碳交易与用能权交易、节能量交易制度的协调整合

西北大学 张仁雨，张亚，梁加宜

自2014年至今，我国已提出碳排放权交易、用能权交易、节能量交易等多项环境权益交易制度。其中，碳排放权交易、用能权交易、节能量交易均属于利用市场化机制实现控制温室气体排放、实施节能减排、推动绿色低碳发展的重要手段。

碳排放交易制度首先在我国实施，并且取得一定成效，其后，用能权交易和节能量权交易才慢慢被提出并开展试点工作。后两项交易制度进入市场时，发现他们所涉及的交易机制、交易范围和手段都与碳排放交易存在高度吻合，因而如何做好三者之间的衔接工作，避免重复交易，即如何做好三项交易制度的协调整合是当下亟待解决的问题。

一、相关发展背景

面对生态环境资源给经济发展造成的压力，我国提出了生态文明理念，并强调从制度层面加强生态文明建设，把环境保护工作上升到人类文明兴衰的高度。为推动绿色低碳工作，以碳排放权、用能权、节能量权交易制度为核心开展相关工作。

（一）碳排放权交易

2005年我国签署的《京都议定书》生效，其中提出“国际排放贸易机制”，即通过交易的手段，让无法完成削减任务的国家向超额完成任务的国家购买超出的额度。2011年12月1日，国务院下发《关于印发“十二五”控制温室气体排放工作方案的通知》，要求加强履约工作，按照《京都议定书》约定，及时编制和提交国家履约信息通报，并首次提出探索建立碳排放交易市场。2017年12月，国家发改委印发《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》，标志着全国碳排放权市场的正式启动。

2020年1月25日，生态环境部通过的三项管理规则标志着碳排放交易市场已经构建以《碳排放权登记管理规则》《碳排放权交易管理规则》《碳排放权结算管理规则》（以下简称《登记规则》《交易规则》和《结算规则》）全国统一管理办法。明确规定交易主体、注册机构和交易机构，第三方核查机构与相关行政机关权利义务关系。根据全国统一的管理办法，各地方逐渐建立起具有地方特点的管理办法。

（二）用能权交易

2015年9月，在《生态文明体制改革总体方案》中，用能权和碳排放权交易制度的决议被国家推上日程。2016年，国家发改委在《试点工作函》中指出，用能权有偿使用和交易试点工作将在浙江、福建、四川、河南展开。

2018年12月，福建、浙江正式启动用能权有偿使用和交易。2019年，四川省、河南省陆续启动用能权交易市场。用能权交易现有法律体系只有各个试点地区的相关规定，并且各个规定地区差异性较大，影响后续全国统一的用能权交易市场的建立发展。本文主要聚焦于四川省和浙江省的用能权试点情况。

（三）节能量权交易

2011年，研究建立合同能源管理项目节能量审核和交易制度的内容在《国务院关于印发“十二五”节能减排综合性工作方案的通知》中提出。2013年，《国务院关于加快发展节能环保产业的意见》出台，同年，国家发改委同意成立自愿减排交易机构，一些公司取得资质，分别为深圳排放权交易所有限公司、北京环境交易所有限公司等。2014年，《国务院办公厅关于印发2014―2015年节能减排低碳发展行动方案的通知》提出，“加快制定节能量交易工作实施方案，依托现有交易平台启动项目节能量交易”。北京绿色交易所于2013年至2015年开展了26项节能量交易，交易产品为节能项目经产生的节能量以及节能产品的节能量指标，其他交易所均未披露节能量交易的任何信息。福建、广西、江苏等地在2015年、2016年推进当地企业进行节能量交易，均未形成示范效应。

这三项交易机制从广义上说有着相同的本质，都是对稀缺资源的使用和管理，但是制度对应的市场有重叠的部分，现在碳排放及其交易制度已经在我国实施运行了很多年，较为完备，用能权交易也开展了相应的试点工作，节能量权交易则刚刚起步，所以这三项机制的有机结合还需进一步探究。

