“放权”之后如何实现有效监管——基于法院公文机制和例会机制的实证分析

兰荣杰

在人民法院深化司法体制改革的实践中，司法责任制作为改革的“牛鼻子”，核心目标在于“让审理者裁判、由裁判者负责”，即实现审理者与裁判者在物理上的统一，避免“审者不判、判者不审”的二元现象。这一改革面临两大问题：一是在高度行政化的司法传统中，如何实现“让审理者裁判”？二是授权审理者裁判之后，如何确保其对案件质量负责？前者重在“放权”，即将法官从行政化的束缚中解放出来；后者重在“监管”，即要实现对法官办案的有效监管。“放”与“管”之间在逻辑上似乎直接对立，究竟如何平衡，本文试做探讨。

一、“放权”之后的“隔断式监管”难题

鉴于司法责任制改革总体上是人为设计的制度体系，首先对规范层面的“放权”和监管措施进行梳理，将有助于理解立法者对“放权”与监管关系的定位，进而可以结合司法实务评价这一定位能否落实。

(一)“放权”和监管的规范考察

根据最高人民法院《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》(以下简称《司法责任制意见》)和《关于深化司法责任制综合配套改革的实施意见》(以下简称《司法责任制配套改革意见》)，具体的“放权”措施主要体现为五个方面：一是授权独任庭/合议庭独立签发裁判文书，废除院庭长审核、签发文书的做法，堵塞院庭长借“审核”之名行“审批”之实的渠道。二是院庭领导直接办案，尤其是重大、疑难、复杂和新类型(1)《司法责任制意见》对院庭长办案范围的界定，只涉及重大、疑难、复杂三个判断标准。但在司法实务中，鉴于多数法院都把新类型案件列入审判委员会讨论范围，故为了有效压缩审判委员会讨论案件的数量，这些法院通常也规定由院庭长直接审理新类型案件。比如《成都市中级人民法院审判委员会工作规程》(修订)(2021年6月)第10条第12项。案件，主要通过指定分案机制直接由院庭领导组成合议庭审理，从而改变此类案件中审理者与裁判者常态化分离的局面。三是建立咨询性质的专业法官会议，满足合议庭对于法律适用疑难问题的咨询求助需求，但又不干涉合议庭独立裁判的权力，从而避免此前将业务咨询与案件审批合二为一的弊端。四是严格规范审判委员会讨论案件的范围和程序，确保绝大多数案件无须上会讨论，仅由合议庭/独任庭自行裁判。五是严格执行防止干预司法的“三个规定”(2)指《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》(中办发〔2015〕23号)、《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》(中政委〔2015〕10号)、《关于进一步规范司法人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织接触交往行为的若干规定》(“两高三部”2015年9月6日)。，避免法院内外领导干部通过各种方式正式或非正式地干预、插手、过问司法案件，从而从实质上保障合议庭/独任庭独立决策。(3)参见《司法责任制意见》第6-11项，《司法责任制配套改革意见》第4-9、11-13项。

毋庸置疑，“放权”绝不等于“放任”。根据权责统一原则，法官获得更加独立、完整的裁判权之后，必须接受广泛而严格的制约。《司法责任制意见》和《司法责任制配套改革意见》规定的制约措施主要包括三个方面：一是审判责任追究，即法官在审判中若存在故意违法行为，或因重大过失导致后果严重的裁判错误的，需要承担相应责任。(4)《司法责任制意见》第25项对承担“违法审判责任”事由的界定是“故意违反法律法规的，或者因重大过失导致裁判错误并造成严重后果的”。其下第26项具体罗列了7类故意违法行为和5类重大过失行为。二是在审判质效、人事考评、职责分工、裁判规则等宏观方面，需要接受院庭长的管理和监督。三是在办理涉及社会稳定、重大社会影响、类案冲突和有违法审判投诉等“四类案件”(5)“四类案件”是法院系统的习惯说法，特指《司法责任制意见》第24条规定的院庭长有权要求独任法官或合议庭报告案件进展和评议结果的四种案件：一是涉及群体性纠纷，可能影响社会稳定的；二是疑难、复杂且在社会上有重大影响的；三是与本院或者上级法院的类案判决可能发生冲突的；四是有关单位或者个人反映法官有违法审判行为的。时，院庭长有权进行个案监督，除可以要求独任庭/合议庭报告案件进展和评议结果外，还可提交专家法官会议或审判委员会讨论决定。(6)参见《司法责任制意见》第21-33项，《司法责任制配套改革意见》第4、5、10项。

从上述规范观之，对于司法责任制改革，决策者是以权责统一作为基本框架：一方面以“放权”促成“让审理者裁判”，另一方面以监管保障“由裁判者负责”。鉴于改革的首要背景是司法行政化痼疾，所以改革的着力点首先是“放权”，并因此对院庭长的监管权多方设限，比如哪怕是“四类案件”这类重点监管对象，也特别强调不允许院庭长径行改变合议庭意见，且不得在审判委员会和专业法官会议之外的其他场合对个案发表倾向性意见；监管活动还必须“全程留痕”，在案卷或办案平台上全程公开；一些法院还要求监管一律“静默化”，即只在办案平台后台操作，不得采取面谈、电话等可能干扰办案法官的方式。(7)参见《成都市中级人民法院关于深化办案静默化监管机制的规定》(成中法发〔2021〕92号)。由此可见，司法责任制改革设计者解决“放权”与监管关系的基本思路，是在院庭长与独任庭/合议庭之间树立一道无形的“隔断墙”，将监督管理权与个案审判权物理性分开；除规范上明文授权之外，院庭长跨越这道“隔断墙”的行为将一律视为“干涉办案”。对于这种监管机制，笔者将其定义为“隔断式监管”。与此呼应，对于院庭长实质性审批个案的监管机制，笔者称之为“审批式监管”，即院庭长需要对个案的证据取舍、事实认定、法律适用和裁量倾向等关键问题严格把关。毋庸置疑，“隔断式监管”对于确保“放权”到位颇有成效，但接下来的问题是：“隔断式监管”真能实现“由裁判者负责”吗？

