论网约车的规制

陕西省西安市雁塔区公证处 李宁

网约车的发展使得交通运输越来越快便利，方便了人们的生活，但是也同样带来了一定的风险。我们不能放任网约车与传统的出租车行业进行自由竞争。因为市场具有盲目性、自发性和滞后性，并不适合当前我国国情，这就需要政府有所作为，在网约车和出租车行业的发展中找到平衡点，给予引导和规制，促使其良性发展，创建和谐社会。

一、我国当前网约车规制现状及存在的问题

（一）我国网约车规制立法状况及其意义

1.中央立法

网约车立法作为近年来新出现的法律现象，国内的研究相对较少，根据现在的情况来看，《暂行办法》的出台让网约车有了合法的地位，国内有些学者专门针对《暂行办法》及地方细则实施展开讨论，指出不足之处，并且就如何完善不足给出了建议。在网约车的监管方面，国内的研究还是不够完善，也没有形成完整的理论系统，经济学研究大于法学研究，在网约车发展过程中仍需不断改进和提高，从而提高建议的可操作性。

截至目前，出台的网约车相关立法的效力层级都属于行政规章。交通部颁布的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》效力层级为部门规章，各地政府或交通主管部门制定的网约车实施细则效力层级为地方政府规章，行政规章层级以上的法律文件还没有制定出来。

2.地方立法

《暂行办法》颁布之后，全国各地开始制定网约车实施细则。其中北京、上海、广州、深圳四个一线城市一马当先。根据相关报道数据表明，截至2016年底，全国已经有42个城市正式发布了网约车管理细则。在各地所发布的细则中，大家都很有“默契”地将网约车准入资格做了不同程度的提高。

（二）《暂行办法》的积极意义

网约车《暂行办法》的出台使得网约车变得有法可依。《暂行办法》对网约车的运营平台、驾驶员和车辆运营条件都给出了不同的规定，作为庞大商品和网约车平台、驾驶员和车辆的运营，不会再处于一种胡乱发展的无序状态，对之前的监管模糊和规则空白的问题有所解决。

（三）当前网约车规制的不足

1.网约车监管方式缺乏创新

在我国网约车监管上，《暂行办法》对网约车实施相关监督管理，明确规定监管主体为各级交通运输主管部门，在现实生活具体情况的操作中还是和传统的出租车一样，这种做法对网约车的健康发展不利，并且加大了政府的监管成本。

2.网约车监管内容不明确

虽然《暂行办法》和各个地方的实施细则已经出台，但是还是没有统一的法律法规对网约车行业进行规制，对于网约车现在的监管现状来讲，不明确的监管内容，主要表现在以下几个方面：

（1）网约车平台法律责任较少

自从网约车出现之后，对司机的要求变低了，同样也存在网约车平台监管不严格的问题。虽然《暂行办法》及地方细则都规定了承运人的责任由网约车的平台来承担，但是在发展过程中问题并没有得到实质性的解决，比如交通事故在运营过程中时常发生，在网约车第三人责任险缺失及保险机制缺失等，保险公司除交强险外，在商业保险上一般是拒赔的，所以发生事故后无法得到有效的赔偿。

（2）缺少健全的消费者维权体系

在目前的《暂行办法》中，规定承运人责任由网约车平台公司承担，以保障乘客合法权益，同时规定了网约车平台公司和驾驶员提供经营服务的运营服务标准，可是这些规定都比较简单，并没有详细说明，如果消费者想要维权，还是件很困难的事情。因此，为了保障消费者的权益，尽快健全消费者维权机制是很必要的一件事。

（3）缺乏对用户信息的保护

网约车是大数据互联网背景下产生的新事物，参与主体之间的信息起着很重要的作用，网约车利用信息决定着资源的配置。这种大数据背景下，互联网技术如此发达，常会因为技术漏洞等原因导致乘客个人信息和隐私被泄露，会对乘客的生活造成影响。并且在网约车运营平台，对于用户信息占有是很强烈的，很有可能会发生不正当买卖用户个人信息的事情，这是一件非常可怕和危险的事情，所以我们要保障好用户的信息安全。

3.网约车行业自律监管能力不足

自律监管可以规范行业有序发展，有利于提高运营效率营，提高网约车监管有效性。相反，如果一个行业有很多的安全隐患和堆积的风险，监管部门则会强化监管，采取更为严格的监管理念和监管措施。行业协会的自律与诚信建设对增强服务信息的透明度、提高服务质量、全面提升行业协会的社会形象有着重要的作用。

