长三角生态绿色一体化发展示范区建设中水利水务方面的思考与建议

刘旭东，胡迎东

1、苏州市吴江区水务局；2、江苏省汾湖高新技术产业开发区建设局

2019年5月，党中央、国务院印发《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》），明确以上海青浦、江苏吴江、浙江嘉善为长三角生态绿色一体化发展示范区（以下简称示范区），示范引领长三角地区更高质量地一体化发展。2019年11月，国务院批复《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》（以下简称《总体方案》）。《规划纲要》和《总体方案》明确，示范区建设是实施长三角一体化发展战略的先手棋和突破口，需践行新发展理念，推动高质量发展的政策制度与方式创新，探索生态友好型发展模式，率先将生态优势转化为经济社会发展优势，率先探索从区域项目协同走向区域一体化制度创新，不破行政隶属、打破行政边界，实现共商、共建、共管、共享、共赢。

长三角一体化发展是新时代国家完善中国改革开放空间布局的重大国家战略，是提升长三角城市能级和竞争力的重要支撑。示范区地处太湖流域下游，北含淀山湖、西临太湖、东接黄浦江和吴淞江，涉及太湖流域阳澄淀泖区、杭嘉湖区和浦西区三个水利分区。示范区是典型的湖沼平原区，境内河网纵横交错、湖荡密布、传统村镇星罗棋布，流域性骨干引排河道太浦河贯穿示范区，流域内第二大省际边界湖泊淀山湖南部湖区位于其中。可以说，做好、做足、做靓水文章是生态绿色示范区的首责所在、根本所在、核心所在。进入“十四五”时期，中国整体从旧常态跃迁到新常态，从基于低质量发展的旧路径切换到高质量发展导向的新路径。结合新时代发展特色，结合示范区生态绿色要求，如何对锚固示范区生态基底、推动实现高质量跨越式发展，对当前水利工作提出了新要求、新挑战。

吴江素有“千河百湖之城”的美誉，对标全国其他地区，吴江区具有鲜明的地区特色，即河湖密布兼经济发达、城镇化率高。庞大的河湖数量、复杂的水系分布，使得水生态环境成为吴江绿色生态环境建设始终绕不开的话题。随着吴江区“创新湖区、乐居之城”的建设和长三角生态绿色一体化发展示范区的深入推进，吴江区可谓集河湖众多、经济发达和示范区于一体，如何擦亮生态底色、打造绿色品牌、实现世界级湖区，如何立足区位特色、立足一体化，形成吴江精准治水的典型经验，对吴江当前水利工作提出了更高的要求。

立足高质量发展，围绕一体化，本文对吴江现状及示范区规划情况进行了深度调研，作了一些初步思考，希望能为示范区建设提供一些参考建议。

一、吴江水利现状

吴江区境内水系以太浦河为界分为浦南、浦北两大片，浦南属于太湖流域杭嘉湖区，浦北属淀泖区，江南运河纵贯南北两片，起到了调节和承转境内水量的作用。区域水面率22.7%（不含东太湖），共有河道2500多条，总长约2300km，河网密度约1.96km/km2。区域内以太浦河、京杭运河、頔塘为界，水系分为4个片区，太浦河以北、京杭运河以西地区为运西片区，太浦河以北、京杭运河以东地区为运东片区，太浦河以南、頔塘以西地区为浦南西区，太浦河以南、頔塘以东地区为浦南东区。

流域性河道2条，为京杭运河、太浦河；区域性河道4条，分别为苏申外港线、頔塘、澜溪塘、吴淞江；重要跨区县河道4条，分别为清溪、西大港、紫荇塘、横路港；重要县级河道40条。全区共有大小湖泊351个，总面积约240km2，列入《江苏省湖泊保护名录》面积0.5km2以上的湖泊达56个（含东太湖）。

