水文基本建设项目财务管理问题及建议

邵彦

（松辽水利委员会水文局（信息中心），吉林 长春 130021）

1 背景及现状

当前我国已进入新发展阶段，对防汛抗旱的安全性及水资源水生态水环境的需求日益增长，对水利现代化提出了新的更高要求。水利现代化要从水文现代化开始，水文工作是经济社会发展的基础性事业，水文基本建设现代化能够为提升国家水安全保障能力和科学治水管水能力提供更加有力支撑。在贯彻落实“大水文”发展理念的基础上，我国从中央到地方各级水利部门对水利基本建设投资的在不断加大，水文部门也在全力推进水文基础设施建设。在不断提升水文测报能力，补好预警监测短板，加强水文监测分析和预测预报，满足水工程运行管理和水资源调度配置、推进智慧水利建设过程中，做好水文基本建设项目前期工作、多渠道争取经费投入和强化建设项目财务管理，是水文基建项目的关键环节和重要保障。

水文基本建设项目是根据国家的方针政策、已批准的江河流域综合规划、专业和专项规划及水文发展中长期规划而确定的，是国家基本建设的重要内容，关系到人民生命财产安全，是事关国计民生。水文基本建设项目有效实施对完善水文站网布局，加强水文监测分析和预测预报能力，提升水文服务能力发挥重要作用。

按照国家基本建设项目管理的有关要求，加强水文基本建设项目的立项审批、计划下达、招标投标、资金使用、合同管理、项目验收等各个环节的管理，需要通过严格执行项目法人责任制、招标投标制、建设监理制和合同管理制来进行。水文基本建设项目财务管理工作的重点在于保证水文基建项目的顺利实施，包括项目资金概预算编制合理、资金使用符合规定、项目成果安全有效。做好建设项目的概预算控制、合同管理、政府采购管理、工程价款结算管理、资产交付管理、竣工财务决算管理等具体工作，能够有效保证建设单位经济活动合法合规、财务信息真实完整、资产安全有效，提高水文服务效果[1]。把内控和财务管理理论引入水文基本建设领域，有的放矢地处理问题，增强水文基建项目财务管理能力。

2 财务管理中存在的问题

2.1 概预算管理

1）概预算编制不够准确

受认识水平、时间要求、人员素质等因素限制，部分水文基础设施建设项目概预算编制不准确、不完整，不能真实反映资金需求。由于市场的综合多变性，项目建设中使用的机械、材料等价格在不断变化，这就要求工程概预算编制人员灵活掌握市场的新动态、预测未来市场趋势、通过多种渠道更新获取材料信息，严肃编制，严格审核，做到基本建设项目概预算编制准确，尽可能缩小与项目实施时的差距。

2）投资计划和预算资金下达不衔接

大部分基建投资计划与项目预算资金下达不同步，基建项目预算资金在投资计划下达后很长时间才能到位，甚至有的水文基建项目预算资金在年中申报、年末下达，致使当年工程项目开工率较低，部分合同很少甚至无法支付。

3）项目实施中超概算现象

在很多建设项目管理的过程中，监督不严格，管理薄弱。项目施工阶段没有进行有效监管，项目资金使用不规范，项目建管费及建设成本提高，最终导致项目建设资金超出概算。

2.2 合同管理

合同招标文件编制和管理不严密，建设项目合同管理不规范。由于建设项目合同种类多，合同条款多，相关文件多，在实际工作中，施工单位往往是根据示范文本草拟合同协议条款，经项目法人单位认可后签署，常需要几经确认，这一过程中由于种种原因造成最后的合同条款与招投标文件中相应的条款有所出入。

2.3 工程价款结算管理

统计建设项目工程量和价款审查核定是整个工程价款结算管理中最为重要的环节。这部分工作主要由项目法人建设部门、项目监理工程师及施工单位完成。施工单位申请价款结算，监理单位统计工程量、审核结算金额，项目法人建设部门复核认可后进行预付款抵扣和价款结算。由于施工进度拖延、施工单位申请进度款结算不及时、监理审核不及时不规范等原因导致工程进度款结算与支付未能按照合同约定进行，不能满足项目法人单位预算执行进度的要求。

2.4 政府采购管理

建设单位的政府采购往往归口为计划和建设管理部门，建设单位采购人员往往对《政府采购法》《招投标法》《合同法》等法律、法规体内容不是十分了解，政府采购方式又多种多样，对于如何选择政府采购方式思路不清晰。

2.5 资产管理

1）项目建设过程中的资产管理

实行政府集中采购以后，建设单位资产购置得到有效控制。但是项目建设过程中的资产没有进行移交使用，后续管理就存在漏洞。项目建设管理过程中，部分项目法人单位不注重资产管理，存在账实不符、核算不合理、处置不合规现象，甚至导致国有资产流失。有的项目法人未设置专人对建设中未移交资产进行及时的清查盘点，建设管理费购置的资产未及时入账，存在账外资产；有的有账无实物，管理混乱，造成单位损失。