(二)“隔断式监管”的效果难题

“由裁判者负责”意味着裁判者对案件质量终身负责，具体则需一整套支撑机制，包括责任发现机制、责任查明机制、责任认定机制、责任追究机制和相应的救济措施。(8)参见陈卫东：《牵住司法责任制这个牛鼻子》，载《人民日报》2018年10月28日，第4版。一个普遍但略显残酷的共识是：在司法活动越发技术化、精细化的今天，一般性的监管措施往往很难发现、查明并认定违法审判行为。毕竟，历经数十年的司法能力建设和司法体制改革，明目张胆的枉法和腐败已不多见，细微处的证据操弄、曲解法律和滥用裁量权等“技术性违法”才是重点。越是专业的法官，越是经验丰富的法官，越能巧妙地将违法审判包装于形式合法的程序中。如此一来，如果院庭长疏于深入个案的精准监管，在个案审判的证据取舍、事实认定、法律适用和裁量倾向等关键问题上彻底“放权”，可能就难以制度性保障“由裁判者负责”。那么，上述“隔断式监管”可深入个案层面吗？如果在实践层面考察“隔断式监管”的具体措施，答案很可能是否定的。

首先，院庭长对一线法官的日常监管偏于“对人不对案”，主要针对长周期、大范围的人事问题，较少直接面向审判工作。第一，人事考评是院庭长监管一线法官的最关键工具之一，但其一则周期长达一年，二则包含“德、能、勤、绩、廉”等多项指标，导致除“一票否决”的特殊个案外，多数个案与年度考核的相关性都太弱，考核结果很难精准反馈到个案并影响法官的个案裁判活动。第二，制定随机分案规则、指定特殊案件承办人，是院庭长监管权的重要体现。前者系不因个案而调整的抽象规则，一旦出台可能多年不变；后者大多直接指定给院庭长承办。(9)参见《司法责任制配套改革意见》第8条第2款：“各级人民法院院庭长办案以指定分案为主，重点办理‘四类案件’、发回重审案件等，基层人民法院院庭长也可以参与随机分案，但应当优先办理前述类型案件。”由是之故，分案问题更多体现院庭长的一般性管理职权，基本不涉及对一线法官具体办案的精准监管。第三，院庭长有权确定审判团队的成员和职责分工，但因人事调整不能过于频繁，基于个案需求临时调整更是大忌，所以这一监管权力也很难精准作用于案件审判。

其次，院庭长对审判工作的直接监管偏于“对面不对点”，重视整体性指标，忽视甚至遮蔽对个案审判的精准监管。第一，对全院/全庭审判质效指标进行监测和研判，是院庭长监管审判工作的首要方式。一旦法院/业务庭规模偏大或案件偏多，单个法官在个案中的裁判得失难以凸显，整体质效指标并不能精准反馈到具体案件。实践中虽然不乏将“面上”指标分解到个人甚至个案的做法，但一则其科学性饱受争议甚至被中央明文禁止，(10)比如在2015年1月20日的中央政法工作会议上，就要求全国各地政法机关对执法司法考核指标进行全面清理，坚决取消包括有罪判决率、结案率在内的不合理考核项目。二则容易导致法官成为“数字的奴隶”而舍本逐末，(11)参见黄维智：《业务考评制度与刑事法治》，载《社会科学研究》2006年第2期，第85-94页；印波：《绩效考核指标对刑事程序法治的冲击与反制》，载《法学论坛》2021年第2期，第143-151页。所以总体还是“对面不对点”。第二，院庭长监管审判质效的大多数指标都偏于表象化，较少实质性地精准评价个案裁判。审判数量和效率指标(如办案数、结案率和办案周期等)自然无关实体裁判，就连审判质量和效果指标(比如上诉率、改判及发回重审率、信访率等)也不可直接与个案裁判公正性画等号。第三，院庭长针对裁判文书和庭审质量的日常性评查，虽然看似精准深入个案，但基本只是对照一般性标准的形式审查(比如样式格式、文字错漏、庭审言行和驾驭能力等)，很难深入实体层面进行实质审查。

最后，院庭长对少数个案的实质性监管，重在事后倒查而非事中监管或事前预防。其一，“四类案件”确实要求院庭长加强过程监管，但一则经常是“以果推因”倒推认定，即在已出现不稳定因素、重大社会影响、类案冲突或者违法审判投诉之后才回头认定为“四类案件”，二则总体数量不多，且一旦贴上“四类案件”的标签，承办法官掉以轻心或冒险寻租的概率都极低。其二，院庭长若要启动追究一线法官审判责任，需要首先发现违法审判行为、错误裁判或者严重后果。(12)因裁判错误导致的严重后果，一般是指四种情况：一是对当事人、案外人的财产造成不可挽回的严重损失；二是因侵犯当事人人身或财产权利导致国家赔偿；三是引起人大代表、政协委员提出质询案或提案；四是引起媒体炒作，造成重大负面舆情。参见《成都市中级人民法院关于案件质量评查的主要标准(试行)》(成中法发〔2021〕72号)，2021年6月17日。其三，院庭长针对裁判文书和庭审质量的日常性评查，基本止步于形式审查；真正涉及证据采信、事实认定和法律适用等实质问题的案件质量评查，则限于改判、重审、再审、督办、信访及专项评查等特殊个案。(13)参见《成都市中级人民法院关于深化案件质量评查的实施办法》(成中法发〔2021〕72号)，2021年6月17日。可见，院庭长对个案实体裁判的监管，大多属于事后补救或追责，虽有成本优势，但对提升司法公信力而言，可能不如事中监管或事前预防。尤其是考虑到违法审判行为可能存在大量未被发现的“黑数”，这种事后监管的实际效果就更需要打折。

综上可见，在司法审判越发技术化、精细化的当下，“隔断式监管”难免存在“对人不对案”“对面不对点”“重事后倒查轻事中监管和事前预防”等缺陷，很难尽量逼近个案审判的程序和实体进行精准监管，因此也难以对个别法官操弄个案的“技术性违法”形成有效制约。那么，是否有替代“隔断式监管”的方案呢？

二、“半精准监管”的必要性和功能定位

从逻辑上分析，既然规范层面的“隔断式监管”并不理想，可能的替代方案不外乎三种：一是放弃院庭长监管，彻底“放权”给独任庭/合议庭。二是走向“隔断式监管”的对立面即“审批式监管”，也就是回归院庭长逐案审批的老路。三是在“隔断式监管”与“审批式监管”之间寻求折中，增强前者的精准性。这几种方案是否可行呢？