二、节能量权交易制度

（一）节能量制度的内部差异

根据上述试点地区文件，初步整理出以下几点不同：

1.节能量的范围不同

山东省节能量主要包括重点用能单位节能量和项目节能量，是指在为实现相同目的或者满足同等需要的条件下能源消耗减少的数量。其中，山东省的项目节能量主要针对经政府确认有资质的单位，通过技术改造提升资源利用效率而形成的节能量，不包括调整原有产品的结构和扩大产能等实现的节能效果。简而言之，山东省的节能量交易就是用能企业或者节能服务公司通过优化能源管理方式和技术升级等形成项目节能量，将由此形成的节能量额转让给金融机构等政府指定的相关受让方的行为。而江苏省的项目节能量与山东省相重合的部分是技术改造升级所形成的节能量，不包括能源管理优化所形成的，除此之外增设了企业淘汰或更换高耗能、低收率的生产装置的能源减量，其节能量的计算标准需要综合考虑行业新增的产能和区域内能源消耗增量控制的相关能耗减量和等量置换的规定，与山东省相比，江苏省节能量的计算方法更为复杂。福建省的节能量交易制度则仅限于重点单位的节能量，将项目节能排除在外。

2.交易主体与交易机构的不同

福建省的交易主体是选择省内年耗能5000吨标准煤以上的重点用能单位名单中的企业，山东省则将交易主体定为与政府签订节能目标责任书的重点用能单位、节能服务公司以及指定的银行、金融投资公司等机构，而江苏省将符合条件的个人也列为节能量权的交易主体，为潜在的、可能的其他市场主体参与交易提供了可能性，扩大了节能量市场的交易主体范围。对于交易机构的设置，各省也选择了不同的道路，山东省通过行政授权的方式将全省节能量交易授权服务平台授权给能源环境交易中心（筹），而福建省则通过行政委托的方式委托第三方机构，同时明确第三方机构履行节能量登记、交易、资金结算等职能，并且明文规定节能量指标的分配、核查、登记与交易等环节，甚至规定提交交易申请的具体材料和交易合同必须涉及的具体内容。

3.相关制度衔接与规则的细化不同

与山东省、福建省的试点方案相比，江苏省的交易管理办法着重于节能量审核、节能量交易和节能量的监督管理。在节能量审核和交易方面，设计与碳排放交易制度的衔接，明确规定在实现碳排放交易的配额履约之后，被列入全国范围内碳排放权交易的相关重点单位才能进行节能量的审核和交易，不仅未完成碳排放配额履约任务的不得出售节能量，而且完成履约的单位也要在三个月期限内进行交易。在监督管理方面更加细化，增加了第三方审核机构、交易机构的信息披露义务。针对交易过程中的违法或者失信行为，将计入省社会法人和自然人信用基础数据库。在争议调解方面，提出了针对节能量交易、使用矛盾纠纷解决可以先行申请由省经济和信息化委或者省节能量交易中心进行协调处理，协调不成或双方无法达成一致时再付诸司法途径解决。

（二）节能量交易和用能权交易、碳交易存在制度重复建设的问题

首先，“三交易”设计目的相同。“三交易”都是政府设置的节能市场机制,旨在通过市场的有效配置达到节约资源的效果,以促进用能单位节能低成本、高效率地实现区域节能降耗目标。但是，节能量权交易的法律法规不完善，缺乏全国性的、具有推广力和可实施性的方案，用能权交易与碳排放交易拥有细化且有可操作性的全国性法律法规和相对完善的配套制度，而节能权仍然停留于区域试点阶段。