分析当前情况，吴江区水系主要存在如下问题：

（一）河网水系

吴江河湖密布，总体水面率大，但水系未有纲目，且水面率相对分布不均，局部水系阻塞，河道淤积，断头浜基数大，河湖及湖泊之间未串联，交互性不足，引排水不畅。

（二）防洪排涝

淀泖区下游青松大包围建成后，外排主要依靠拦路港下泄入黄浦江，受拦路港河道排水能力的限制、沿线包围圈泵站抽排和下游洪潮顶托的影响，外排出路不足，骨干河道防洪能力有待提升，低洼圩区防洪排涝能力有待巩固提升。

部分镇区地面沉降严重，外河堤防沉降7-8cm，水工建筑物也有不同程度的沉降，周边地区地下水未完全禁采。

（三）水源地安全保障

近几年，东太湖出入湖量增加、水量交换频繁，湖体水质和生态环境受到一定影响，对东太湖水源地的安全存在潜在威胁。长三角示范区整体供水安全保障以东太湖水体健康为前提，需进一步统筹东太湖的保护与利用关系。

（四）水生态环境

河湖水生态环境面貌较差，众多河湖多年未进行清淤，现还存在黑臭现象。滨水区生态保护空间不足，非法侵占水域、乱搭乱建现象依然突出，岸线开发利用不合理。

二、一体化初试

近年来，随着河长制的全面推广，水生态、水环境改善的要求不断提高，吴江区在加强与上海、浙江对接、合作方面取得了积极进展，在一体化方面进行了初步尝试。

（一）推进联合河长机制

2018年6月12日，吴江、秀洲两地正式签订清溪河联合治理合作协议。协议明确双方合作机制：一是深化联防联治联席工作机制。二是建立联络员制度，确保信息畅通，实现信息共享。2018年11月27日，为加快构建“共建共治共享”的河流生态治理格局，共同提升秀洲—吴江水生态环境质量，吴江、秀洲两地共同举办了“长三角区域（秀洲—吴江）一体化治水机制再深化推进仪式”，进一步深化了清溪河联合治水机制，为开展清溪河联合治理行动提供了更为扎实的合作基础。

2019年，在吴江—秀洲联合河长制的基础上，吴江区进一步与上海青浦、浙江嘉兴、湖州等地对接协调，加快构建“共建共治共享”的河流联合治理格局，将双边联合治水模式拓展到涵盖江浙沪两省一市的多边合作、一体化治水的新格局，当年完成了吴江区与上海青浦、浙江嘉善、桐乡、南浔等地交界河湖长名单厘定，就互聘联合河胡长达成统一意见。2019年6月，吴江、桐乡、南浔三地联合发文，共聘联合河长80名，基本建立以水环境联防联治、水质联合监测、联合执法会商、河湖联合保洁、河湖联合治理这五大机制为核心主体的跨界河湖联合河长制。

2020年8月，嘉善、青浦、昆山、吴江四地联合印发《示范区跨界河湖联合河长湖长巡河工作制度》，为联合巡查的内容、方式、频次以及发现问题的解决全流程提供了制度支撑。2021年，吴江区“跨界联合河长制”入选中共中央组织部攻坚克难案例和中国改革2020年度典型案例。

（二）落实边界河道水生植物防控

吴江区进一步落实流域省际边界地区水葫芦防控工作协作机制,形成水葫芦全线防控、全域防控、全程防控的工作局面,确保工作成效。对防控范围内的河湖实施拦截打捞，层层拦截、分块打捞，对周边河道实施封闭打捞，优化拦截设施设置，做到不留死角。严格执行太湖流域省级边界地区水葫芦防控工作方案，强化行动指导、检查和督办，及时发现、反馈、解决存在的问题。充分利用新闻报刊、广播、网络等多种媒体，突出太湖流域省级边界地区水葫芦防控工作动态，引导民众共同参与，营造良好的舆论氛围。

