民族地区生态文明建设法治保障研究——以新疆地区为例

新疆司法警官学校 张旖

一、生态文明的概述

（一）生态文明的概念

生态文明概念的提出最早可追溯至20世纪70年代。伊林·费切尔首次在期刊《宇宙》中阐释了发展生态文明的必要性。此后，B.C.利皮茨基、我国学者叶谦吉分别从各自的研究领域对生态文明的概念进行了诠释。美国学者罗伊·莫里森对生态文明从现代意义的角度进行了诠释。所谓的生态文明建设是指人类在遵循人与自然、社会和谐发展的基础上所取得的物质和精神成果的总和，是人类反思工业文明成果，探索文明发展形态取得的重大进步。

（二）生态文明建设与法治建设的关系

生态文明建设与法治建设相辅相成、相互促进，共同推动了我国全面实现小康社会的伟大进程，对中国特色社会主义事业的发展起着重要的推动作用。正确认识二者的关系是新形势下全面推进深化改革和加强中国法治化进程的重要前提。

1.二者具有共同的精神内涵

生态文明注重人与自然的和谐共生，倡导人类要去努力适应并合理改造客观物质世界。法治建设追求的目标是实现社会的公平正义，这种追求既强调人是国家与社会的主体，又对社会成员的个体不足加以关注，通过道德与法律的约束塑造公民个体，是人类实现全面发展的重要途径。综上所述，二者在精神内涵和价值追求方面具有一致性，都是以实现人的全面发展为目标。

2.生态文明建设对法治建设的内容进行了拓展

生态文明推动人类对文明发展形态与社会法治建设问题进行更深入的思索，为法治建设增添了新动力。

第一，生态文明建设与政治、经济、文化、社会建设共同推动了国家的法治化进程。

第二，生态文明建设对法治观念的内容进行了拓展，融入了更多的客观法则，促使人类对法治建设加以反思，引导人类将法治建设的维度从人与人扩大到人与自然，从政治、经济等领域扩展到了生态领域。

第三，生态文明建设强调了立法的科学性与民主性，体现出构建生态法律制度的重要价值。人类进行生态文明建设的过程中需要通过法律途径对涉及的资源分配、利益纠葛进行调整。生态文明建设在推动我国法治建设的同时，也提出了更高的要求。具体而言，生态文明建设在立法过程中，既要求在资源保护方面平衡各方利益，又要求尊重客观规律、发挥科技的作用。

3.法治建设保障了生态文明建设的顺利进行

生态文明建设离不开法治的保障。通过构建统一的法律规范体系推动生态文明建设，确保建设的各个环节有法可依。构建完善的生态文明建设法治保障体系有助于我国生态文明建设与法治建设的顺利推进。

二、新疆地区生态文明建设法治保障现状分析

民族地区因其特有的历史文化背景、自然地理条件以及社会经济发展状况等使其成为我国生态文明建设的攻坚重点区域。习近平总书记高度重视民族地区的生态文明建设，比如，国家领导人在2021年2月赴贵州慰问各族干部群众时强调，要牢固树立生态优先、绿色发展的导向；在2021年3月参加十三届全国人大四次会议内蒙古代表团和青海代表团审议时，多次强调生态安全的重要性；在2021年6月赴青海考察时，再次聚焦生态建设问题。因此，民族地区生态文明建设是关系到国家、民族利益，关系到早日实现“两个一百年”奋斗目标的重要问题，是“国之大者”。下文仅以新疆地区为例，浅谈该地区在推进生态文明建设进程中法治保障的相关问题。

（一）新疆地区生态文明建设现状

十八大以来，自治区党委秉持着“绿水青山就是金山银山”的理念，在深刻理解习近平新时代中国特色社会主义思想内涵的基础上，严格执行环境保护制度，持续推进生态环境污染防治。2021年10月召开的自治区第十次党代会，明确了新疆今后五年乃至更长一段时间在生态环境保护方面的工作目标，要认真贯彻习近平生态文明思想，继续加强生态环境保护与建设，努力建设蓝天绿地水清的美丽新疆。