(一)“隔断式监管”的三种替代方案分析

首先，鉴于院庭长需要对个案审判差错承担最终责任，因此断不可能“一放了之”。根据《司法责任制意见》的追责条款，基于“由裁判者负责”的逻辑，违法审判责任主要由独任庭/合议庭自行承担。院庭长担责的条件较为苛刻：一是要有怠于行使或者不当行使监管权的行为，比如越权干涉独任庭/合议庭办案，或者该管的“四类案件”没管；二是要导致裁判错误，即出现错判且与监管失职之间存在因果关系；三是仅限造成严重后果的情形。(14)参见《司法责任制意见》第27项。但问题在于，除了业务层面的监管责任之外，院庭长对于本院/本庭工作还负有政治责任和领导责任。尤其是院领导中的党组成员，本身具有“管方向、管政策、管原则、管干部”(15)习近平：《在中央政法工作会议上的讲话》(2014年1月7日)，载中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第111页。的职责。业务层面的个案审判差错，即使不涉及院庭长的监管失职，比如该管的“四类案件”都管到位了，该关注的质效指标也压实了，但依然可以归结为方向掌控不到位、队伍管理有漏洞，所以依然可能追究领导责任。如此一来，院庭长必然需要关注个案审判，断不可能借口“由裁判者负责”而“一放了之”。

其次，绝不可能回到院庭长逐案审批的老路。质言之，覆盖多数个案的“审批式监管”不可行。不管是根据“让审理者裁判”的改革原则，还是基于工作量和操作性考虑，都不可能要求院庭长对“四类案件”之外的多数个案进行实质性监管。尤其是在中级及以上级别法院，以及“案多人少”矛盾较为突出的城市基层法院，这一判断既是共识也是事实。正是因此，一个必须承认的现实是，院庭长虽然属于法定的行政领导，名义上可以既管法官又管案件，但实际上绝大多数案件都是在院庭长“全无感觉”的情况下按部就班处理完成的。尤其是对于“一把手”院长而言，尽管其法定职责是全面负责全院所有工作，但很可能很长时间都不会实质性介入任何一个案件。全法院发出的每一份法律文书，落款都是鲜红的法院公章，主文中都写明“本院认为”，但几乎都是在院长一无所知的情况下径行发布。简而言之，一旦全院/全庭的案件数量够多，院庭长必然会游离于绝大多数个案的审判工作之外。

最后，如果要在“隔断式监管”和“审批式监管”之间寻求折中，一般性的修补空间并不大。一是“四类案件”范围不可能显著扩张，甚至远期看来还会持续压缩。二是违法审判责任追究只能限定于少数确认违法的个案，且必然受制于违法审判行为不断提升的技术化、精细化程度。三是审判质效监督、法官业绩考评等宏观监管手段，不大可能跳出“对人不对案”“对面不对点”的思路，顶多只能进一步细化本已被诟病的过于烦琐的考核指标，但其限度是显而易见的。

总而言之，虽然院庭长的“隔断式监管”不算理想，但院庭长确有监管个案的必要，只不过逐案监管并不具备操作性。仅对“隔断式监管”的既有措施进行修补，所能监管的个案范围也过于有限。如此一来，要兼顾“由裁判者负责”和“让审理者裁判”，有必要在《司法责任制意见》和《司法责任制配套改革意见》授权的既有监管措施之外，寻求既能相对大范围地监管个案、又在院庭长的精力和能力范围内的更佳方案。对照前文的“隔断式监管”和“审批式监管”概念，笔者将这种潜在的两全其美折中方案定义为“半精准监管”。

(二)“半精准监管”的功能定位

第一，院庭长监管应当聚焦类案而非个案。在“技术性违法审判”成为主流的当下，对裁判行为的有效监管需深入个案程序和实体层面。但囿于院庭长的精力边界，尤其是“让审理者裁判”的改革原则，又不可能在“四类案件”外让院庭长大范围直接介入个案。作为替代方案的“半精准监管”的关键，是要在针对个案的“审批式监管”和“对人不对案”“对面不对点”的“隔断式监管”之间，寻求针对类案进行精细化裁判指引的可行性。具体措施的重点，一是将类案划分的标准尽量精细化、多元化，比如可用案由或罪名为标准，也可用当事人特定身份为标准，或者用特定证据类型、案件来源、社会影响等为标准。二是注重类案裁判指引方法的灵活性，比如可以直接发布类案普遍使用的裁判规则，或是要求上报特定类案审判的经验教训，甚至仅仅提醒特定类案的存在及其特殊性。正所谓“具体才能深入”，只要类案标准足够多元、足够细化，类案指引足够灵活、足够有针对性，类案监管的实质效果基本可以接近个案监管。

第二，院庭长监管要尊重“隔断墙”机制，但又不能机械性地止步于“面上”监管。鉴于监管权与审判权之间的“隔断墙”是落实“让审理者裁判”的关键，只应在少数特殊个案中才允许突破。在这一前提下，要实现尽量面向个案的“半精准监管”，关键在于重塑“管方向”和“管个案”的关系：一方面继续坚持院庭长“管方向”的职责定位；另一方面又强调“面向个案管方向”，即不仅局限于长周期、大范围、普适性地“管方向”，更要针对重点个案(不限于“四类案件”)提出方向性要求，但又不直接介入证据取舍、事实认定、法律适用和裁量权行使。要实现该目标，一是要正视个案的多样性和特殊性，提供更具针对性的方向指引；二是要强调“管方向”的时效性和积极性。换句话说，只要“管方向”足够及时、足够主动、足够有针对性，完全足以在不突破“隔断墙”的前提下实现深入个案层面的监管。

第三，院庭长监管除落实事后追责和补救措施外，更需注重事前预防和事中监管。前文已述，考虑到违法审判的技术化、精细化程度日益提升，尤其是滥用裁量权这种违法审判行为更具模糊性，导致事后追责一则容易遗漏大量违法“黑数”，二则宽严尺度很难把握，三则即便追责也会对司法公信力有所损害，因此需要重点考虑事前预防和事中监管。鉴于针对“四类案件”的特殊措施不宜扩大适用，最好是在宏观监管手段上下功夫，力求融入更多的过程性、预防性因素。

