关于WTO贸易救济措施的探讨

余瑞琴

（首都经济贸易大学 北京 100070）

一、WTO贸易救济措施在国际贸易中的作用

（一）贸易救济制度的基本理念

1.贸易救济制度的自由理念

贸易救济制度作为对自由贸易的干预制度，其制定和实施不能背离贸易自由的理念，否则可能阻碍国际贸易自由化的发展。

（1）顺应国际贸易的自由化潮流。所谓国际贸易的自由化，即各国商品在统一的市场里自由、充分竞争。为实现这一目标，各国要开放合作，主动承担相应的义务，扫除关税贸易壁垒和名目繁多的非关税贸易壁垒。这些义务可以归结为两个，即合理设定市场准入门槛和给予进口商品以非歧视性待遇。

（2）贸易救济和贸易自由化。贸易救济制度只能存在于自由贸易的社会环境中，同时，自由贸易需要贸易救济制度的调节。因此，贸易救济制度的制定与实施，有利于维护自由贸易。概括来说，国际贸易自由化催生了贸易救济制度。贸易救济制度存在的意义在于，其适应了贸易自由化的制度需要，所以贸易救济的立法与实施必须顺应贸易自由化潮流。

2.贸易救济制度的公平理念

市场经济要求公平贸易，国际市场的国际贸易也不例外。国家贸易的相关制度设计不能偏离公平的理念，否则将阻碍国家贸易的正常进行。贸易救济作为调整国际贸易的重要法律制度，应当贯彻维护公平贸易的基本理念。

公平贸易在国际贸易领域要求公平买卖和公平竞争。国际贸易与国内贸易不同，前者在规范竞争者行为的同时，还涉及国与国之间的关系，要求有关国家的政府承担更多的义务，以保障国际贸易的公平进行。具体而言，国际公平贸易一方面要求商品经营者之间公平交易和竞争，另一方面要求政府应依法规范国际贸易的公平竞争。

虽然现在许多国家把贸易救济用来进行贸易保护，但是，制定和实施贸易救济的国家往往声称其在使用贸易救济保障贸易公平。可见，贸易救济存在的正当性依赖于它对国际公平贸易的维护作用。它的合理使用，有利于国际公平贸易的发展。

（二）WTO贸易救济措施在国际贸易中的作用

WTO贸易救济措施对国际贸易具有双重作用，既有积极维护贸易秩序与推动经济发展的作用，也存在被滥用而阻碍国际贸易发展、不断引发贸易争端和纠纷的负面作用。

一方面，贸易救济措施是维护公平贸易、促进产业升级换代的保证，有效地保护了进口国（地区）的经济利益；另一方面，贸易救济措施在经济全球化背景下，维护各国经济安全，最初是通过高关税的方式，尽管有关贸易救济的国际协定和国内立法已对防止国际贸易的扭曲做出了一些合理性的安排，但是贸易救济毕竟对外国商品的进口具有阻碍作用，贸易救济在具体运作中可能演变成新的贸易壁垒，反而会阻碍国际自由贸易的发展。

总体来看，贸易救济措施正在变成一柄“双刃剑”——既成为进口国抵制不公平贸易行为、维护自身合法权益、保护国内产业的“安全阀”，也被进口国用作限制来自境外的进口产品竞争的贸易保护工具。从贸易救济的制度设计来看，其诸多规则都具有防止国际贸易扭曲和保障国际公平贸易的作用，该制度与国际贸易自由化和国际公平贸易的要求并不冲突。但是，贸易救济只是救济国内产业损害的一种手段。该手段的实施最终产生什么样的结果，还取决于实行贸易救济的国家受到何种观念的支配。鉴于此，一方面应当承认贸易救济的合理性，另一方面必须反对贸易救济的滥用。

二、WTO贸易救济措施的内容

（一）反倾销

WTO规则并不禁止倾销，但它允许成员在一定条件下对倾销产品的进口进行遏制，即成员可通过反倾销，保护本国受到进口产品倾销损害的产业。

按照WTO规则，对进口产品采取反倾销措施应符合以下三个要件。

第一，进口产品以倾销价格进入进口国市场。对倾销的认定方法主要是比较进口产品的进口价格是否低于该产品在国内市场的销售价格或它的成本。

第二，进口产品的倾销对进口国生产同类产品的国内产业是否造成实质损害或实质损害威胁。同类产品是指与进口产品相同或类似的产品，在考察本国产品与进口产品是否为相同或类似产品时，主要考察两者的物理与化学特性、生产工艺、用途、销售渠道和是否具有竞争性。国内产业指国内生产同类产品的全部生产者，对于共同市场（如欧盟），指整个一体化地区的产业，也可指某地区的生产者。在确定国内产业是否遭受损害时，调查机关要审查进口产品的数量和进口产品对国内市场同类产品价格的影响，审查进口产品对生产同类产品的国内产业造成的影响，评估影响产业状况的所有有关经济因素和指标，包括销售、利润、产量、市场份额、生产力等。

