理解中国新型政党制度优势的三重维度：结构、机制和效能

李 军 刚

(东北林业大学 马克思主义学院，哈尔滨 150040)

2018年3月，习近平总书记在全国政协十三届一次会议上首次提出“新型政党制度”这一重要概念。他强调指出：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为我国一项基本政治制度……是从中国土壤中生长出来的新型政党制度。”[1]2019年10月，党的十九届四中全会提出，要“坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度……展现我国新型政党制度的优势”[2]。2021年9月23日，国务院新闻办公室发布《中国新型政党制度》白皮书，全面阐述了中国新型政党制度形成的历史过程、鲜明特色和显著优势。习近平总书记关于中国新型政党制度的重要讲话引起了学术界的广泛关注，中国新型政党制度建设被纳入党的十九届四中全会政策议题，也彰显了其学术研究的重要价值。因此，有必要从学理上加强对中国新型政党制度优势的研究，揭示其优势的结构关系、运行机理和治理效能，进而增强人民群众对中国新型政党制度的认知和认同，为进一步健全其制度体系、发挥其制度优势提供学理支撑。

一、研究的基本框架：结构、机制和效能

当前，学术界主要从政治学、历史学、党史党建学等多学科视角探讨中国新型政党制度的历史基础和现实意义，运用历史制度主义、比较政治学、现代化等分析框架论述中国新型政党制度结构功能和显著优势。在历史生成维度，董树彬从中国政党政治历史演变的视角阐述了中国新型政党制度的马克思主义理论优势,中国共产党领导各民主党派团结合作、反对国民党“一党独裁”的实践优势，中国共产党领导的多党合作和政治协商的制度规范优势[3]。周淑珍、李新廷等从中国国民党照搬、照抄西方政党制度的失败到中国共产党从实际出发，创建中国新型政党制度并取得伟大成功的历史演变中，阐明了中国新型政党制度的优势源自深厚的历史积淀和符合国情的改革创新[4]。在国际比较维度，代金平、邓晶艳等认为，中国新型政党制度具有的共识政治优势可以避免竞争政治的弊端，具有的合作政治优势可以避免“否决政治”的弊端，具有的人民政治优势可以克服精英政治或官僚政治的弊端，中国共产党勇于自我革命的精神可以避免自我满足、固步自封的弊端[5]。张洪松提出，在中国新型政党制度下，中国共产党具有卓越的领导力优势、真实持久代表最广大人民利益的优势、多党间肝胆相照的合作优势以及负责任的治国理政优势[6]。在治理现代化维度，刘志礼、魏梓桐认为中国新型政党制度的结构优势转化为国家治理现代化的优势，必须增强治理主体能力建设、完善民主协商机制建设、加强多党合作制度建设[7]。方雷、崔哲等提出，在政治过程中把政党制度优势转化为治理效能优势，要加强政治引领，在价值理念上实现治理目标；要加强政治整合、在政党职能上体现治理能力；要加强政党协商，在政治参与上体现治理绩效[8]。当前，国内学者基于多学科视角推出的高水平研究成果，对于理解和把握中国新型政党制度优势具有重要的启发意义。但是，从总体上看，这些成果大多属于经验研究和解释性研究，对于中国新型政党制度优势的结构关系和内在机理还需要进一步深入研究。

对中国新型政党制度优势的研究可以分为三个层面：结构、机制和效能。结构是指政党制度诸要素的配置及其相互关系，是政党制度优势转化为治理效能优势的基础和前提。制度的结构优势表现为制度诸要素配置关系的科学性、权威性和有效性。机制是指政党制度内部诸要素在组织体系内的运行方式，内在地包含领导体制和制度规范的内容。机制优势是政党组织机构的职能配置和岗位权责按照科学的制度规则有效运行，从而较好地实现制度的预设目标。效能是指制度优势在国家治理、社会治理等方面体现出来的优越性。“制度优势是制度效能的重要保障，制度效能是制度优势的有力佐证和实践彰显，制度优势要借助制度的实际效能来展现。”[9]制度效能的社会存在性及其与制度优势的相辅相成关系使其成为制度研究的重要层面。从上述层面对中国新型政党制度优势进行研究，有助于更充分、更全面地揭示制度的内在机理和运行逻辑。中国新型政党制度结构优势体现在政党与政权、政党与政党、政党与社会关系的定位科学有效；机制优势体现在利益表达机制、政党协商机制、决策施策机制和民主监督机制的协调运转；效能优势是结构优势的外在表现，是机制有序运行的最终结果，体现在共识达成、决策优化、执行高效和促进稳定等方面，最终归结为有效推进国家治理体系和治理能力现代化的优势。