三、面临的机遇与挑战

吴江是长三角生态绿色一体化发展示范区的最大板块，对吴江区来说，这是建设“强富美高”新吴江，走在全市、全省乃至全国高质量发展最前列的极大机遇。因此，把握好示范区建设方向，无疑将对水利水务的发展起到领航作用。为此，我们要高度重视示范区建设带给吴江区水利水务的挑战与机遇。

（一）上游因素

吴江区地处整个示范区水系上游，天然河道水力坡度小，河网密集且流速缓慢，水流不畅，自净能力低。区域内工业发达，城镇化水平高，尽管近年来大力推进水环境综合整治，但区域产业结构调整和经济发展方式等转变尚需时日，水污染治理形势仍较为严峻。

在一体化示范区建设中，为保障示范区的生态绿色，对于上游水生态、水环境、水流动的要求将会越来越高，吴江区水利规划建设中应加强重视并主动提高工程生态含金量，对原有硬质挡墙等进行生态化改造，加快水体交换流动等。

（二）土地因素

根据长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间规划初步要求，严控各地开发强度。吴江区土地开发强度在三地居首位，同时受生态保护红线、基本农田保护红线等影响，几乎无增量空间，土地建设指标十分珍贵，可能用在水利方面的土地指标少之又少。

故而，适当发展“地下空间的开发和利用”非常值得探索和尝试，从空间产业的角度来说，可积极结合湖泊、河流等水资源丰富的特点，发挥“水冷散热”的优势充分挖掘地下空间潜力。在水利水务方面，可积极打造地下管廊，增强排水能力，开挖地下河道，用于汛期防洪以及打通水系。

四、相关建议和对策

根据示范区经济社会高质量发展的要求，以水安全、水生态安全为基础，以绿色为核心，为提升示范区区域生态环境品质，提高示范区人居环境，增强示范区竞争力，未来应推动示范区率先成为水利一体化发展示范区、水利高质量发展样板区、水利重点领域改革先行区、率先实现水治理体系和治理能力现代化的引领区，近远期目标可拟定如下：

近期目标。基本建成生态水网，河湖水面率稳中有升；基本建成水生态环境保护体系，水环境持续向好，重要河湖水生态系统得到有效保护与修复，河湖水生态品质明显提升；全面建成防洪减灾体系，防洪薄弱环节全面消除，城市内涝基本可控，全面提高防洪排涝标准；初步建成水综合管理体系，持续完善水安全监管能力和制度保障体系，初步形成信息网络平台和监管体系，进一步提升骨干水利工程信息化水平，和共保联治能力。

远期目标。形成蓝绿交织、水城共融、高品质、宜居宜业宜游的生态水网，水网空间得到严格高效管控；河湖水环境实现根本性改善，水生态环境健康秀美；流域、区域、圩区全面达到或者超过规划确定的防洪排涝标准，全面实现水治理体系和治理能力的现代化。

综合当前现状、相关影响因素和近远期目标，相关建议和对策分别为“坚持一个高定位”“处理好两个关系”“实现三个互联互通”以及“探索尝试四个机制”，即一、二、三、四方针，分别如下：

（一）坚持一个高定位

一体化示范区经济发达、水系众多，在全国具有典型性和示范性。因此，前期水利水务规划编制必须要眼于长三角一体化发展，对标雄安新区、粤港澳大湾区以及世界先进湖区的经验做法，确保高标准、高质量、高定位，打造示范区可复制、可推广的一体化治水经验，形成具有示范区特色的“水智慧”。

（二）处理好两个关系

与青浦、嘉善相比，吴江经济发展领先，城市化水平较高，水面资源最为丰富，因此，处理好“保护”与“发展”“节水”与“用水”的关系显得更为迫切。

“保护”与“发展”并不矛盾。吴江区地处示范区上游，为实现绿色发展、保障上游来水水质，势必要投入大量财力、物力，调整牺牲部分产业进行保护。但是，在水生态、水环境向好的同时，我们可以积极地发掘与优美水环境、保护水生态相关的产业，譬如经常提到的滨湖培训、康养产业，甚至可以借鉴上海世茂深坑洲际酒店的做法开发湖底度假，借鉴悬崖民宿开发湖中无动力漂流，实现澄湖冥想、元荡晓月，一饱《赤壁赋》之情怀。在保护水生态方面，可以充分利用上海科研优势、苏州地区制造业优势，结合示范区水利水务投资巨大，积极培育更为适合内河、内湖的涉水产业，譬如水文探测设备、水利新材料、生态材料等等。