第三，进口产品的倾销与国内产业遭受的损害存在因果关系。在判定倾销与损害之间的因果关系时，如果除倾销之外，还有其他已知的因素正在同时对国内产业造成损害，调查机关还要调查已知的因素对国内产业造成的损害，不能将已知因素对国内产业的损害归因于进口产品倾销。

反倾销调查一般包括立案、初裁和终裁程序。如果调查机关根据初步调查结果认定存在倾销且倾销对国内产业造成损害，调查机关可决定采取临时反倾销措施并继续调查，否则应立即终止调查。调查机关根据最终调查结果作出终裁，决定是否采取最终反倾销措施或终止调查。当进口产品的倾销幅度为“微量”（低于2%）或进口产品占据的市场份额为“可忽略不计”（低于3%）时，调查机关也应该立即终止调查。反倾销措施可采用反倾销税或价格承诺的形式。反倾销税的征收幅度不能高于倾销幅度。反倾销措施的实施期限自实施之日起不超过5年，反倾销措施还可经过反倾销日落复审延长5年。

（二）反补贴

所谓反补贴，是指进口国反补贴调查机关，依法对造成本国产业损害或损害威胁或阻碍本国产业发展的补贴行为，实施与执行反补贴法规的行为与过程。世界贸易组织反补贴协议将补贴分为三种基本类型：禁止性补贴、可诉补贴和不可诉补贴。针对前两种补贴，一是向世界贸易组织申诉，通过世界贸易组织的争端机制，经授权采取反补贴措施。二是进口成员根据国内反补贴法令，通过调查征收反补贴税。反补贴机制是指一国政府针对出口国的补贴行为，采取一些必要的限制措施以达到保护本国经济的目的。狭义的反补贴机制是指反补贴税措施，即进口国在其关境内针对享有补贴的外国进口商品而征收的进口附加税，其目的在于抵消出口国政府对其出口商品的补贴额。

（三）保障措施

保障措施即采取一定的行政手段以保护本国的相关产业。通常，当有紧急情况出现时，政府制定相应的条款，允许协议的缔约方在不用承担任何责任的情况下，解除或减少自身的一定义务，以便保护本国的相关经济利益。

从广义上讲，保障措施条款允许缔约国在缔约的另一方出现倾销、危害国家经济安全等行为时，可取消条约规定的相关义务，以保护本国经济利益。如紧急保护、一般豁免、反倾销、反补贴等均是在框架下带有保障性质的条款。从狭义上讲，保障措施条款仅仅允许缔约国在面对特定情况时，可暂时停止或减轻相关义务，以避免或减轻履行义务而带来的损害。

这是一种暂时性的保护政策，缔约方需要承担的义务仅仅是暂时的减轻而不是取消。在WTO框架下，《保障措施协议》《关税与贸易总协定》第19条等是狭义上的保障措施条款。

保障措施的实施一般需要满足以下条件。

一是进口数量的大量增加。由“不可预见的情况”或成员方履行义务所造成的缔约国产品的进口数量出现明显增加。如果不可预见的情况发生，或者缔约双方履行了关于关税减让的承诺，将会导致相关产品的进口数量明显增加，并且进口的增加会对缔约国的相关产业造成很大程度上的损害。产品进口数量的增加，一方面是指某一时期内的进口数量较前一个时期的绝对数量的增加；另一方面是指相对于本国产业而言的相对数量的增加，此种情况是由本国产品的生产数量降低导致的，而产品的实际进口数量可能并没有增加。

特别需要指出的是，产品进口数量的增加应该是最近一段时间的突发行为，且增加明显，不包括正常的经济增长、国际贸易增加等引起的进口数量的增加。

二是对国内产业造成严重损害或严重损害威胁。由于产品进口数量增加，对进口国生产相同或者相似度较高产品的所有厂商产生商品价格急剧下跌、市场秩序紊乱、恶性竞争加剧等严重的损害，侵蚀了本国的经济利益，在这种情况下，政府不得不采取一定的行政手段进行调控。

三是进口增长与严重损害或威胁之间存在因果关系。如前所言，对任何国家的任何产业而言，影响其发展的因素是多种多样的，只有当产品进口数量的增长与产业的损害与威胁之间存在着因果关系时，才能实施相应的保障措施条款，除此之外，进口方没有使用保障措施的条件和动机。

三、WTO贸易救济措施的公平性

（一）反倾销规则的公平性

作为促进贸易自由、增进就业和人类共同繁荣的WTO，是各国意志协调的产物。各国签署国际协议时所追求的首要价值，是赋予国内企业公平参与国际市场竞争的机会，体现在WTO反倾销制度中，具体要求出口商不得以倾销的方式在他国销售商品，如果倾销给进口国的产业造成实质性损害或实质性损害的威胁时，该进口国可采取反倾销措施。这一制度一方面对倾销进行限制，以免对进口国的产业造成损害；另一方面被倾销的国家可以在倾销成立时，根据国内产业的指控征收反倾销税，维护倾销商与国内产业利益平衡，使两者机会均等地参与进口国国内市场的竞争，体现了法律公平的价值追求。反倾销法所反对的由倾销引起的不公平，主要指由于低价进口而对进口国国内产业和劳动就业方面所造成的破坏性影响。这种影响表现为与倾销商品直接竞争的国内生产者由于价格上的劣势而被迫退出市场，因此导致国内工人失业，相关行业受到损害直至被外国企业所控制，社会秩序失去稳定性。