二、中国新型政党制度的结构优势分析

中国共产党领导各民主党派通过暴力革命摧毁旧政权、重建国家和社会，确立了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，并且把新型政党关系嵌入国家治理结构，统合“立法、行政与司法关系”“经济、政治与文化关系”以及“国家、政党与社会关系”，形成了不同于西方国家的政党与政权、政党与政党、政党与社会的关系，由此构建出中国新型政党制度的科学结构，并彰显出显著优势。

1.政党与政权关系：有效提升中国共产党的执政能力

与西方政党通过竞争性选举获得执政权不同，中国政党与政权的关系是在宪法赋权的框架下中国共产党长期执政，各民主党派参政议政。我国《宪法》在序言中阐明“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”，在具体条文中明确规定“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征”[10]。中国共产党的领导是人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体在政党结构关系上的具体体现，是人民当家作主的根本保证；各民主党派以参政党身份制度化地参与中国共产党领导的政治协商过程，充分发挥参政议政、民主监督职能，能够提升中国共产党治国理政的显著优势。在政治录用上，中国共产党对各民主党派干部、无党派人士和中共干部一视同仁，都纳入组织部门考察范围，选拔优秀成员进入立法机关、行政机关和司法机关，并且通过党内法规明确规定，各级人大代表、人大常委会组成人员和人大专门委员会主任委员、副主任委员以及委员中应当吸纳党外代表人士并且保持适当比例，全国人大常委会副委员长及县级以上地方各级人大常委会副主任中应当有适当数量的党外代表人士；省、市、县级政府领导班子应当配备党外干部；各级法院、检察院领导班子应当配备党外干部，并且各级监察委员会、法院、检察院和政府有关部门应当聘请党外代表人士担任特约人员[11]。各民主党派和无党派人士大多学识渊博、视野开阔，是各个行业的翘楚，把他们吸纳到政权机关有利于充分反映不同阶层的利益诉求，使中国共产党能够听到“不同的声音”，进而提高国家治理的科学性和有效性。在政治交流上，中国共产党与各民主党派构建了以会议协商、约谈协商、书面协商为主要形式的定期政党协商制度机制，各民主党派对于宪法和法律的制定和修改、国家领导人建议人选等重要事项可以直接向中共中央负责同志提出意见、建议。中国新型政党制度对于各政党政治身份和角色的定位、政治录用的标准和程序、政治协商的内容和程序等规定，反映了当下“真实、广泛、持久地代表和实现最广大人民根本利益、全国各族各界根本利益”[12]的现实需要，符合国家治理现代化进程中不断扩大有序政治参与的客观规律。中国政治发展的实践证明，中国新型政党制度通过“执政—参政”的制度化安排，既可以有效地发挥各民主党派“好参谋、好助手、好同事”的作用，又可以更有效地巩固中国共产党在国家治理中的领导核心作用。