对照上述三点功能定位，评估现行司法责任制框架提供的三种主要监管工具，不管是违法审判责任追究、宏观监管还是“四类案件”监管，似乎都很难实现“半精准”监管。解决该问题的方向，可能需要跳出司法责任制框架的局限，考察法院司法实务和院庭长履职实践中更加丰富的行为机制，分析其是否可能调和“放权”与监管的紧张关系。笔者发现，我国司法传统中其实广泛存在这种“半精准监管”机制，其中典型就是法院公文机制和例会机制。

三、公文机制和例会机制如何契合“半精准监管”

作为法院内部行政管理的两种具体手段，公文机制和例会机制都具有连接上层权威意志与法院一线工作的现实功能。(16)参见郭松：《法院党组制度的历史变迁与功能实现》，载《中外法学》2022年第4期，第865-884页。法院公文又可称为司法文件，“是指除法律规范与司法解释之外涉及司法系统组织人事、行政管理、诉讼制度运行、司法改革与法律适用等问题并具有一定约束力的规范性文件”。(17)郭松：《司法文件的中国特色与实践考察》，载《环球法律评论》2018年第4期，第171页。除涉密文件外，法院公文一般通过办公网无纸化传送，传阅对象则根据公文内容和阅文权限确定。法院例会包括院党组会议、院长办公会、院务会和庭务会等多种形式，但不包括专业法官会议和审判委员会。例会内容以党务工作和行政管理工作为主，一般按月或按周召开。党组会议的参加人员为党组成员，但非党员领导班子成员一般可以列席。(18)参见《中国共产党党组工作条例》第33条第2款。有的法院将“可以列席”规定为“一般应当列席”。参见《中共成都市中级人民法院党组工作规则》(成中法党发〔2016〕36号)第26条。院长办公会参加人员为所有院级领导，包括院长、副院长、政治部主任、纪检组长和审判委员会专门委员，一些法院还包括机关党组书记或执行局长。由于院长办公会与党组会参与人员基本一致，多数时候是“套开”，即“一套人马、一次会议、两份记录”。院务会是在院长办公会基础上增加各部门负责人，故有时又称为院长办公会扩大会议。庭务会惯例上是审判庭全员参加。虽然公文机制和例会机制在三大诉讼法和《法院组织法》中均未提及，并非法定的办案机制，所以一般不会直接涉及个案审判，但仔细考察两者的运行特征，却天然具有促成“半精准监管”、调和“放权”与监管紧张关系的突出优势。

第一，公文和例会是司法审判方向、政策与原则的权威载体。一是来源权威。公文惯例上由各级法院党组、院长办公室或业务部门等权威主体制发，例会大多由院庭长主持，代表着正式的官方意志。二是表述严谨。公文发布前有严格的审校机制，会议讲话也大多趋于严谨，可以大幅避免歧义和误解。三是形式权威，一般体现为红头文件、正式讲话等原则上全程“留痕”的形式，轻易不会更改。四是效力权威。相比面谈、电话或办案系统交流，面向全院/全庭的公文和正式讲话显然更具权威性。极端情况下，红头文件和会议讲话甚至比上级机关的正式制度还要权威，比如一线法官常以“没有收到文件”为由拒绝执行已经公开的上级规范。(19)这一尴尬并不鲜见。2016年8月4日，国务院办公厅就曾印发《关于国务院文件网上公开发布后做好贯彻落实工作有关事项的通知》(国办函〔2016〕72号)，批评“一些地方和部门对中国政府网公开发布的国务院文件的效力认识不到位，认为需收到纸质文件后才能办理，导致办理不及时，在一定程度上影响了国务院文件贯彻落实的时效性”。该通知再次强调，“经批准公开发布的公文，同发文机关正式印发的公文具有同等效力”，进而要求各地区、各部门“落实看网、盯网责任”，确保及时掌握网上公开的文件，并及时在本地区、本部门网站转载。不无尴尬的是，即便是对于这一份在网上公开发布且专门强调网上发布等同于印发公文的通知，在现实中居然也需要各级党政机关逐级转发，而且等到转发至县团级时，普遍都在9月份甚至接近10月份。

第二，公文和例会均具备高度时效性，可以根据审判工作需要随时进行方向性指导。相比一年一度的法官考评和周期性的质效评估，公文和例会均可以随时安排。虽然院长办公会、院务会、庭务会等例会原则上定期召开，但若有必要均可临时开会。出现需要监管的类案或个案，均可迅速启动。在结案之前，可以及时进行事前预防和事中监管；结案之后可以迅速反馈。如此一来，虽然同样是不介入个案裁判的“管方向”，但因为时间上更接近，反馈链条更短，内容上更具体，公文和例会的针对性和时效性就更强，更能实现“面向个案管方向”的“半精准监管”效果。

第三，公文和例会均有务实的灵活性，不必拘泥于刚性的办案程序和严格的普遍性规则。首先，因为公文和例会均未规定于《法院组织法》和三大诉讼法，并非法定办案环节或审判组织，因此不受诉讼规则和办案系统的制约。但与此同时，公文和例会又是法院系统正式承认的工作机制，介入审判业务时不会被视为对案件办理工作的不当干涉，不需要承办人根据“三个规定”进行专门记录。如此一来，公文和例会就成为专业法官会议和审判委员会之外，可以合法介入独任庭/合议庭审判工作的外部机制，但又无须受到专业法官会议和审判委员会那样的刚性约束。其次，虽然不少公文和例会都有地方性的实施规则，但一般都允许必要时便宜处理。尤其是在面向个案或类案进行裁判方向指引时，为提升针对性和时效性，完全可以灵活采用任何最有效的方式。