虽然各国制定反倾销法的初衷是维护公平贸易并保护国内产业不被破坏，但为了维护一国的整体利益，反倾销也会偏离其初衷，偏离经济效率的轨道，以保证公平竞争为名，被滥用为贸易保护主义的工具。从关贸总协定到世界贸易组织，其最初对反倾销措施的规范是出于预防和禁止各成员滥用反倾销措施的目的。乌拉圭回合《反倾销协定》也要求成员方将反倾销措施限制在合理的范围内。但从其内容看，由于协议的模糊性和缺乏严密性，因此被成员方贸易保护主义者所利用，自觉不自觉地为贸易保护主义兴起起到了推波助澜的作用。国际反倾销法律规范本身的不足，必然导致其实际运行的功效与立法所追求的价值的偏离。

（二）补贴与反补贴规则的公平性

补贴的主要目的是促进出口、增加就业机会、资助科研与促进技术发展、保护国内产业和增强国内产业国际竞争力等。从进口国的角度讲，其国内相关产业生产的产品将与得到出口国政府补贴的进口产品进行竞争，从而处于不公平的竞争地位而受到损害。从出口国市场的角度讲，补贴国给予其生产者的国内补贴可能会削弱其他成员向该国出口产品的竞争力，使国内产品因得到本国的补贴而享有不公平的价格优势。从第三国分析，补贴可能使得到补贴的产品在国际市场上享有不公平的竞争优势。一些成员方的出口在与得到出口补贴的成员的商品竞争时，商品竞争力大大削弱，直接影响到出口的规模和收益。因此，补贴存在两面性——它既可能成为国家用以发展经济、实现各种社会目标的有力工具，也可能成为一种不公平的贸易竞争手段和非关税壁垒，对国际贸易产生一定的负面影响。

相应地，反补贴措施同样具有两面性——一方面，适当地运用反补贴措施可以有效地规制补贴行为，维护公平与自由的国际贸易；另一方面，出口国往往着眼于本国市场的保护，反补贴措施很容易被政府滥用，成为限制进口的手段和推行贸易保护主义的工具。

（三）保障措施的公平性

由于保障措施的实施需要满足的实体和程序要件较为严格，并且需要进行贸易补偿的谈判，如果在规定时间内未达成协议，可能会受到保障措施影响的成员方的贸易报复，因此，在采取保障措施之前，除了对贸易及国内产业保护等方面的考虑之外，还需综合考虑本国与他国之间的经贸关系、采取措施所要付出的代价，甚至需从国际政治的角度来考虑采用保障措施的得失平衡。相对于反倾销措施来说，WTO成员使用保障措施还是比较慎重的，只有成员方认为采用保障措施得到的利益更大时，才会采用这一手段。然而，从动态角度分析，1995年至今，与所有的WTO内部贸易纠纷的发展比较，保障措施纠纷在贸易纠纷整体数量呈下降趋势的背景下，总体上是呈上升趋势的，表明保障措施正逐渐成为受各成员方青睐的贸易救济手段。然而，在实践中，保障措施的主要受益者和使用者是发达国家。这是因为：一方面，保障条款的引用取决于实施保障措施国家的经济实力和在世界贸易中的地位；另一方面，许多弱小国家缺乏完整的工业体系，许多产业还没有建立起来，而保障措施是针对原有产业的保护。因此，经济实力强大的发达国家更能随心所欲地采取保障措施。

四、结语

反倾销、反补贴等贸易救济措施作为一种执行贸易保护政策的工具，一方面，可以控制由于世界开放贸易的迅速进展而给成员方内部市场、经济造成的冲击，以及由此而产生的贸易摩擦所造成的开放市场的成本，从而使世界自由贸易体制平稳而有效地运行。另一方面，WTO所确立的贸易救济制度也会成为一种贸易摩擦的源泉。

2022年1月，中国与15个国家签署的《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）已正式生效。RCEP在WTO贸易救济规则的基础上做出了一些改进，在反倾销规则中提出了禁止归零法，并设立了过渡性保障措施，有利于成员国更好地保障国内产业的利益与安全。RCEP的制度改进与创新在区域贸易中确实是一大进步，在一定程度上减少了贸易救济措施可能带来的贸易摩擦，一定程度上消除了非关税贸易壁垒，但RCEP作为自贸协定，只是在区域内的国家之间产生效力，具有一定的效力局限性。在WTO多边贸易协定的改革当中，可以参考借鉴RCEP项下的贸易救济规则，只有在该类规定发展成为统一的市场规则的情况下，全球的市场才能统一配置资源，提高市场效率，更大程度上实现贸易自由。

在WTO多边贸易规则改革的过程中，中国作为国际大国，积极承担国际责任，在经济区域化发展的同时，维护与推动多边贸易规则的改革与发展，在合作共赢的同时合理利用贸易保护规则，捍卫本国贸易的安全。