基层央行在储蓄国债管理履职中面临的挑战与困境分析

伍宇冰 陆启木 韦 云

（中国人民银行南宁中心支行，广西 南宁 530028；中国人民银行河池市中心支行，广西 河池 547000；中国人民银行防城港市中心支行，广西 防城港 538000）

一、引言

储蓄国债具有高安全性、购买起点低、收益稳定等特点，为投资者带来稳定的财产性收入，深受稳健投资者欢迎，逐步发展成为社会民生的普惠金融产品。2021年是国债恢复发行40周年，中国人民银行等六部门联合提出将储蓄国债下乡作为金融支持巩固拓展脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴的一项惠民举措。中国人民银行是储蓄国债管理部门，研究其储蓄国债高效管理方式方法，可促进储蓄国债健康发展，适应现代社会发展的变化，满足投资者资产配置需求，持续为群众提供稳定的财产性收入渠道，助力乡村振兴发展。

二、文献综述

储蓄国债发挥货币政策与财政政策的纽带作用，促进我国经济发展，国内学者对储蓄国债进行了一系列研究。

在储蓄国债发展方向方面，董化杰（2020）认为当前储蓄国债的发行和兑换水平都有显著提升，“国债下乡”机制也有效助力城乡金融服务均等化，并提出下一阶段的发力点，提升发行计划合理性、调节优化购买机制和渠道以及进一步完善“国债下乡”运行机制和兑付制度建设。汪逸群等（2021）认为要从供需两方同步入手完善储蓄国债发行机制，以市场需求变动规律为依据调配月度发行计划，灵活提供储蓄国债产品。肖娜（2021）认为乡村储蓄国债市场亟须深挖，并提出优化宣传模式、完善销售渠道、增加国债品种等多举措激活农村地区国债需求。申琳（2019）研究发现风险管控能力和偏好会反向制约投资者意愿，住房和理财产品会挤压储蓄国债需求，收入、期望、年龄都对投资者购买意愿有显著的正向作用，并在实证基础上提出关注弱势群体认购需求、指导承销团队提高精准营销水平、丰富产品结构满足各群体需求、加强宣传手段及完善储蓄国债利率定价机制等发展建议。

在储蓄国债投资者结构分析方面，张勤等（2021）研究发现储蓄国债投资者具有老龄化、高黏度、对资金流动性要求不高的特点，同时还发现城乡地区客户购买国债的频率没有明显差异。汪逸群等（2021）分析发现储蓄国债（电子式）凭借机制优势，市场欢迎程度要高于储蓄国债（凭证式）；而购买者更愿意支持灵活性更高的三年期储蓄国债。

在储蓄国债发行管理研究方面，一是分析储蓄国债定价机制及对销售的影响。卢晓芸等（2020）探索运用竞争定价法和综合定价法作为储蓄国债利率定价方法的适用条件、优势及不足，并通过实证得出在当前的市场运行机制下两种方法建立的模型都能很好地预判储蓄国债利率走势。吴从法等（2014）指出利率市场化下，国债储蓄管理理念跟不上市场化步伐、现行的定价机制缺乏市场理论指导、产品期限结构单一难以真实反映市场信息、固定式利率机制隐藏挤兑风险等问题。覃海燕等（2013）提出利率市场化后，储蓄国债利率的市场化水平也应随之提升，品种和期限结构应更加多元化，并要求加大农村市场的拓展力度。二是分析储蓄国债销售存在问题。崔洪利等（2020）发现银行缺乏客户挖掘动力，储蓄国债宣传对象长期固定，理财推荐力度高于国债；股份制银行因基层网点运营能力不足，存在承销规模长期偏低等问题。三是研究投资者权益保护问题。熊俞（2013）认为储蓄国债消费存在维权机制不清晰、窗口服务缺乏有效监管、维权知识宣传不到位等问题。四是研究储蓄国债管理者职能定位问题。周元元等（2011）探析中国人民银行在储蓄国债管理中的职能意识，并提出应主动作为助力健全储蓄国债监管体系和宣传机制，积极研究储蓄国债作为货币政策工具的可行性，加强对承销机构的风险监控，建立反洗钱联合监测机制。五是分析储蓄国债在农村地区销售问题。李诗怡（2020）调查发现，现行的储蓄国债不管是发行机制还是产品种类均与县域需求不匹配，缺乏强有力的监管机制，以及落后的基层设施已适应不了“自动抓取、先到先得”的额度分配管理模式。