借助法院公文机制和例会机制对独任庭/合议庭进行监管，一方面仅限于裁判方向指引，未改变“隔断式监管”的本质，不突破“让审理者裁判”的底线原则；另一方面又具备足够的灵活性、时效性和针对性，可高度接近个案层面的“审批式监管”，能够有效防范“技术性违法审判”，最终可在相当程度上实现“由裁判者负责”。那么，这种两全其美的“半精准监管”机制在司法实务中是否真实存在呢？如果答案是肯定的，公文机制和例会机制又是如何具体地发挥监管效用的呢？以下试结合笔者在A市某中级人民法院(以下简称“A中院”)挂职担任院长助理的经历，并参考此后在B区人民检察院(以下简称“B检察院”)挂职担任检察长助理的体验，(20)检察系统的司法责任制改革与法院系统大致相同，因此具有很好的参考价值。鉴于本文仅讨论法院的“放权”与监管，下文主要以A中院为样本，只在必要时辅之以B检察院的相关信息。从实证角度稍做考察。

四、公文机制和例会机制监管功能实证考察

2014年到2016年间，(21)之所以使用已经过去数年之久的挂职经历作为研究素材，而没有使用更为晚近的实证资料，一是因为挂职经历具有不可比拟的深入性，在资料价值上基本不可替代；二是因为时隔数年之后，此段挂职经历所涉及的法检内部信息基本已经不再敏感，足以减少研究伦理方面的顾虑。当然，对于真正的涉密信息，本文并不会直接或间接使用。借助政法系统“双千计划”的东风，笔者曾在A中院挂职两年，担任院长助理一职，协助分管刑庭和研究室。作为一个不具备法官资格的挂职干部，我的主要工作并非参与办案，而是近距离、全方位观察法院工作的运行机制，并作为列席人员参加其间所有党组会议、院长办公会、院务会、刑庭庭务会、刑事专业法官会议和审判委员会。此外，作为名义上的院领导，A中院也授予我最大化的公文阅读权限和档案访问权限，使我得以深度体会法院公文机制和例会机制的实际运作。

以2015年为例，A中院网络办公系统共面向全院发布280份公文，涉及审判、党务、人事、财务、宣传、档案、后勤和纪检等各个方面，其中仅10份涉及具体个案，且均为典型案例审结之后的宣传性总结。公文来源极其多元化，上至中共中央和国务院，下至法院内部各庭室，其中第一大来源是省高院，当年一共下发228份公文，占比超过80%。(22)省高院之所以下发大量公文，除其本身制发了相当部分公文外，还在于其充当了最高人民法院、省级党委政府及其组成部门的公文中转机关。具体行文及转发规则，可参见中共中央办公厅、国务院办公厅《党政机关公文处理工作条例》(中办发〔2012〕14号)。

在2015年间，A中院每周一下午“套开”党组会和院长办公会，共计50次。各业务庭庭务会惯例是在院长办公会之后召开，多数时候要由分管院长安排工作；有时需要上会讨论的事项不多，分管院长并不参加，庭内人员也就是稍做沟通而已。院务会是一季度一次，议程相对较多，耗时一般半天。彼时A中院已经设立专业法官会议，但仅在合议庭提出申请并经分管院长同意后才召开。当年召开刑事专业法官会议共11次。审判委员会开会次数较少，且以讨论死刑、无罪、抗诉案件为主。

毫无疑问，在A中院上述280份公文、上百次院庭级例会中，很少直接讨论未决个案的具体审判工作。但不管是在公文还是例会中，都必然绕不开一般性的审判业务，且经常对独任庭/合议庭的裁判方向形成直接或间接影响。那么，这些公文和例会是如何影响个案裁判的呢？以下试以公文和例会的内容为标准，区分三种不同的公文和例会组合，分别讨论其影响个案裁判的方式和程度。(23)需要说明的是，下文的三种公文和例会，以及前文的“隔断式监管”“审批式监管”和“半精准监管”，都是韦伯意义上的“理想类型”，并不一定是司法实践的精准概括。有时多种“理想类型”可以并存，比如在一次法院例会中，可能同时讨论审判政策和目标考核。

(一)政策型公文和例会：“漫灌式”引导辅之以重点提醒

A中院发至全院的280份公文中，近一半带有明显的司法政策属性。一是直接转发上级法院制定的规范性文件。(24)比如2015年7月17日，A中院接省高院转发的通知，将最高人民法院《关于印发〈关于人民法院案件案号的若干规定〉及配套标准的通知》进一步转发本院各部门和下辖基层法院。从形式上看，此类文件的标题略显荒唐，一般以连续几个“关于转发”开头，再以几个“的通知”结尾，最终呈现《关于转发〈关于转发《关于转发……的通知》的通知〉的通知》的特殊结构，也因此常被人诟病。二是公布本院制定的规范性文件，(25)比如A中院于2015年4月13日印发的《关于贯彻执行省国家司法救助实施办法实施细则(试行)的办法》。通常要么是细化上级既有规定，要么是将本院处理特定事宜的程序机制固定化，比如明确由哪一部门具体承担、文书格式有何要求、需要哪一级领导审批等。(26)这种本院规范除解决上级文件“落地”的功能外，还有一个迎合考核指标、显示本院领导班子有所作为的原因。比如在省法院对下属各中院的考核中，就有一项是“围绕党委、政府和上级法院的各项重大决策部署，出台工作意见”。三是转发以“务虚”为主的领导讲话(27)比如8月12日转发的省高院院长、副院长在全省中级人民法院院长座谈会上的讲话。、规划倡议(28)比如2015年3月30日省高院所发《关于新形势下进一步加强基层法院队伍建设的意见》。、工作方向(29)比如7月18日省高院所发《关于加大对发生在群众身边的“四风”和腐败问题查处力度的通知》。等文件。这类公文数量繁多，平均下来几乎每两天一份。但就笔者观察，不管是院庭领导还是一线法官，大多无须在此类公文上多费精力，一般只是迅速浏览并签名表示“已阅”而已。究其原因，一是规范性文件要么早已公开，要么与多数部门业务无关，要么按惯例会于后期组织专题学习，故本院转发无非只是从形式上确认“传达到人”而已，实则并无必要认真研读。二是对于“务虚”为主的公文，除院庭领导可能需要关注其中的关键导向和基本思路外，本就疲于应付案件负担的一线法官大多可以“视而不见”。换言之，政策型公文数量虽多，相应的工作负担却并不重。