2）项目建设完成后续资产管理

部分基本建设项目在主体工程完工后，不及时进行竣工验收、编制竣工财务决算，给资产管理工作带来一些不利影响：一是项目建设中购置的资产入账不及时，导致账实不符，影响各类报表数据的真实性、准确性。有些项目，特别是前期项目，费用长期挂账，造成资产虚增。二是有的水文基本建设项目历时时间较长，未及时办理资产入账、交付手续，使得项目建设过程中形成的资产游离于监管之外，容易造成资产流失。三是项目建成后，后续运行维护费用的申请需考虑实物资产数量，由于项目建设过程中形成的资产未及时办理移交手续，将影响部门预算编制的准确性。

2.6 竣工财务决算管理

竣工财务决算是基本建设项目的总结性报告，对于考核工程完成情况、加强资产管理、发挥资金使用效益有重要作用。由于资料传递的滞后，财务工作只限于核算结算阶段，财务部门并不能实时掌握工程的进展情况，从而不能有效地发挥其财务管理职能。编制竣工财务决算由财务部门牵头，但竣工财务决算说明中涉及项目的批复情况、实施概况、合同执行情况、概预算执行情况分析、交付使用资产分类等信息都需要财务部门、工程建设管理部门、监理部门、施工单位通力配合，共同完成[2,3]。

3 水文基本建设项目财务管理建议

内部控制体系是完成项目建设的制度保障。项目法人在单位层面、项目建设管理层面和业务层面建立健全内部控制体系是实现水文基本建设项目资金资产完整和工程安全的基本前提。从单位层面讲，项目法人要制定相应管理制度，合理设置相应职能的内设机构和内部控制关键岗位，做到责权明确，及时解决施工中的各种问题和各类行政审批手续，从而形成了相互监督、相互制约的工作机制，实现决策与执行的有效分离。从项目建设管理层面讲，项目建设过程中要执行项目法人制、招投标制、建设监理制、合同管理制“四制”要求。从业务层面讲，内部控制以资金资产管理为纽带和主要内容，在内部控制运行过程中可以发挥指引和协调重要作用，制约建设项目管理权力运行，促进项目财务管理规范化、制度化，确保了质量，按时完成了项目建设。

3.1 建立完善的内部控制制度

内部控制制度贯穿于项目法人单位经济活动的决策、执行和监督全过程，是对项目实施的全面控制，是建设项目顺利实施的重要保障。建立完善的内部控制制度，将责任落实到人，做到用制度管人，用制度约束行为，职责明确，分工细化，形成一套行之有效的管理制度，做到在控制方式、使用手段等方面有理可依，有章可循[1]。

3.2 建立强效的财务信息沟通机制

在水文基本建设项目实施过程中，应建立强效的财务信息沟通机制[4]。财务人员要从项目办其他部门获取所需的信息，结合财务制度规定以及账务处理，形成时效性强、准确性高的财会信息，这也直接影响到建设单位项目管理的效果。

3.3 严格控制项目概预算

水文基本建设项目经批复的初设中的项目概算是项目建设使用资金的最高限额，应当严格控制，未经批准，不得突破。项目法人应当杜绝超概现象，因此应当对项目概算进行细化、分解，严格按照批复的项目实施内容进行预算控制[5]。项目法人单位的各项经济的开展和资金支付均应以预算为前提，不得办理未经批复的经济活动以及资金支付事项。

3.4 工程价款结算与财务管理相匹配

工程价款结算应实行归口管理，明确归口管理部门和人员的职责权限，明确项目施工单位、监理单位、法人单位各自的职责权限。工程价款结算相关职能部门责权清晰，相互制约，共同完成工程价款结算管理内部控制目标，有效规避合同风险，做到与财务管理相匹配。

3.5 加强建设过程中的资产管理

对项目建设过程中购置的达到固定资产标准的，和已达到预计使用状态但没有进行竣工验收的资产，建立“在建工程-固定资产”实物登记台账。定期对“在建工程-固定资产”进行清查盘点，以确保“在建工程-固定资产”科目“账”“实”相符[6]。

4 结语

水文基本建设工程是国家基本建设的重要内容，关系到人民生命财产安全，事关国计民生。水文基本建设项目的有效实施，对完善水文站网布局，加强水文监测分析和预测预报能力，提升水文服务能力发挥重要作用。目前，水文基本建设项目财务管理中存在概预算编制不准确、建设合同在政府采购程序执行中不规范，以及工程价款结算中工程量和预付款抵扣不合理等问题。完善的内部控制制度、强效的财务信息沟通机制、工程价款结算规范化、项目建设中资产的常态化管理，不仅能保障建设项目的顺利实施，而且能有效提升水文基本建设项目财务管理水平。