟等（2022）认为“代举”机制下专项债券的制度风险较为突出，导致专项债出现发行程序不透明和项目经营不规范等问题，提出建立专项债券“核举自发”机制。陈林（2022）发现专项债额度管理出现了问题，太过于重视总量控制，导致专项债在总量上不能满足地方政府的资金需求，在结构上专项债和一般债的比例不合理，债务资金的利用率低下。

3.信息披露透明度不高，信用评级参考性低

秦龙（2021）通过建立地方政府债务信息披露指数，对整体和各发行主体的信息披露水平进行量化评价，发现专项债相关信息披露十分不足，专项债募投项目的投资规模、建设进度、资产形成情况等信息很少披露。龙小燕等（2021）认为专项债券的集合发行，无法真实反映各个子项目之间的信息差异，不利于投资者对各个子项目的风险进行判断。马恩涛等（2021）提出专项债券的评级存在同质化现象，专项债券信用评级在各省均为AAA级，评级结果无法体现各地区和各项目之间的价格差异，可能会导致定价扭曲问题。

4.专项债的风险防控

蒋菊平等（2015）认为我国专项债在发行、管理、交易和偿还环节存在诸多风险，需要规范审批制度，建立相关规则，有效防范专项债风险。樊轶侠（2019）提出要进一步深化研究，系统地梳理发行专项债券存在的风险，从而加强风险防范措施。乔宝云（2018）发现目前地方政府专项债主要按照“打包”的方式发行，这使得投资者无法准确识别和评估专项债券存在的风险。张增磊（2019）认为目前全国专项债风险整体可控，同时也要保持危机意识，强化防控措施，保持区域性债务率处于合理区间。

李红霞等（2021）通过建立绩效结果链框架模型，揭示了专项债中的财政风险，提出要建立动态化的专项债风险预警机制。周世愚（2021）认为当前地方政府专项债风险隐患集聚，隐性担保和隐性金融分权导致专项债的风险难以被提前识别，而且专项债依赖土地出让的偿债模式也是难以维系的，建议进一步深化专项债的市场约束机制，强化融资与收益相平衡的约束框架，切断专项债风险隐患的衍生渠道。

六、地方政府专项债的对策建议

1.完善专项债发行机制

张锐（2018）认为应从完善市场发行和交易机制、培育新的发行主体、加强通识教育与市场引导、健全防范市场风险的偿债保障机制等方面，对专项债发行制度进行完善。赵琦（2020）从明确项目单位主体资格、对市县政府进行信用分评级、规范中介机构执业资质和业务规范、发行期限可灵活调整债券、规范项目的运作流程、出台债券用途调整操作细则等方面，提出了专项债发行的具体建议。王敏（2021）针对专项债发行中存在的问题，认为应该从扩大发行主体范围、打破限额管理、提高长期债券发行比例、实现发行利率市场化、全面推开柜台发行方式、明确专项债券发行规定等方面，不断进行完善和解决。

2.强化专项债管理制度

李经纬等（2014）、吉富星（2020）、夏诗园（2020）、王志刚等（2021）提出，要完善专项债的绩效管理制度建设，建立以结果为导向的专项债务预算绩效管理体系。王泽彩等（2021）认为，应从完善专项债券项目的识别工作、建立健全绩效管理机制、优化绩效监管机制、加强与金融市场的协同互助、防控和化解系统性财政金融风险等方面，不断进行改善。温来成等（2019）提出，要建立健全地方政府债券资金使用绩效评价制度，包括加强债券资金项目论证和决策评价工作、强化绩效评价结果的运用、强化债券资金使用过程的绩效评价等方面。

3.完善专项债信息披露制度

张增磊（2019）、马恩涛等（2021）、李红霞等（2021）、熊伟（2022）建议强化专项债信息披露机制，及时准确地公开专项债信息。秦龙（2021）从细化信息披露要求、加强专项债存续期信息披露、健全统一信息披露平台、加强信息披露工作监督和评估等方面，提出了具体的政策建议。