其次，“三交易”的规制对象存在竞合。虽然三个交易制度在实践过程中所设定的针对交易主体的耗能标准具有一定的差异, 但都包括各能源行业的重点用能单位，其中，节能量在此基础上单列了项目节能量，但在实践中，项目节能量在节能量交易中属于少数。除此之外，节能量属于最末端的治理，重点单位不仅被要求在完成碳排放配额履约之后才进行节能量的现场审核，而且全国性的碳排放交易配额中包含部分节能量，节能量交易制度明文规定,这部分节能量如果在碳排放交易中有偿取得，可以进行相应数量的抵扣或减量置换，这样的制度设计使得真正的节能量交易市场少之又少。

三、用能权交易基于现有碳排放权交易市场d 框架运行

（一）基于碳排放权交易市场框架的原因

碳排放权交易市场更为完善。碳排放权交易市场规范分为《登记规则》《交易规则》《结算规则》。《登记规则》共六章33条，《交易规则》共八章42条，《结算规则》共五章22条。《浙江省用能权有偿使用和交易管理办法》（以下简称《浙江省办法》）共五章18条。从条文数量可以直接看出，《浙江省办法》不能完全包含用能权交易制度的内容。从梳理方法来看，《浙江省办法》主要通过交易程序梳理规则，碳排放权交易市场规范则是通过权利义务关系梳理文件，这就导致政府权利义务规定不明确，地方政府对用能权交易制度解释权过大，并不利于全国统一市场的建立，更难以和全国碳排放权交易市场配合实现双碳目标。

用能权交易市场和碳排放权交易市场两者具有一致性，前者控制前端能源总量分配，后者控制末端碳排放总量控制，是基于同一事情两个方面的制度设计，存在许多相似之处。全国统一的两个市场相互配合，需要在制度等级、重要规定等方面高度一致。因此，用能权交易市场以碳排放权交易市场为蓝图，清理制度设计冗余，协调整合成为碳排放权交易市场发展的途径。

（二）用能权指标与碳排放配额的衔接

《交易规则》第四十二条指出，碳排放权是指分配给重点排放单位的规定时期内的碳排放额度。《浙江省办法》第八条指出用能权交易标的为用能权指标，以吨标准煤（等价值）为单位。《浙江省办法》中碳排放配额指企业排放出多少吨碳，用能权指标指企业获得多少吨标准煤（等价值）。更进一步分析，因为煤与碳的转化具有一定的公式，用能权指标和碳排放配额的换算关系为1:2．54，即1个用能权指标相当于2．54个碳排放配额。根据兑换方式，两种指标可以相互转化，根据含量和获得的能源总量来计算碳排放，这也是现在第三方核查机构核查企业碳排放量时的主要做法。

两种指标的衔接也有利于两种交易制度同级市场的衔接。两种指标对应的市场都是两层市场建设，一级市场为初始分配市场，二级市场为购买出售指标或者配额的市场。在一级市场上，持有富余用能权指标的用能单位，可以不在用能权交易市场上出售其用能权指标，而是将用能权指标用于履行碳排放配额清缴义务。根据一级市场的做法，在二级市场上，同级市场能否基于上述兑换公式经行转化？一个用能权指标可以兑换几个碳排放配额？兑换后的碳排放配额再进入碳排放权交易市场经行交易，将限制的用能权指标兑换为更活跃的碳排放配额交易，以此来提高用能权二级市场的活力。

（三）用能权交易制度和碳排放权交易制度的机构协调整合

两项交易制度的目的都是希望通过制定市场规则来提高企业或者其他组织节能减排的积极性，加速双碳目标的实现。所以，提高市场活力和交易效率是机构协调整合的原则。

碳排放权交易制度设立了注册机构和交易机构，注册机构构建注册登记系统，开设账户，记录全国碳排放权持有、变更、清缴和注销等信息，在结算程序中负责统一结算，是企业与结算银行业务之间的桥梁。交易机构主要负责交易系统账户的开立和运行维护等工作，全国碳排放权集中统一交易。两个机构职责明确，并且由企业来承担职能，除了监管核查等方面政府部门参与外，交易程序运行完全交给两个机构。