2.政党与政党关系：有效提升中国共产党对各民主党派的领导能力

与西方资本主义政党之间的对立、竞争和对抗关系不同，中国新型政党制度构建了中国共产党领导的“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的政党关系。1949年成立的新政协在代行全国人大职权后，被作为统一战线性质的组织机构保留下来，并且成为中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要平台和载体。从全国到地方(省、市、县)，各级政协委员会广泛吸纳各民主党派、各人民团体、各族各界代表人士，他们围绕国家大政方针、重大决策和重要事项进行政治协商、团结合作。以十三届全国政协为例，党外代表人士占政协委员总数的60.2%，占常委总数的65%，占副主席总数的54.2%。人民政协全国委员会和政协省市县(区) 级委员会主要通过全体会议、常务委员会会议和主席会议组织各民主党派和无党派人士开展政治协商、民主监督和参政议政，并且构建了“以全体会议为龙头，以专题议政性常务委员会会议和专题协商会为重点，以协商座谈会、对口协商会、提案办理协商会等为常态的协商议政格局”[13]。在人民政协组织中，中国共产党设置政协党组、机关党组和专门委员会分党组来贯彻落实中国共产党的全面领导。人民政协通过党员联系党外委员、政协党组向同级党委汇报工作并接受其领导等途径和方式，保证了人民政协工作始终围绕贯彻党的路线方针政策开展工作。“中国共产党与八个民主党派之间是一种通力合作的友党关系，建构起了在多党协商合作基础之上的多维度、复合型关系结构，明显有别于诉诸周期性选举和议会内博弈的竞争型政党制度。”[14]在新型政党制度下，我国可以有效避免西方政党相互攻讦、党争纷沓的混乱局面，在承认差别、包容多样性、保持政党之间合理张力的前提下，中国共产党领导各民主党派凝聚起致力于实现中华民族伟大复兴的历史伟力。

3.政党与社会关系：有效增强中国共产党对社会的整合能力

政党是连接社会与国家的桥梁，反映所代表的社会阶级阶层的利益和诉求。在处理政党与社会关系上，我国构建了中国共产党领导的政治协商制度。中国共产党作为中国工人阶级和中国人民的先锋队，始终奉行“人民至上”的价值理念，并且代表和维护中国人民和中华民族的整体利益；各民主党派作为中国特色社会主义参政党，分别反映了科技教育、医药卫生、经济界等不同阶层的利益诉求。两者在人民政协组织内的有机结合，能够充分有效地整合人民群众的当前利益和长远利益、部分利益和整体利益。人民政协采取了界别设置的组织安排，吸纳了各党派、各人民团体和各族各界中有代表性，有社会影响和参政议政能力的成员，参与政治协商、参政议政和民主监督的全过程，在最广泛的范围内搜集和整合民意、集中和汇聚民智民力。根据人民政协章程规定，上下级组织之间是指导与被指导的关系，各组成单位之间是相互协商、团结合作的关系，这为各民主党派、人民团体和社会各界真实表达民意诉求创造了宽松的政治氛围。同时，中共中央政治局常委担任全国政协主席、政治局委员担任中央统战部部长等政治安排，也能够有效减少社情民意传递的层级，避免信息传递过程中的失真，从而真实、快速、便捷地把各民主党派的意见、建议传递到政治中枢系统。中国共产党把人民政协定位为“爱国统一战线组织”而非权力机构，明确规定了其主要职能是“政治协商、民主监督、参政议政”。这一制度设计有效避免了“三权分立”或者“议会制”等带来的权力掣肘、效率低下等问题，同时又能够有效吸纳各民主党派参与国家治理，吸纳社会各阶层的智慧和力量，不断提升国家治理的有效性。

三、中国新型政党制度的机制优势分析

中国共产党建构了科学的政党结构体系，形成了立体化、多层次、系统性的机制优势，能够较好地发挥政党在代表阶级阶层利益、表达利益诉求、公共政策决策实施、民主监督等方面的治理功能，创造性地开辟了中国新型政党制度的结构体系在实践机制层面的新形态和新格局。