综上所述，大部分文献仅针对储蓄国债管理的某一方面进行研究，对国家政策变化、商业银行管理模式、投资者资产配置需求等新情况缺少系统性分析，以及缺少从管理者角度研究储蓄国债问题。本文立足于新挑战，从基层央行角度全面分析储蓄国债发行管理兑付存在的问题，提出基层央行作为储蓄国债管理者改进履职的建议。

三、内外部环境新变化给国债管理履职带来挑战

（一）商业银行业务管理模式向数字化、智能化转变，对国债监管信息化要求提高

近年来，商业银行以新理念、新路径推动整体经营管理转型，不仅银行内部业务数据处理和流转已实现全数字化管理，而且不断推进网点智能化、轻型化建设，缩减网点柜台操作型业务承接量，并通过大数据、区块链等高新技术提升客户手机应用体验感，如广西部分承销机构在国债发行前期会利用大数据分析对客户实施分组分层，以微信和短信等方式实施精准营销。储蓄国债作为居民基础理财产品之一，发行兑付手段也紧跟银行发展步伐，2020年广西全区电子银行渠道销售国债6.83亿元，柜台销售5.28亿元，两者销量已拉开较大差距；2021年首期手机试点广西国债销售4057万元，占试点机构总销量的57.4%，国债业务办理方式已明显由柜台向自主电子设备分流。可见，承销机构已将金融科技广泛应用于各类业务（含储蓄国债），要求基层央行紧跟步伐，一方面须加强信息化监管理念，增强对银行业新知识、新业务、新系统等学习，提高监管能力；另一方面须加强监管数据信息运用，用好、管好国债数据信息，善于从中分析、发现国债业务问题，为国债监管履职提供线索、依据。

（二）投资者资产配置需求多元化，对国债发行管理要求提高

随着人民生活水平的日益提高，储蓄国债投资者结构已从原中老年群体为主向各层次居民拓展。承销机构为适应具有经济实力的多层次投资者需求，设计了多元化资产配置产品，储蓄国债成为资产配置中低风险、高收益产品的优选，因此，对储蓄国债的额度数量、发行时间的灵活性、可购品种等要求日益提高。例如，某国有银行广西分行表示其个人客户资产配置中低风险投资产品需求量逐年递增，2019年为735亿元，2020年为864亿元，年增长率为18%，但国债分别仅占1.2%和0.5%。由于国债信誉高、收益稳，成为众多风险规避者的投资首选，因此如果国债发行时间、方式等能更为灵活便捷，国债销量将同步增长。此外，随着金融市场的持续开放，购买群体分布也从城市中心向县乡辐射铺开，需要增设具有承销资格的县乡网点，合理分配县乡地区的额度数量，以满足县乡地区投资者日益增长的购债需求。

（三）国家乡村振兴战略对持续推动国债下乡提出高要求

我国2020年整体脱贫后，农村工作重点转向乡村振兴，国债下乡作为金融支持乡村振兴的重要举措，可为富裕起来的农村居民拓宽投资理财渠道、增加农民收入，使农村居民分享国民经济发展的成果。同时，也对国债下乡工作提出了更高要求：一是要求国债品种更加多样化，满足不同层次的农村居民对投资理财的差异化需求；二是要求提供高质量的金融服务，畅通储蓄国债购买渠道，为农村居民提供快捷便利的购债途径和售后服务（国债的流通、变现、质押等）；三是要求国债知识宣传更具广泛性，加强对农村居民的现代金融知识宣讲解读，增强农村居民的投资意识和风险意识。

（四）法制央行建设对国债管理的法治要求日趋从严从紧

随着依法治国的推进，央行更加注重金融管理中的依法依规和对金融消费者的权益保护，问责乱作为和不作为行为，国债管理外部履职环境趋严趋紧。一方面，要求基层央行在国债管理中程序合法、证据留痕，取消业绩考核，减少各种考评打分和通报；另一方面，更加注重对国债投资者的保护，关注舆情，妥善应对投资者投诉。在新媒体泛滥、信息传播迅猛的当下，处理国债投诉和纠纷时，既不能听之任之回避矛盾，又不能处理不当酿成社会舆情事件，影响央行形象，对国债管理依法履职提出严格要求。