换个观察角度，从信息沟通的效果考虑，政策型公文凸显出两大优势：一是化“会海”为“文山”，大幅减少“以会议落实会议、以讲话落实讲话”的现场会议，有效减轻法官尤其是院庭长的会议负担，从而为包括院庭长在内的全院法官集中精力办案创造了条件。二是政策型公文“大水漫灌”般送达法官，哪怕只是简单浏览，多少也能形成一种“沉浸式”学习效果；如果我们承认“近朱者赤、近墨者黑”的心理机制，则足以期待法官会在长期的耳濡目染中产生思维和行动上的相应变化。

更重要的是，政策型公文经常会配套法院例会上的重点提醒，从而将“漫灌式”引导转变为面向个案的“半精准”引导。比如A中院在2015年“6·26”国际禁毒日前夕，先是按惯例发文强调毒品案件的审判原则，进而在院长办公会和刑庭庭务会上专门强调几起未结毒品案件的处理思路，包括卡准“6·26”时间节点适时宣判、裁量范围内从重打击彰显司法态度、及时提炼新闻热点主动追求舆论效果等。又如在农历春节前，A中院先是转发上级院关于服务农民工讨薪的公文，进而在院庭例会上安排对相关案件进行限时梳理、统一部署、快审快执、跟进宣传。需要再次强调的是，这些例会内容重在“管方向”，并不直接针对具体个案的实体裁判，但显然，这种看似“面上”的“管方向”已经无限接近个案层面，从而成为“面向个案管方向”的“半精准监管”。

(二)通报型公文和例会：“锦标赛”压力下逐案“抠指标”

A中院的280份公文中，另一重要类型是通报型公文，即对考核数据、重要业绩、荣誉表彰或反面典型等问题的通报。一是考核公示，比如每到月底、季度末和半年末，审判管理办公室都会发布各部门年度目标考核完成度。以刑庭为例，诸如结案数、结案率、审判周期、一审案件人民陪审员使用率、上诉率、改判及发回重审率、“四类人员”(30)“四类人员”指证人、鉴定人、专家辅助人和侦查人员，其出庭率一定程度上代表庭审实质化程度，因此被部分法院特别作为一项考核指标。出庭率、当庭宣判率和信访率等主要指标，都会对比年初设定的考核任务公示其完成度。二是各部门主动汇报典型做法或工作业绩，而且越是非核心业务部门往往越喜欢主动汇报。(31)比如在2015年7—8月，A中院立案庭向全院通报一次信访工作座谈会，民一庭则通报一起效果突出的调解案件，刑庭甚至干脆将主要案件汇集为一份《刑事审判专报》发给全院。最为极端的是省高院研究室，每周都会发布一份《法院调研》，内容既包括领导讲话，也包括一些调研报告或理论文章，但总体质量并不算突出，似乎更多只是借助高频率发布公文凸显研究室在系统内的“存在感”。三是各级法院的表彰及惩戒“红黑榜”，(32)“黑榜”比如转发最高法院关于法院干警违反中央“八项规定”精神典型案件的通报、对于本院某副处长接受当事人吃请的处分通报等。“红榜”比如省高院对2014年度全省十大典型案例的通报等。以及纪检督查通报、案件质量评查情况通报等。

通报型公文的功能，显然着眼于公文系统作为“虚拟广场”的价值，利用同系统或同单位的“围观效应”，一则通过公布考核指标、典型业绩等形成“锦标赛”效应，激发法官之间、部门之间的良性竞争，二则激发“红黑榜”上榜者在聚光灯下的羞耻心或荣誉感，并鼓励围观者吸取教训或见贤思齐。与其说这是公文信息传递，不如说是一种被实践反复证明有效性的行政管理手段。只不过，如果以是否深入个案层面进行精准监管为评价标准，这种公文机制似乎并未对一线法官形成直接有效的监管。

相比沉默的公文机制，同样是针对考核指标完成度，法院的例会机制却明显更容易“红红脸出出汗”，更加深入个案层面形成监管压力。以B检察院每周一次的检察长办公会扩大会议(也即院务会)为例，除了传达重要文件等“规定动作”，最核心的环节就是各部门负责人对照年度目标任务报告目标完成情况，尚未完成的指标还需要解释原因并汇报工作计划。有科室主任私下将其称为“交作业”，承认经常都是心惊胆战。比如在2017年8月17日的院务会上，未成年人刑事检察科(33)2017年时，B检察院尚未实施“捕诉合一”改革，还没有按“四大检察”重新组建内设机构，所以还是分为传统的公诉、侦监、未检、监所、控申和案管等部门。科长汇报，上级院下达的年度目标任务是全年诉前非羁押率达到55%，但截至当日的数据仅为31%。检察长马上追问：“主要是什么原因不能取保候审？”未检科科长解释说，一是被追诉人涉嫌严重暴力犯罪(比如抢劫)的比例较高，依照当时逮捕政策很难有取保候审的空间；二是被追诉人中外来人口占比太大，很多案件即使想要办理取保候审，家属也无能力缴纳保证金，甚至连合适的保证人也找不到。检察长随后指示：不管是暴力犯罪还是外来人口，都并非一概排斥取保候审，只不过条件相对苛刻而已。鉴于已到8月中旬，年度目标完成度仅过一半，有最终拖全院后腿的极大危险，所以在接下来的4个半月中，一要全力针对未结案件挖掘不批捕的潜力，做到“可捕可不捕坚决不捕”，二要未雨绸缪地做好新收案件的不捕工作，提前联系关工委、青少年权益保护机构等组织，探索在缺乏传统保证人的前提下创新性办理取保候审的可行性。简而言之，用检察长的原话说，“要一案一案地抠，一分一分地挣！”这番对话结束，笔者看到未检科科长脸上已然冒出细微汗珠。仅在本次例会上，有类似“红红脸出出汗”经历的部门负责人还包括监所科科长(纠正刑事执行违法数量不够)和控申科科长(核实举报数量不够)。相比之下，公诉和侦监等部门都已超额完成阶段性指标，几位科长明显放松很多。