1.利益表达机制：真实、广泛、持久地反映和表达最大多数人民的根本利益

广泛的代表性是“代议制”民主政治有效运作的基本前提，是人民实现当家作主、有效管理国家事务的重要条件。中国新型政党制度为多元主体有效的利益表达提供了开放式的制度化和组织化渠道，有效吸纳了各民主党派、无党派人士中的优秀分子进入政治体制，推动了社会各阶层在现有政治体制之内的利益表达，最大程度地反映了最大多数人民的利益。人民代表大会是我国的权力机关，是人民反映利益诉求、行使当家作主权利的重要渠道。中国共产党作为执政党，在各级人大设立党组，并且委派党员担任主要领导干部，通过法定程序把体现人民利益的大政方针转化为全国人民的意志和行动。中国共产党把党外代表人士吸纳到各级人民代表大会，他们以人大代表、人大常委、副委员长(副主任)等身份参与到国家事务、经济文化事务和社会事业的治理之中。他们作为“全国人民或者本行政区域内全体人民的代表，应当代表人民的共同利益和统一意志，在体现全局利益的前提下，灵活地兼顾局部利益”[15]。中国共产党还通过优化政协界别，完成对经济与社会结构变迁带来的利益表达机制的适应和调整，如随着民营经济的发展壮大，明显提升了新兴社会阶层人士在人民政协中的比重。同时，各民主党派、社会各阶层各团体也通过大会发言、书面发言、政协提案等形式把利益诉求反映到人民政协党组和国务院相关部委，转化为体现社会各阶层利益的公共政策。显然，新型政党制度所具有的广泛包容性为各民主党派、各团体和各界群众参与国家治理创造了前提和条件，提升了代表、反映和实现社会各阶层利益的真实性和有效性，促进了社会各阶层的政治认同和社会整合。

2.政党协商机制：广泛而多层地推进政治协商，促进政治共识的凝聚和扩大

政党协商是社会主义协商民主的首要渠道，是中国共产党和各民主党派进行政治沟通、吸纳意见和建议、凝聚政治共识的重要制度安排。中国共产党和各民主党派在协商主体、内容、形式、程序和组织安排等方面贯彻了多元共建共治共享精神，形成了计划严密、渠道通畅、反馈及时的民主协商机制。一是明确重点开展政党协商。中国共产党与各民主党派围绕国家大政方针、国家领导人建议人选、重要法律制定和修改、党际合作和统一战线内部关系等重大政治事项进行制度化协商。二是采取多种形式协商。中国共产党采取会议协商、约谈协商、书面协商等形式进行政党协商。三是建立严密程序组织协商。政党协商从组织程序上分为制定计划、协商准备、会议协商和意见办理四个步骤。制定协商计划时充分征求各民主党派中央意见，并报请中央政治局常委会审议通过。在协商准备阶段，中央统战部门会同中央办公厅制定具体工作方案，把会议相关文件等信息提前通知参会人员。在会议协商阶段，由中央政治局常委或者统战部部长主持，吸纳各民主党派中央负责人、无党派代表人士参加协商。在意见办理阶段，由中央办公厅梳理汇总党外人士意见，提交国家有关部门限期办理和落实。

3.决策施策机制：把政治协商纳入决策程序，能够提升决策施策的科学性和有效性

当代中国的国家治理过程就是“以中国共产党组织为首的所有履行当代中国社会公共权力的组织机构的决策与执行的过程”[16]。中国共产党把政治协商有机融入国家治理过程，在决策前和决策中充分吸纳各民主党派、社会团体以及各族各界人士的意见和建议，构建不断纠错纠偏、减少失误、科学决策施策的有效机制。一是决策施策主体有效对接政治协商主体。中央和地方党委、政府及部门负责人均出席、列席或者旁听人民政协有关会议，直接听取并及时回应政协委员对于党和政府工作及重大决策的意见和建议，并且党委和政府吸纳政协委员参与决策施策的文件修改、调研和监督等工作，有效扩大了决策施策的广泛性。二是决策施策内容有效对接政治协商内容。人民政协把党委和政府的决策议题通过双周协商座谈会、对口协商、界别协商等制度安排纳入政治协商讨论相关计划，推动与党委和政府决策利益相关的政协委员围绕决策施策发表意见和建议，并通过人民政协党组反馈到党委和政府的相关决策部门，有效吸纳到决策施策之中。三是决策施策过程有效对接政治协商过程。中国共产党通过人民政协全体会议阐明党和政府的重大决策和实施进展情况，政协委员通过口头发言和书面发言反馈对决策施策的意见和建议，通过开展专题性议政常委会会议、专题协商座谈会等形式围绕决策施策开展政治协商、建言献策，推动决策施策的科学性和有效性。