随着网约车法律地位进一步明确化，我国网约车发展在未来发展过程当中将会面临不少问题，我们应该对其进行一定的监管和规制，使其良性发展，促进经济和社会的发展。

4.对行政主体责任规定的缺失

不管是各地相继出台的实施细则还是中央出台的《暂行办法》，在法律责任的规定方面，只是提出对网约车平台公司的处罚、对非法客运的处罚、对驾驶员的处罚。唯独没有对行政主体的监管责任作出规定，权力与责任是相互统一的，是由行政权力的性质所决定的，而行政权力具有天生的扩张性与侵犯性，在网约车运营过程中行政机关行使着权力，却没有规定与此相匹配的追责规定，权力不受制约，会导致一系列的问题发生，使得行政相对人的合法权益容易受到侵害。行政机关处于强势地位，驾驶员、乘客、网约车平台公司都相对处在较为弱势的地位，在行政机关权力不受制约的情况之下，作为弱势群体的一方，行政相对人的合法权益会有被侵犯的危险。

二、完善网约车规制的建议

（一）加强立法

目前我国在网约车规制方面只有《暂行办法》一个部门规章，对于网约车这一具有强大潜力的发展事物是远远不够的，因此我们需要制定专门的、内容明确且详细的法律来对其进行规制。在网约车立法时，我们要坚持比例原则和程序正当原则。在网约车规制的过程中会牵扯到众多的法律关系主体，还有中央和地方利益的问题等，因此我们要寻找到一个平衡点，把握好他们的关系，遵守比例原则进行适度、合理、有效的规制。除此之外，程序正当原则必须有所体现，目前来说，网约车监管的法律体系还不够完善，在作出法律规定时应当做到不违背上位法的规定，在法律法规授权范围内，遵循程序正当要求，制定相关法律法规。

1.强化平台责任险

笔者认为应当要求平台为运营中遭受事故的第三者购买营业性的第三者责任险或人身意外伤害保险。对于网约车司机来说，应当购入工伤保险或者是人身意外伤害保险。根据《暂行办法》的规定，承运人的责任由网约车平台所承担，多种形式的合同或者协议主要是由网约车平台与网约车驾驶员签订，因此二者之间的关系可以定义为雇佣关系或者是劳动关系，根据《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十一条的规定，“雇员在从事雇 佣活动中遭受人身损害，雇主应当承担赔偿责任。雇佣关系以外的第三人造成雇员人身损害的，赔偿权利人可以请求第三人承担赔偿责任，也可以请求雇主承担赔偿责任。雇主承担赔偿责任后，可以向第三人追偿。根据以上内容，对于网约车平台来说，一旦认定为雇主关系，就可能存在追偿问题。并且网约车有必要建立补充保险制度，保险方案应该覆盖从驾驶员接受订单到将乘客送到指定地点的整个过程。若驾驶员在接受订单到接到乘客这段时间网约车发生了事故，就按照私家车保险方案作出理赔。若是在接到乘客后到乘客下车的这个过程中发生了事故，就按照商业保险方案理赔。这两种保险方案结合起来可以最大限度地保护乘客和网约车司机的权益。

所以，强化保险责任一定程度上帮助平台转移和分散了追偿的风险，而且遭受损害的每一方都可以得到救济，加强了平台的责任感，有利于网约车的长期发展。

2.加强平台法律责任

平台应当承担起第一责任人的法律责任，对于第三人在整个网约车经营运营的过程中所遭受到的损害能够得到赔偿。合理地将运营过程中的不幸损失进行分配。还有就是，对于一些非法经营，例如说三证不齐的驾驶员进行运营活动，或对正常的经营运营秩序进行扰乱的行为和网约车平台对那些有过不良记录或者是运营资格有缺陷的驾驶员以及车辆不依法给予叫车信息从而导致犯罪行为的发生等应当明确采用一定刑法规制，对构成要件和处罚标准要进行严格的制定，并且通过交通执法部门转交司法部门，对其进行责任追究。

3.明确行政主体责任

国家行政权力由行政主体所享有，并且进行行政管理活动，所以就会存在承担相应行政法律责任的行政主体。在网约车的立法当中，只是对于行政主体行使哪些责任、拥有何种权利作了规定，并没有与此相对应的追责规定。对于网约车这一新型业态，在快速发展的过程中，必定会有各种新的问题层出不穷，这就需要我们的政府加以引导和规范，网约车的立法也会随着其发展状况作出相应的调整与改变。因此，在以后修订网约车立法时，可以对各个行政部门的用权责任作出具体的规定，做到有权必有责，以此保障行政主体权力行使的范围和相对人的权力。