四、储蓄国债管理中存在的困难

（一）储蓄国债管理“软件”设施建设不够完善

一是储蓄国债监管的执法依据不够充分。央行与财政部门联合发布规章制度约束储蓄国债工作，内容主要涉及发行兑付操作规范和监管措施标准，但涉及查处问题的行政处罚依据有限。如《储蓄国债（电子式）管理办法》《储蓄国债（凭证式）管理办法》对储蓄国债业务管理、发行兑付管理等进行规定，明确央行及其分支机构、财政部及地方财政部门对承销团成员的监督管理职责。同时，央行制定《国债业务巡查、检查工作手册》对开展国债业务监督的基本原则、法律依据、监督方式等内容给予标准化指引。但这些制度规定均未涉及处罚条款，缺乏强制性处罚措施。基层央行在履行监管职能时，由于缺乏对应的具体罚则和依据，难以对承销机构的违规行为进行准确定性和执行有效的制约、处罚，只能采取责令整改、通报、约谈，或向上级部门反映等措施来处理，监管权威性不足，难以获得实质性成效。基层央行在每期储蓄国债巡查中，屡屡发现承销机构错误宣传储蓄国债发行信息、未按规定开展宣传等问题。

二是储蓄国债激励机制力度不足。财政部向代销储蓄国债的承销机构支付手续费，以此作为开展国债宣传和发行管理的经费，但从中分配给国债销售人员的奖励经费有限，激励效用欠佳。在调研中发现，大部分承销机构的业务人员主动推广储蓄国债的积极性不高，如某银行乡镇代理网点的客户经理反映，上级部门会下达各网点中间业务收入的任务目标，中间业务包括理财、保险、国债等，业务人员会集中精力主攻销售难度低、效益高的产品。而储蓄国债受发行时间、额度分配、购买群体等因素影响，在乡镇网点的宣传和推广投入较少。

（二）储蓄国债管理“硬件”设施建设滞后

一是基层国债信息管理尚未实现互联互通。央行和承销机构的储蓄国债管理系统均由总行层面统一开发运营，共享并管理储蓄国债全国数据信息，没有为基层央行提供查询地方储蓄国债具体销售兑付、约定转存等多统计口径或实时的储蓄国债数据的功能。省级以下承销机构处理储蓄国债业务的相关系统独立于同级央行，承销机构分支行的国债相关数据也需要其上级行提取下发，与同级央行之间尚未搭建起安全有效的数据信息共享通道，制约基层央行与承销机构分支行双向数据传递，降低基层央行运用大数据分析储蓄国债销售、兑付情况的能力，不利于有针对性地制定措施对承销机构开展指导，影响基层地区储蓄国债的销售。

二是推行新型购债方式的试点银行数量较少。2021年试点通过手机银行销售储蓄国债的承销机构均反映销售情况良好，投资者对于通过手机银行方式购买国债的接纳度高、需求大。但目前手机银行销售国债仍处于试点阶段，全国仅有4家银行开展手机银行销售储蓄国债，占总承销机构的10%，其中尚无一家农村商业银行机构属于试点范围，未能充分发挥手机银行等新型购债方式促进储蓄国债销售的作用。此外，微信和支付宝、云闪付等支付工具成为当下流行的支付方式，这些支付方式也尚未运用于储蓄国债销售场景。

（三）储蓄国债发行品种和额度的供需不匹配

一是未能满足承销机构个人客户的资产配置需求。近年来，广西多家银行集中力量加大对重点客户的营销攻坚，优质个人客户大幅增长，如2020年广西某国有银行新增客户67.34万户，增幅11.47%，A级客户占99.5%。客户基础持续改善，对高中低各风险层级的金融产品需求均大幅提高。但多家银行表示，国债产品未能满足其为客户制定的低风险资管方案需求，一方面是发行品种受限，银行无法根据客户喜好灵活配置电子式国债或凭证式国债；另一方面是额度不可控，银行无法准确掌握辖内各期国债可售额度，无法事前为客户制定精准的资管方案，即便有方案，也可能因国债销售当期额度不足而失效。