4.民主监督机制：采用协商式监督新形式，促进依法执政、科学执政和民主执政

中国新型政党制度在“执政党—参政党”的体制框架内，把党和国家重要政治事项纳入人民政协民主监督范畴，创造了以“批评、意见和建议”为主要形式的协商式监督制度机制，有效巩固了中国共产党执政、各民主党派参政的政党关系，推进了政党治理体系的现代化。民主监督机制主要包括四个方面：一是共同监督国家权力行使主体。民主监督既包括中国共产党监督各民主党派，也包括各民主党派监督中国共产党，并且主要是监督中国共产党。二是为巩固党的长期执政地位开展监督。各民主党派参与协商讨论国家大政方针，对党和国家工作提出批评和建议，目的在于不断提升中国共产党重大战略决策的科学性，更好地坚持和巩固中国共产党的长期执政地位，这与西方国家以寻找执政党破绽、攻讦执政党、夺取执政权为目的的监督有着本质的不同。三是围绕党和国家重大战略决策部署开展监督。各民主党派开展监督的内容涉及国家宪法、法律和法规的实施，涉及党和国家重要决策部署的贯彻执行，涉及人民群众切身利益问题的解决，涉及国家机关及其工作人员的履职情况等，重点在于围绕“党和国家重大方针政策和重要决策部署的贯彻落实情况”开展监督。四是依据章程制度规范监督。各民主党派在人民政协组织内依据人民政协章程和程序规则开展监督，并且采取非强制性的、具有政治协商色彩的方式，通过意见、批评和建议的形式向执政党反映情况并进行监督。

四、中国新型政党制度的效能优势分析

中国新型政党制度扎根于中国历史和现实，维护和体现人民民主专政的国体，服务于促进经济社会高质量发展，是全过程人民民主制度体系的重要组成部分。在应对各种风险和挑战中，中国共产党把中国新型政党制度优势转化为共识达成、决策优化、高效执行、维护稳定等多方面的国家治理效能优势。

1.共识达成优势：有效化解风险和分歧，达成目标和路径共识

新时代实现中华民族伟大复兴既要应对西方发达国家在政治、经济和科技等方面的打压，又要解决传统社会向现代社会转型带来的冲击和挑战。中国新型政党制度的构建和完善，为有效化解认识分歧、达成治理共识、夯实思想根基提供了制度保障，避免了世界大多数后发现代化国家转型中容易出现的政治动荡、秩序混乱。一是中国共产党的全面领导为达成国家治理共识提供了主心骨、定盘星。中国新型政党制度对中国共产党领导地位的规定，从根本上保证了在纷繁复杂的国际形势中始终坚持社会主义方向，保证了中国现代化目标的稳定性和政策的连贯性。习近平总书记反复强调，坚持中国共产党的领导是“党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、幸福所系”[17]。二是中国共产党领导的多党合作有利于凝聚最广泛的国家治理共识。在中国新型政党制度下，中国共产党长期执政、全面领导国家治理，各民主党派进入立法机关、行政机关和司法机关参与治理，契合了现代国家治理对主体多元化的要求。中国共产党领导的多元主体共同参与的治理结构，为不同治理主体表达意见和建议、反映利益诉求开创了规范有序、畅通无阻的制度化通道。依托中国新型政党制度，中国共产党最大限度地引领不同治理主体的思想观念，促进了各种政治力量化解分歧、求同存异，形成广泛的政治共识。