（二）“政府+互联网”的平台的合作监管

笔者认为，我国出台的《暂行办法》对网约车制定了较高的准入门槛，使得其和传统的出租车行业没有太大的差别，是不利于网约车行业发展的。放宽网约车市场的准入标准，使其区别于出租车行业，政府和平台相互合作，提高监管效率，节约社会资源，这是顺应互联网大数据时代下共享经济发展的必要趋势，也是网约车规制的必经之路。对于如何创新其监管方式，笔者给出以下建议：

事前监督。对平台服务能力、司机履历、车辆性能等方面进行审核监督。严格剔除缺乏服务能力的平台、有严重违法甚至是犯罪行为的司机、不符合安全标准的车辆，从源头上防范可能侵害乘客合法权益的潜在危险；

事中监管。将本地区平台公司管理运营情况、大数据分析、诚信体系等信息定期向社会公布；

事后监管。通过对平台的全过程监管，对平台公司的违法违规及失信行为、司机的违法犯罪行为及乘客的投诉举报进行严肃处理，并及时向社会公布。对严重违法违规的网约车平台强制其退出。通过上述的事前、事中和事后监管规范网约车市场；

加强部门联动。网约车是“互联网+”时代的产物，其运营模式跨越了行业限制，牵涉到多领域。这就要求加强交通、信息安全部门、科技部门等部门的沟通与协作，形成监管合力。尽管《暂行办法》第三十一条规定了多部门监督检查，但并没有对监管对象、监管分工等进一步作明确规定。这就需要地方政府建立包括交通、工信、公安等部门在内的多部门联动机制。考虑到网约车属于新兴的跨界服务模式，完全可以考虑在交通局下设立网约车管理办公室，组织具有相关专业技术的人才分析、研究、应对相关事务。

（三）引导消费者积极参与监督

在现在社会的发展中，消费者开始占据主导地位，产品的设计和生产要符合消费者的喜好，消费者占据主导地位，消费结束后消费者也有权对服务进行评价，总之在整个消费过程中消费者拥有极大的话语权。当今社会，人人都可以成为自媒体，消费者参与行业的监督会有更好的监督效果产生。在网约车行业中，消费者可以对司机进行评价，向平台反映，同时也可以对平台进行评价，向有关监管部门反映，还可以在社交平台反映，向大众披露。通过这些行为，使得网约车平台及监管部门接受社会大众的监督。总之，消费者积极参与监督是我国网约车行业规制不可或缺的部分。

（四）加强网约车行业自律监管

1.对网约车行业进行自律规范的制定

对于网约车的监管来说，法律是它的来源，同时也是它的保障，对于网约车行业，专门的自我管理的规范和完善其实是有利于网约车经营主体以及网约车行业发展的，对于广大乘客的利益保护可以通过网约车行业组织的自我约束规范而实现。网约车行业内部组织是由网约车行业的各个参与主体自发所形成的，通过行业内部自我约束规则以及行业内部可以解决纠纷的自我解决纠纷机制，对于网约车行业里各种成员的要求都可以适应，所有的这些规则，源于整个行业内部长期运行所积累的事实经验以及一些判断，它最大的好处就是可以用在一些不方便处理或者难以用法律规范来处理的事件上，使得纠纷的解决变得更加便捷和灵活，从而可以使网约车这个行业的自省与自律得以实现。

2.加强网约车行业的信用管理，对网约车整个行业的信用评价进行统一

在现在这个时代背景下，网约车较大一部分是根据平台自身进行信用评价的，然而对于乘客来说非常重要的一点就是评价的真实性和客观性，建立一个统一的规范的行业信用评价机构对于网约车行业的发展是非常必要的，评价机构可以由第三方组成，与此同时，也可以对信用等级进行划分，建立信用等级档案，同时面向社会进行公示，告诉大众目前的信用状况，提示人民群众所存在的信用风险，此举对网约车行业运营的真实状况有一定程度的展示，提升其透明度。

3.在网约车行业内部建立一定的奖励与惩罚机制

主要是针对一些信用存在问题的网约车驾驶员和信用不良好的平台，对他们作出一定的惩罚，将所有收到的罚金放在同一个账户，这就是我们所说的可以设立一个行业内部的共同监管账户；有惩罚必定有所奖励，在此同时，也可以给予一定的奖励和鼓励给那些信用良好并且作出重大贡献的驾驶员和网约车平台公司，奖励可以从监管账户中扣除，颁发给优秀个人和平台，通过这些有效的奖励和惩罚措施来对网约车行业内部进行约束，从而可以督促网约车内部成员加强职业修养，提高服务质量。