借助上述例子管中窥豹，足以发现例会机制在行政管理和个案监管问题上的特殊优势。首先，当例会将目标任务完成度纳入讨论，所有部门负责人一一过场，基本就等于一次现场考试，“有比较就有伤害”，在全院领导及中层干部的近距离围观下，业绩不佳的部门负责人需要补充汇报拖后原因和补救措施，哪怕是一个走上法庭就无比威严的法官，依然会感到巨大的心理压力。有意思的是，这种局面大概率是“一把手”有意为之，毕竟目标考核数据在办公系统中本可随时查询，例会前也会专门打印给所有参会人员，但现场口头汇报毕竟更有“火药味”，更容易“伤面子”，因此才更能够促动中层干部知耻后勇、争当上游。其次，正如B院检察长对取保候审案件的剖析那样，法院院务会、庭务会通常会深入类案甚至个案层面讨论考核指标的得失与努力方向。也就是说，法院将目标任务分解到庭室，庭室则进一步分解到个人，个人往往不得不在每一个案件中“锱铢必较”，必要时还需要在例会中集体想办法“抠指标”。这种饱受诟病的做“数字奴隶”的逐案排查行为，虽然根本目标是提升考核绩效，但只要考核指标设计基本科学，依然可以对个案审判的程序公正性和实体正确性形成近距离的有效监管。换言之，本来长周期、大范围、普适性的质效考核机制，一旦嵌入高频率、面对面、逐案“抠指标”的例会机制，就能在很大程度上弥补“隔断式监管”的精准性缺陷，变成深入类案甚至个案层面的“半精准监管”。

(三)任务型公文和例会：“麻烦案件”引发监管契机

分析A中院的280份公文，有62份涉及对A中院或其下属部门布置具体任务，且都有提交结果的时间和形式要求。比如2015年5月26日，省高院下文要求各中级人民法院总结打击毒品犯罪的典型案例和有效做法，限于6月10日之前提交案例汇编、裁判要旨和经验总结资料，且有字数、格式等具体要求。显然，这是为“6·26”国际禁毒日的年度宣传工作准备资料。收文当天，分管副院长就将任务布置给两个刑庭庭长，而庭长又迅速转交给主要承担毒品案件的两个法官，法官再进一步安排给各自的助理。表面看来，这种任务型公文布置的非审判任务，一则不会直接针对个案裁判，二则主要不是针对未决案件，三则经过“层层转包”后大多压在没有审判资格的助理头上，因此似乎并没有监管一线法官裁判行为的功能。但深入考察可发现，类似任务对梳理典型案例和有效做法的要求，一则促使法官认真总结过往的审判经验和教训，二则一旦上报未决案件作为典型案例，还必须确保后续审判符合上报时标榜的典型性。换言之，虽然任务型公文的直接要求一般是上报材料，但组织材料的过程本身却会对审判工作形成反作用，促使法官的审判行为向材料中所鼓吹的优秀标准靠拢。

不仅如此，任务型公文的最直接效果，可能是日复一日地强化上下级法院之间及法院内部的科层化结构。第一，在理想的法院层级制中，上下级法院之间行政上相互独立，仅在审判业务上存在指导关系，而且主要是通过上诉复审程序实现指导。但从上述任务型公文的具体运作机制可见，在上诉审判权之外，上级法院还借助对下级法院频繁的“任务轰炸”，实际上限定了下级法院行政事务工作的内容。尤其是刚性的截止日期和回复形式等要求，再加上附于其上的考核因素，也让下级法院习惯以一种“匍匐听命”的姿态面对上级法院，进而不断强化一种被指挥、被领导的自我角色定位。第二，由于任务型公文需要“落实到人头上”，必然有赖于院庭领导的安排。鉴于任务有轻有重、有繁有简，每个法官的能力和专长也各有不同，院庭长分配任务的决策既是一项艺术，也是一种颇具裁量性的权力，极端情况下还可成为“上下其手”的寻租工具。换句话说，在司法责任制改革中失去案件审批权的院庭长，借助任务型公文机制下的任务分配权，依然得以保留针对一线法官的强大权威。

再看任务型的例会机制，因为存在专业法官会议和审判委员会，党政例会原则上不就案件审判问题安排任务，但如果出现需要协调院内甚至院外资源的“麻烦案件”，就经常需要院长办公会来总体安排。比如2015年7月27日，A中院院长办公会上，刑事分管院长专门提出，数天后有一起职务犯罪案件二次开庭，鉴于上月第一次开庭时合议庭成员遭到被告人家属围攻，场面一度非常被动，故建议加派法警力量维护庭审秩序，安排宣传干事现场录像取证，并协调属地派出所做好支援准备。院长简单征求意见后，当场安排分管法警、宣传和办公室的副职分别负责协调，并提醒刑事分管院长斟酌是否需要通知证人出庭、是否计划当庭宣判，毕竟这些都可能激化庭审现场家属的情绪。以此观之，本来专属于独任庭/合议庭的审判事项，一旦涉及社会稳定、法官安全、院内院外协调等党政主管范围内的重大问题，就需要主动寻求党政决策机制的支持，而且必要时还会“自降身段”，牺牲个案审判的程序或实体公正性，维护稳定、安全等党政话语体系中位阶更高的价值。反之，如果独任庭/合议庭拘泥于“让审理者裁判”，拒绝主动向党政领导汇报，或者拒绝在程序或实体问题上妥协，轻则会被视为工作能力欠佳，重则可能被视为政治意识不强。如此一来，党政例会虽然一般并不介入个案审判安排具体任务，但必要时可借助协调处理非审判事务的契机，强势切入个案审判，形成对审判活动特定侧面的强力监督甚至粗暴干涉。

(四)公文机制和例会机制的意外之果：司法行政化的正负效应

行文至此，一直都在肯定公文机制和例会机制助推“半精准监管”的正面作用。但硬币从来是两面的，我们可能经常容易忽视，在助力“半精准监管”之外，公文机制和例会机制也难免强化法院系统的科层化特征，导致司法行政化的痼疾越发顽固。