2.优化决策优势：减少和避免决策失误，促进决策的科学化、民主化

中国共产党与各民主党派广泛进行政党协商、参政议政、民主监督，彰显了党和国家重大决策科学化、民主化的显著优势。一是通过吸纳国家机关中具有专业特长和知识优势的各民主党派成员围绕国家重要事务进行科学决策、民主决策。在国家政权机关中各民主党派成员参与重要决策，能够有效地把社会各阶层的民情民意反馈到国家权力中枢系统，促进国家重要决策的优化。二是通过人民政协组织与各民主党派成员开展多层面的政治协商，倾听和采纳其基于视察考察、调查研究、协商履职等形成的建设性意见与完善方案，进而优化党和国家重大决策。据统计，党的十八大以来，中共中央(或委托有关部门)召开协商会、座谈会、情况通报会共124次。这些会议的召开有效地完善了脱贫攻坚、环境治理、防范和化解金融风险等重大决策，保证了全面建成小康社会目标的顺利实现。三是通过民主监督有效促进国家重大决策的纠偏纠错。中国共产党委托各民主党派、无党派人士就国家治理的重大问题，如污染防治攻坚、脱贫攻坚等开展专项监督，各民主党派通过人大组织参与执法的监督检查，通过政协组织考察调研和政治协商，他们提出的书面意见和建议大部分被吸纳到国家治理的大政方针和重要事务的决策之中，有效推进了决策的科学化和民主化。

3.高效执行优势：避免推诿扯皮、议而不决，集中力量落实决策

社会主义制度具有“集中力量办大事”的显著优势，而中国新型政党制度能够在广泛协商的基础上凝聚共识、汇聚力量，进而提升决策执行的有效性，从而有效避免旧式政党制度囿于党派利益、阶级利益、区域和集团利益而在决策施政时固执己见、排斥异己，导致社会撕裂的弊端[18]。中国共产党执政、各民主党派参政的政党关系结构，能够有效地吸纳社会各阶层代表人士参与国家治理，充分反映各阶层人民群众的意志和利益，为国家大政方针和重要决策的高效执行奠定了坚实的群众基础。中国共产党是以民主集中制为组织原则、从中央到基层有严密组织体系的政党，而各民主党派也是以民主集中制为组织原则的全国性政党，新型政党关系结构能够把中国共产党和各民主党派的组织体系整合为强大的执行合力，推动国家重要事务决策的高效执行。另外，各民主党派和无党派人士对国家宪法和法律法规的实施情况、重要方针政策的制定和执行情况、各级党委依法执政及党员领导干部履职尽责、为政清廉等方面的民主监督，能够有效避免权力主体在行使公共权力过程中的“不作为”“乱作为”行为，同时有利于激励和鞭策国家权力行使主体勤勉敬业、笃行不怠、踔厉奋发地推进国家公共治理决策的贯彻落实。

4.维护稳定优势：避免政党间恶性竞争、相互攻讦，促进政局与社会稳定

中国新型政党制度既有利于整合国家治理主体关系，维护国家政治大局的稳定，又有利于反映和实现社会各阶层的利益诉求，增进社会主义社会的和谐与稳定。一是中国共产党的领导为维护政治稳定与社会发展提供了稳定器和压舱石。中国共产党坚守“为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴”的初心和使命，代表和维护了最广大人民群众的整体利益。中国新型政党制度对中国共产党领导地位的规定有效避免了党派之间的恶性竞争，促进了国家政局与社会的长期稳定。同时，中国共产党以马克思主义为指导不断推进理论创新，具有强大的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力，能够有效整合多元主体在多个领域深化国家治理，推进治理过程的民主化和法治化，进而确保国家政局与社会稳定。二是中国共产党吸纳整合新兴社会阶层，增进了政局与社会的稳定。“政治稳定的先决条件在于有一个能够同化现代化过程所产生出来的新兴社会势力的政党制度”[19]，而中国新型政党制度就是能够完成吸纳、同化新兴社会阶层，具有开放性和包容性特点的政党制度。中国新型政党制度能够在坚持中国共产党执掌政权和全面领导的同时，把新兴社会阶层的代表人士吸纳到政治体制之内，通过制度化、规范化的方式鼓励新兴社会阶层参与国家治理实践。新兴社会阶层的参政议政既能够有效避免因利益诉求得不到伸张和保障而引发的社会矛盾，也能够通过中国共产党的领导和规范切实促进新兴社会阶层的健康成长，以及与其他社会阶层的有效整合。