“节水”与“用水”并不矛盾。吴江区属于典型的水质型缺水地区，“节水”的目的应该是提高用水效率、降低污水浓度、减少污水排放，而不是单纯地减少用水量。相反，应该鼓励那些工艺水平高、用水效率高的生产单位积极用水、多多用水，增加产能与产值。与此同时，整个吴江区可以配套建立水权市场，实现水资源定额管理，引导多用水生产单位与少用水生产单位进行水权交易，盘活水市场，整体降低用水量，引领和培育节水工艺、节水产业发展。

（三）实现三个互联互通

首先是实现示范区整个区域水系大联通，包括以下几点：

（1）进一步提升淀泖区区域下泄能力，包括实施太浦河后续整治、疏浚拓宽拦路港、连通元荡与太浦河等工程措施，同时协调打开下游青松大包围，优化淀浦河西闸调度方式，协调统筹上下游防洪安全。

（2）进一步提升浦南区区域下泄能力，打通清溪河与红旗塘，提升浦南区涝水东排能力。

（3）理顺淀泖区区域水系，在原有规划确定的牵牛河、八荡河基础上，进一步梳理其他骨干，畅通引排，连通河湖，为构建生态廊道、发展水上旅游创造条件。

（4）打通区域内外河与湖泊互通互联，太浦河沿线打开口门，区域湖泊进行生态治理。

通过以上措施，整个示范区片区形成“三横三纵”的水系大格局，三横包括海盐漕（横草路）—大浦港—八荡河—元荡—淀山湖—淀浦河，太浦河、麻溪—清溪河—红旗塘，三纵包括京杭运河—澜溪塘（頔塘、苏嘉运河），牵牛河（沿线沟通湖泊）—三白荡（元荡）—芦墟塘、苏申外港（澄湖）—急水港（明镜荡、长白荡）—淀山湖—拦路港。

其次是实现示范区不同区域水源地水质标准、检测标准的统一，实现清水管网互通，实现示范区内水源地统筹考虑，降低东太湖作为单一水源地的风险。

第三是实现示范区防洪标准、排涝标准的统一，逐步实现启动区内节水、供排水标准统一以及排水管网的互联互通。通过相关标准、相关措施的互联互通，实现基础设施一体化。

（四）探索尝试四个机制

首先，进一步打造升级版的治水一体化模式。在前期联合河长制的基础上，从主动服务和融入长三角一体化的角度，进一步提升联合治水的格局，特别是从河湖水系规划、治水项目协同等方面加强沟通协作，逐步构建水利规划一盘棋、治水措施互相协调的机制，打造长三角腹地“多方合作、高度协同、科学精准”的区域治水一体化格局。

其次，建立上游生态补偿机制。吴江区位于示范区上游，在水环境治理方面投入了大量财力、物力，可以借鉴相关经验，下游地区进行生态补偿。

第三，建立统一的圩区除涝运行调度优化原则，圩区内研究实现活水畅流，圩外研究阶段排水、工程排水以及湖泊蓄水等措施，共同完善“西挡、中蓄、东泄”流域防洪减灾体系。

第四，推进区域协同、优势互补、共建共享的智慧水利建设，探索一体化的水利投融资机制。为推进基础设施一体化建设，示范区可以探索组建一体化水利投融资实体机构，参照土地要素、水利要素等进行股权分配，按照长远规划对示范区内进行水利投资建设，保护跨区域、边界区域内的河流、湖泊，乃至承担培育示范区内水产业、水市场的职责。