二是未能满足农村地区购债需求。近年广西各级国库多举措助推国债下乡成效显著，如2021年前八期广西县乡地区国债销量占总销量达25%，创近年新高，但仍存在销售分布不均衡情况。一方面，边远地区县乡销量占比低，如河池、百色地区行政县数量占全区32%，但国债销量仅占6%，主要是国债发行信息在边远地区传播速度较慢，农民获知购债信息迟滞，而国债额度不能预留。另一方面，乡镇以下地区销量较低，仅占县乡地区销量的43%，占总销量的10%，主要是广西大部分乡镇地区仅有一家承销银行，且部分乡镇网点对国债工作重视度不足，未能向农民提供及时的购债信息和高效的购债服务，加之国债额度又不能分配至指定乡镇网点，因此，待意向购债农户前往购债时，额度往往已被其他地区抢购一空。

（四）储蓄国债业务在地方银行发展进度缓慢

一是已加入储蓄国债承销团成员的农村金融机构数量较少。目前，储蓄国债承销机构为40家，约占全国银行业金融机构的1%，其中，农商行8家，占承销机构总数的20%，且集中在北京、上海、广州、重庆等一线城市，其他地区的农村金融机构具有储蓄国债承销资格的较少。且广西地方法人银行总体起步较晚，加上储蓄国债业务给银行带来的经济效益低于其他信贷业务，使得地方法人银行对拓展国债业务缺乏主动性。近年以广西北部湾银行、桂林银行、柳州银行为代表的地方法人银行致力于服务下沉基层，加快在地市、县乡网点布局，部分法人银行已经意识到获得国债承销资格有助于提升基层市场竞争力，但由于对申报条件要求和程序了解不足，也只停留在“提需求”层面，未开展实质性行动，因此目前广西地方法人银行尚无一家是储蓄国债承销团成员，一定程度上制约了购债网点布局。

二是承销机构开展储蓄国债关联业务的效果欠佳。为提升储蓄国债的流动性和便利性，央行、财政部门陆续推出了储蓄国债质押贷款、约定转存、到期兑付提醒等国债关联服务，但基层承销机构落实便民惠民服务的工作不到位。主要原因是承销机构缺乏准确了解和熟悉业务的渠道，工作积极主动性不高，造成国债关联业务的市场普及度偏低，成效未达到理想预期。截至2021年末，广西仅有两家承销机构分支行在办理国债兑付时主动向客户介绍到期约定转存业务并形成常态；近三年，广西国债承销机构仅一家银行办理了120万元储蓄国债质押贷款业务。

三是承销机构对储蓄国债宣传手段单一。承销机构对宣传储蓄国债的重要性认识不足，缺乏创新力，导致管辖网点储蓄国债宣传方式单一且固化。调查显示，近三年，2947个广西储蓄国债承销网点中，85.5%的网点宣传方式为门楣LED屏播放和张贴发行公告，仅25.4%的网点采取进社区、乡村等流动宣传，以及25.1%的网点开展靶向客户群网络宣传。在实地走访中，多家承销机构的国债工作人员表示并未针对储蓄国债制定专项宣传方案或计划。55.2%的网点业务人员希望由上级行牵头组织开展储蓄国债知识专项宣传。

（五）基层央行与地方财政部门尚未形成监管合力

一是尚未建立合作监管机制。储蓄国债相关管理办法规定央行分支机构与地方财政部门对储蓄国债管理负有监督管理职责，但未明确界定具体履职范围和实施意见。而央行本身作为金融机构的监管者，承销机构的监管任务更多落在央行身上，财政部门对国债监管工作参与度不高，如国债发行期间巡查工作通常由基层央行独立实施，每年对承销机构的综合排名结果虽由两部门联合发文通报，但影响排名的监管内容和标准由基层央行主导，未能充分发挥两部门的监管合力，导致国债监管威慑力降低。

二是监管方式不够丰富。当前基层央行对辖内承销机构的检查手段主要依靠发行期的巡查，以及依附每年一次的综合执法检查，但两者辐射范围十分有限。在巡查方面，基层央行主要查看承销机构在发行期进行的国债宣传和销售组织是否达到基本要求，而对销售过程和售后管理等则未能实施有效监管，主要依靠承销机构上报的销售数据被动掌握发行情况。在执法检查方面，县支行综合执法检查基本由地市中支执行，在县域的被查对象不一定是承销机构。由于缺少财政部门的协同监督检查，降低了对承销机构的牵制作用，使得监督检查效力下降。