（二）新疆地区目前已初步形成生态文明建设法治保障体系

1.初步完成生态环境立法

为推进生态文明建设，改善生态环境，国家相继出台了一系列政策和法律法规，已基本形成生态环境保护法律制度体系。党的十八大将“生态文明建设”写入章党，十九大结合生态文明建设的具体实践，规定了严格的生态环境保护制度。2018年，“生态文明”入宪，相关生态环境污染防治法律的陆续修改，这些都为全区生态文明建设法治保障体系的建立提供了依据。2018年7月召开的新疆全区生态环境保护大会，从七个方面对新时期全区的生态环境保护工作提出了具体要求,大会制定了《自治区大气污染行动计划实施方案》《自治区水污染防止工作方案》《自治区土壤污染防治工作方案》，以期改善全区大气质量，保证水域、土壤等生态安全，制定了《自治区农村人居环境整治三年行动实施方案》，以提升农村居民生活条件，加之此前已颁布施行的《关于加强全区生态文明建设的实施意见》《新疆维吾尔自治区环境保护条例》《自治区实施<党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）细则>》《关于印发<自治区各级党委、政府及其有关部门生态环境保护工作职责>的通知》《中共新疆维吾尔自治区委员会关于全面推进依法治疆建设法治新疆的意见》等各类文件，十八大以来，新疆地区出台的关于环境保护方面的文件多达102部，为全区生态文明建设法治保障体系的建立指明了方向。

2.尝试多样的司法保护方式

新疆地区的法院、检察院等司法机关积极探索多种生态环境保护方式，有效打击了环境犯罪，保障了社会主体的环境权益。

第一，尝试探索环境司法专门化道路。由于生态环境一旦受到破坏，影响范围大、恢复周期长，审理环境案件对法官的专业性要求较高，传统的司法模式已无法高效保护新疆地区的生态环境，有必要探索出一条环境司法专门化的途径，对环境违法行为进行更为高效的预防、整治。目前，自治区法院系统对生态环境案件进行了专门规定，即高级人民法院对全区第一审环境民事公益诉讼案件进行跨区域集中管辖。具体来说，将全区按照地理位置划分为东疆、北疆、南疆三个部分，指定其中的三所中级人民法院集中管辖所辖区域内的第一审环境民事公益诉讼案件。同时，将与资源环境保护密切相关的刑事、民事、行政案件进行“三审合一”，加强了环境司法保障。2018年，自治区高级人民法院先后出台了《新疆维吾尔自治区高级人民法院关于环境公益诉讼案件跨区域集中管辖实施意见（试行）》《新疆维吾尔自治区高级人民法院审判执行业务庭职能调整方案》，为全区各级人民法院审理生态环境案件提供了重要遵循。

第二，规定了公益诉讼程序。新疆维吾尔自治区检察机关自2017年起开展了试点两年的公益诉讼制度。2018年自治区检察院出台《关于深入推进新疆检察机关公益诉讼工作的实施意见》，对公益诉讼的程序进行了详细规定。

3.建立并完善了相关配套机制

为加强生态文明建设法治保障，新疆地区先后建立了国土空间开发保护制度、生态环境执法监管制度、突发环境事件调查处理制度以及区域间环境治理联动执法合作制度等多项制度。对破坏生态环境与自然资源的违法行为进行查处。同时，严格落实源头保护制度、自然资源开发生态补偿制度、环境执法责任制度、生态环境损害责任终身追制度的具体规定。

（二）新疆地区生态文明建设法治保障进程中存在的问题

新疆地区已初步形成了生态文明建设的法治保障体系，在一定程度上解决了全区的生态环境问题。但是现有的法治保障体系在发挥作用的过程中不可避免地存在一些问题。

1.相关立法有待完善

第一，综合性生态保护立法有待补充完善。在环境治理过程中一些卓有成效的政策亟待上升到，法律层面。部分普适性的法规针对性不强，无法解决本地区特有的环境问题。

第二，现有的环境保护立法质量有待提高。部分规范性文件在内容、程序等方面存在不清楚、不明确的问题。另外，立法过程中行政色彩较重、公民的参与程度有待提高等问题也不容忽视。

2.生态环境司法保护功能的发挥有待加强

生态环境案件专业性强，不仅需要审理案件的法官具备深厚的环保法律方面的专业素养，还对环保科学专业知识、工作经验有一定的要求。审判机构中现有符合条件的法官人数较少，难以保障生态环境案件的审判质量。

3.环境保护监督效力有待加强

一方面，我国当前的法律法规明确规定环保部门是统一的环境监管部门，但是在监管内容、手段与方式等细节问题上尚未作出详细的规定。另一方面，行政部门分工不明确、权责划分不清，导致环境行政执法发生冲突、效率低下，加之过度追求经济增长，忽视了环境执法的重要性，造成在执法过程中监管部门滥用自由裁量权、漠视执法程序等问题。此外，我国宪法和相关法律只对检察机关的监督职责进行了原则性规定，加之环境行政执法系统相对封闭，检察机关无法掌握一定的信息，检察机关与其他环境行政执法机关间缺少横向问责机制等导致检察机关无法对环境行政执法机关进行有效的监督。

三、对完善新疆地区生态文明建设法治保障体系的建议

新疆地区的生态文明建设急需法治保障体系的建立与完善，只有认真贯彻绿色发展理念，加强生态环境保护的法治化建设，才能实现大美新疆的建设目标。笔者试从以下几个方面对新疆地区的生态文明建设法治保障体系提出完善建议：