第一，院庭长权威在公文机制和例会机制中不断强化。司法责任制改革的支点之一，就是淡化院庭长与一线法官之间的上下级关系，典型措施包括取消院庭长案件审批权、授权独任庭/合议庭自行签发裁判文书等。如此一来，仅仅考察法院审判工作，似乎院庭长与一线法官之间已经大致趋于平等。双方都是案件的审理者和裁判者，区别主要在于院庭长有权力也有责任优先承办疑难、复杂、重大案件而已。不过，一旦将法院公文机制和例会机制纳入视野，院庭长与一线法官之间的等级差异几乎一眼可辨。首先，在政策型公文和例会中，院庭长传达政策、解读政策、援引政策指引裁判方向的活动，不仅形式上处于居高临下的俯视地位，实质上也带有相当程度的强制性。其次，在通报型公文和例会中，院庭长不仅掌控评估、考核、奖励和惩戒等权力，还习惯性使用公告示众、现场质问等多少“伤面子”的管理手段，使得上下级差异分外鲜明。最后，当法院通过公文或例会布置非审判任务时，院庭长因掌控任务分配权而当然形成对一线法官的权威。

第二，一线法官在疲于应付公文机制和例会机制的过程中不断“自我矮化”。 司法责任制改革中，“让法官专心审判”在不少法院被反复强调。然而正如上文A中院的例子一样，平均每个工作日有1.12件面向全院的公文，每周至少分别有一次院党组会/院长办公会和庭务会。对于一线法官来说，虽然在法庭上获得了更多独立性和裁判权，但一回到办公室，几乎总要应付高频率、广覆盖的公文和例会，其中相当部分还需要不厌其烦地及时回应，必要时甚至需要牺牲承办案件的程序公正性或实体正确性。那些习惯性声称不干涉办案的院庭长，却几乎每一天都在通过公文机制和例会机制展示自己的地位和权力，并时不时“半精准”地对一线法官承办的个案进行监管。如此日复一日、年复一年，多数法官迟早会“和自己妥协”，意识到自己只是一个庞大的科层制官僚系统中的一颗不算起眼的“螺丝钉”，没有必要死死坚守“让审理者裁判”的执念。换言之，在公文机制和例会机制等行政管理过程中习惯于被领导、被指挥的法官，不大可能一穿上法袍就突然敢于坚决抵制院庭长的干涉。更可能的结果，反倒是法官心中本就脆弱的独立观念在遭受反复捶打后，最终习惯性地“自我矮化”，将院庭长的领导地位甚至干涉行为视为理所当然。

第三，不无吊诡的是，尽管上文将院庭长权威强化、一线法官习惯性“自我矮化”界定为公文机制和例会机制的负面效果，但如果仅以院庭长监管为视角，这一不断强化司法行政化的过程，似乎也正是“隔断式监管”不断优化为“半精准监管”的过程。毕竟，当一线法官越发认同院庭长的地位和权力，越发接受院庭长借道公文机制和例会机制曲线实施的类案甚至个案监管，就越能弥补司法责任制下“隔断式监管”的精准性缺陷，从而在更大程度上促成“由裁判者负责”。这一多少有些反常识的结果也从侧面证明，司法责任制改革中以基本废除司法行政化为前提的“隔断式监管”，多少有些“过犹不及”，导致“放权”之后的监管难以到位，因此不得不在司法行政化问题上适度回调，以局限于公文机制和例会机制中的司法行政化手段实现“半精准监管”。

余 论

“让审理者裁判，由裁判者负责”本是司法活动的题中应有之义，并非天然不可调和。问题在于，如果需要依赖院庭长对一线法官办案情况进行监督管理来保障“由裁判者负责”，一旦不能实质性地区分院庭长的案件审批权和监督管理权，就难免容易和“让审理者裁判”产生龃龉。通过行政化监管来保障“去行政化”改革，这一逻辑难题并非普遍的司法规律，而是我国法官监督机制过于单薄所致。简而言之，因为审判程序之外的制度体系并不能有效保证法官在审判中恪守公正，不得已只有依靠对法官审判活动的行政化监管来促使法官公正审判。这多少有“头痛医头、脚痛医脚”的嫌疑，其效果也注定“治标不治本”。在可以期待的未来，当法官公正性的保障基本不再依赖于个案监管，我们也就可以跳出这个逻辑怪圈。在此之前，我们必须接受这一逻辑难题作为约束条件，尽可能在有限的制度空间中寻找“相对合理”的解决方案。笔者认为，司法实务中习惯性地超越《司法责任制意见》和《司法责任制配套改革意见》明文规定的院庭长监管措施，借道行政化的公文机制和例会机制实现对类案甚至个案的曲线监管，正是这种务实的“相对合理主义”(34)参见龙宗智：《论司法改革中的“相对合理主义”》，载《中国社会科学》1999年第2期，第130-140页。的典型体现。

通过上文的实证考察，一个值得特别关注的现象是：不管是司法改革的制度设计，还是学界对司法的研究，大多局限在正式的诉讼程序层面，未将司法活动置于法院这一庞大的科层制组织中来考察。在改革设计者和研究者的眼里，法官似乎被下意识地界定为只承担审判工作，没有看到法官因为身处科层制的法院之中而必然卷入大量的行政事务，更没看到法官的审判活动也必然因此受到党政领导广泛而多元化的约束甚至干预。以当前的司法责任制改革为例，如果仅在三大诉讼法的规范框架内分析，足以认定“让审理者裁判”已经基本实现，毕竟除“四类案件”之外，院庭长确实基本不可能在诉讼程序的轨道上介入独任庭/合议庭的个案审判，比如不能要求审批裁判文书，也不能径行提交讨论。但问题在于，在正式的诉讼程序之外，法院内部还有大量的行政活动，而其中不乏可以直接或间接影响个案审判者，公文机制和例会机制就是典型，尤其是在传达司法政策、督促目标考核的时候，院庭长完全可以灵活而精准地影响个案审判。由是之故，司法改革及其研究都不能只针对“纯粹的司法”，不能假设存在“纯粹的法官”，而是必须正视司法审判与行政活动的深度纠缠，承认法官作为庞大科层组织中一颗“螺丝钉”的另一层身份。唯有如此，我们的改革措施和研究才是务实的、“接地气”的。当然，不排除有人已经看到这一现实，但依然天真地相信可以将法官的审判事务和行政事务截然分开，可以将一个独立审判的法官和一个服从于院庭长的行政人员合为一体，面对同一个院庭领导可以同时拥有一颗既独立又顺从的心灵。笔者也希望这一期待可以成为现实，但不管从司法史还是个人经验的角度，笔者都不敢如此乐观。