五、基层央行改进储蓄国债管理履职的建议

（一）强化“管理者”思维，提高储蓄国债管理履职能力

一是建立储蓄国债联网系统平台，为基层央行国债管理提供大数据支撑。总行层面统一建立健全储蓄国债信息管理系统，将承销机构储蓄国债的发行、兑付等各类明细数据实时传送至国债管理系统，完善数据信息的纵向和横向传输渠道，提高基层央行对数据的可获得性、实效性和准确性。同时，科技部门为基层央行运用大数据提供科技支持，使基层央行能够充分利用大数据分析地方销售、兑付储蓄国债的情况，助力基层央行充分将大数据分析用于非现场检查，建立统计分析监测机制，为储蓄国债管理提供数据支撑。

二是整合国债人员力量，构筑联合宣传长效机制。基层部门要充分用好增量、盘活存量人员，细分岗位职责；为新接手国债管理人员提供培训和学习的机会，加强与先进地区国债管理人员的交流学习，培养一批“懂制度、熟业务、视野广、能力强”的复合型国债管理人才；联合财政、承销机构构筑联合宣传的长效机制，充分挖掘财政、承销机构在宣传方面丰富的人员、渠道等资源，弥补基层央行在宣传资源方面的不足，助力宣传管理工作开展。

（二）培养“推动者”思维，助力储蓄国债推广

一是制定年度任务分工计划，加大对承销机构的业务培训力度。首先，统筹规划国债工作计划。基层央行应结合上年度销售情况指导辖内承销机构做好年度储蓄国债发行规划，分期分区域制定任务落实计划表，明确年度工作完成指标及达标考核奖惩机制。其次，建立健全国债业务培训机制。基层央行应及时收集承销机构业务学习培训诉求，纳入国库年度培训计划；同时，总结上年度国债监管新问题、频发问题和典型问题等，为各承销机构提供学习借鉴。

二是改进承销资格准入和退出工作，加大地方法人银行参与度。一方面，建议在开展国债承销团招投标工作时，适当增加地方法人银行席位数量，并酌情采纳基层央行和地方财政部门对地方法人银行的联合考评意见书作为评审参考资料。另一方面，基层央行应建立承销资格跟踪机制，对综合实力符合承销资质要求的地方法人银行要积极推动其参与申请，对有意愿但条件不够成熟的地方法人机构应给予充分指导，补短板提资质。

三是转变储蓄国债发行方式，准予地方对储蓄国债品种、额度“分地区、分品种”自主分配的权限。建议改变当前每期储蓄国债只发行电子式或凭证式单一品种的方式，实行电子式和凭证式国债同步发行，满足投资者灵活选择的需求；发行期内，按日由省级承销机构根据发行计划抓取额度，日终总行收回未售额度供第二日重新抓取；给予省级承销机构在辖区范围行使额度分配和额度调整的权限，确保边远地区乡镇投资者能买到国债；加快全面铺开手机银行购买储蓄国债的步伐，增加银联、微信、支付宝等第三方支付平台销售国债管理机制。

（三）建立“维护者”思维，保障国债信誉

一是建立健全储蓄国债管理法规制度，为基层人民银行履职提供制度保障。建立健全国债管理相关法律法规体系，用法律的形式明确对承销机构的处罚标准和执法依据，使国债管理有法可依。在此基础上，中国人民银行及其分支机构应制定更加完备的监管细则，指导储蓄国债发行管理的各项工作，推动储蓄国债市场健康发展。

二是创新监管措施。运用国债信息系统，借助科技手段，整合国债数据信息，通过数据汇总、核对、交叉分析等功能，严格审查承销机构账户、报表、交易流水，实现对国债违规监督、风险预警、风险评价的非现场动态监管，规范承销机构国债业务办理行为。

三是加强财库合作，集结监管力量。加强与财政部门的沟通协作，制定地方储蓄国债联合监管工作细则，建立协同监管工作机制，实现政策互通、信息共享、监管共进，提高国债监督管理工作的主动性和成效。双方可在储蓄国债发行期间联合开展巡查，检查承销机构组织发行、兑付、宣传等工作；在储蓄国债发行后，加强对储蓄国债兑付、质押等监督检查，保障投资者权益；年末，两部门联合对承销机构进行考核评比，建立激励机制。同时，两部门应畅通投资者投诉举报的渠道，培养投资者维权意识，保障投资者对储蓄国债知情权、公平交易权等权益。