（一）加强公众参与，提供公众法治意识

1.加强公众的生态文明法治意识

新疆地区各民族群众长期以来形成的生态文明观念与生活习俗对生态文明建设的推进影响重大。建议充分利用现有的环境法律文化资源，在传承优秀民族生态观念的同时注入新发展理念，加强对生态文明建设的宣传力度，在生态环境教育中注重法治观念与环境保护观念的融入。建立并完善包含家、校、社会在内的全方位生态环境教育体系，增强居民的生态文明建设与法治建设的意识，提高其思想自觉与行动自觉。

2.健全公众参与机制

相关部门要加强对公众的宣传引导，提升其生态文明建设的积极性。一方面，建议政府及相关部门通过政策引导、媒体宣传等方式，提升公众的环保意识与法治意识，增强公众的社会责任感,培养公众的主人翁意识，厘清保护环境与谋求经济增长、社会整体利益与公民个人利益之间的关系，培养公众的大局意识。另一方面，建议创新公众参与方式。在网络媒体高速发展的时代，公众除了通过诉诸环保组织、参加听证会或论证会等传统方式参与生态文明建设外，还可尝试通过手机录制视频等新型方式曝光破坏生态环境的违法行为，正面宣传保护生态环境的行为。

（二）加强生态立法，推进生态文明建设法治化进程

1.在立法的指导思想中融入生态伦理道德

人们必须摒弃对经济发展的过度追求，规范利用生态资源的行为，从全人类生态环境的整体性出发，来维护生态系统的持续稳定。

2.明确生态环境立法原则

新疆地区生态文明建设的立法原则应以宪法和环境保护法中确立的原则与精神为指导，结合新疆地区现阶段及未来一个时期发展的具体情况加以制定。建议以全区生态环境的整体发展为视角，原则的制定不宜过细。

3.加强少数民族生态法律文化内容的融入

新疆是多民族聚居的地区，少数民族特有的生态观念、风俗习惯、宗教信仰、生产生活方式深刻影响着本地区生态环境保护工作的开展。因此，建议新疆地区生态环境立法在坚持中国特色社会主义法治建设一体化的基础上，注重吸收少数民族生态习惯法律文化中的优秀内容。

4.明确立法工作的重点内容

新疆地区的生态环境立法应重点关注对生态脆弱区、敏感区的重点保护，完善自然保护区建设的立法，建立健全生态环境风险评估及预警制度、自然资源资产产权制度、排污权交易制度等相关制度。

5.修改完善现有的生态环境保护规章制度

新疆地区目前已初步形成地方性生态环境法治保障体系，下一步需要及时对现有的部分规章及规范文件进行修改补充，丰富环境保护的具体内容，明确各环境行政执法部门的职责权限及执法内容、方式和程序，协调相关法律规范之间的内部关系。

（三）加强环境行政执法体制建设，提高环境执法水平

1.对环境行政执法权限进行优化整合

一是对环境行政执法主体进行充分授权，保证其执法的有效性与权威性。二是注重协调好不同环境行政执法部门之间的关系，协调不同部门间的分工配合，充分发挥环境行政执法的效力。三是注意协调生态环境系统性与行政执法内容分散之间的矛盾，建议各区域政府之间以及同一区域不同环境执法部门之间加强沟通配合，促使执法效力最大化。

2.加强环境行政执法队伍建设

提升环境行政执法队伍的素质，努力培养执法人员的社会责任感，严格规范执法人员的环境行政执法行为。

（四）加强生态环境保护司法建设

1.提高环境司法人员专业能力

法官对环境保护法的理解与分析程度决定了案件裁判结果的公正性。因此，要提升我国环境案件审判质量，就需要优化审判资源和审判人员。建议加大环境案件主审法官的选拔与培训力度，严格筛选具备相应条件和能力的法官，在审判前对其进行专门的业务培训，提高环境案件的审判质量。

2.充分发挥法律监督机关的作用

当前，破坏生态环境的刑事案件和相关行政机关监管不作为、乱作为的现象仍时有出现。需要检察机关发挥其监督职责，及时查处公众普遍关心、对生态影响较大的案件，依法提起公益诉讼，坚决纠正执法机关在环境执法过程中的行政违法行为。

（五）完善生态环境监督体系

创新对生态文明建设监督管理的：

第一，加强权力机关的监督。建议权力机关对可能影响生态环境的决策、部署主动进行监督，除了通过听取报告、处理民众来访等方式外，还可采用调研、巡查等方式进行监督。对群众普遍关注的问题采用现场检查等方式进行督导检查。

第二，加强行政机关的监管。建议完善现有的环境行政综合监督体系，落实责任追究机制，严肃处理监管过程中的违法失职行为。