通过对比各试点地区用能权交易制度，以及用能权交易制度和碳排放权交易制度的机构构成，可以看出其在机构构成、职责与市场范围上有较大差异。这一点不利于市场活力的激发和效率的提高，更不利于全国统一市场的形成。

《四川省用能权有偿使用和交易管理暂行办法》（以下简称《四川省办法》）第十六条规定，“四川联合环境交易所作为用能权交易机构,负责的内容除了制定交易规则和维护交易秩序”此外，全文并没有指出注册机构，但注册机构构建注册系统的职责交给了四川省发展和改革委员会，同时其还承担主管部门的监督职责。

《浙江省办法》将主管部门分为两级，省级人民政府节能主管部门负责全省范围内用能权有偿使用和交易的管理工作。市、县两级人民政府节能主管部门负责本行政区域内用能权有偿使用和交易的组织实施和统计监管工作。具体的实施和系统的建立则交给县级以上公共资源交易机构，实时监测工作交给县级以上能源监察机构，构建系统的技术支持由县级以上人民政府节能主管部门委托浙江省经济信息中心进行。

通过两个试点地区用能权办法，发现负责用能权交易的机构性质不同。四川联合环境交易所是一家有限责任公司，而浙江省实际交易的机构是县级公共资源交易机构，虽然这样做在试点前期通过政府的力量可以加快制度的落地与实施。但是随着市场的不断扩大、交易主体的增加，作为可以盈利的公司，运行效率和积极性比政府机构更高，相对政府机构的任务和成本不断增加，除了交易需要财政支出，监测和系统维护技术工作都需要更多的财政支出。从碳排放权交易制度的机构性质来看，将碳排放权交易制度的职责交给企业是大势所趋，是对市场的承认，有利于提高市场效率。

在市场运行中，用能权交易主要依靠交易平台（系统）运行。四川省联合环境交易所作为交易机构，省内交易主体、购买、出售行为必须经过四川省联合交易所平台，《四川联合环境交易所用能权交易规则（试行）》第十八条规定，交易参与人在交易系统中经行意向申报和成交申报。浙江省的交易平台依靠县级以上公共资源交易机构，《浙江省办法》第十二条规定了交易程序，依靠县级以上政府公告公示的方式经行交易。由于交易机构管辖的市场范围不同，县级以上政府公告公式的方式也有着很强的指向性,即本县内的交易主体经行交易,浙江省这种运行模式需要依靠流畅的信息沟通机制才能建立起完整的浙江省用能权交易网络，如果信息不畅通，就会导致其他县市无法及时获取信息，各个封闭市场独自交易，省内交易市场失去活力。同时县级以上公告资源交易机构因为交易制度严格度不同，或者出现偏向本辖区区域、企业规避严格制度等现象。

通过比较用能权制度和碳排放权制度，发现用能权试点两地区都没有划分注册机构和交易机构，直接导致机构职责不明确。四川省和浙江省的注册登记系统和交易系统都是由四川省发改委建立的，在后续规定交易机构的情况下，自己承担交易机构本该承担的职责，不利于四川联合环境交易所地位的确立和管理经验的积累，不利于浙江省之后走向全国市场发展。

结合用能权交易试点制度，在试点阶段，应当要求各省建立交易所建立交易系统，根据省内情况，交易所可以下派机构经行市区县地方交易市场经行微调兼顾各方利益。在走向全国统一道路后，也应当成立第三方机构来承担注册结算业务，职责明确，避免行政干预。

文章通过分析三项制度的发展概况，根据现有文件把握制度设计的不同，考虑优缺点提出自己建议。节能量权现在发展不充分，处于停摆状态，碳排放权交易可以取代节能量权交易，配合用能权交易一起运行。本文只是略有提及两项制度的协调整合，实际市场制度的衔接还有许多问题需要解决。