从社会发展角度看乡村基层治理中难度加大的原因与对策——以西部山区某县为例

黔东南广播电视大学 李聪聪

一、乡村基层治理的现状及存在的问题

（一）社会转型期矛盾在乡村的体现

从农业的乡村社会转型到工业的城镇社会，我们历经了近百年，中国的城镇化率发生了质的变化。2020年开展的第七次全国人口普查结果显示，中国居住在城镇的人口为90199万人，占总人口的63.89%①，我们已经从一个乡村的熟人社会转化成了城镇的工业社会。在城镇，由于经济发展过快，社会发展相对滞后，经济发展与社会发展脱节带来的一系列矛盾极为突出。医疗、教育、养老等诸多涉及民生的体系虽在不断健全中，但各类社会问题依旧频繁见诸报端。乡村因为传统意义上的自给自足和自建自治，常被认为不存在这些问题，但是经济发展与社会发展的脱节在农村表现得也很明显。

乡村经济发展的速度远不及城镇快，差距越来越大，城镇对乡村形成巨大的虹吸效应，“乡村精英”和乡村青年的不断外流，加快了乡村治理的现实难度。在乡村人口大量外流后，乡村的空心化已经形成，这在诸多研究中已形成共识。

空心化不仅仅是人口的空心，更是经济的空心和管理上的空心。当乡村本地外出务工人员占据村中户籍人口的大多数时，村中原有的社会结构加快解体，又没有一种预设方式来快速填充。在脱贫攻坚中，国家也试图重建村中的管理体系和提升乡村治理效能，但是工业化的经济主导使乡村治理中国家行政实际性能部分被削弱，村民自治部分也减弱了，主要体现和原因是：

一是地方经济无法满足乡村经济发展的需要。在西部乡村地区，受制于长期以来的地理环境，工业发展滞后，相对封闭，带来集体经济的缺失或缺位。乡村集体经济十分缺乏和薄弱，不足以支撑村民发展需求，也吸引不了村民加入，因为满足不了村民经济发展需求。村民本地就业成为极个别现象，在笔者所在的西部山区，一个村庄有82%的人口外出，其中有74%的人口在省外务工，主要务工目的地集中在广东、江苏、浙江、福建等东部沿海地区。

二是外出务工使得村民对原有的村庄依赖程度减弱。村民外出务工基本上脱离了原有的生活圈子，与村庄的联系仅仅存在于户籍上挂名和逢年过节的远程问候。特别是举家外出的村民，常年在外，其主要生活和发展需求都依赖务工目的地来提供，对原有村庄的依赖程度十分弱。在这种现实情况下，本地基层的乡镇政府对所在辖区内外出村民的约束基本难以实现，而传统熟人社会的生产、生活互助也基本解体，村中的村干、寨老对外出人员的约束权威性也随之消失。

三是工业分工的细化破坏了乡村原有的自给自足体系。工业化向乡村的延伸、工业产品在乡村的普及极大地改变了乡村生活的面貌，同时也将乡村资源与劳动力纳入工业体系，村民各类社会需求更加细化，村民自治组织和基层政府越来越难以满足村民发展和生活的服务需求。村民自治的权威性和实用性弱化，由此带来了村民向心力的解体。村民对乡村的需求在弱化，为城镇提供的产品和服务在提升，村民对乡村基层的依赖度减弱，从心理上带来了对原有权威认同感的下降。

四是工业化与城镇化带来的文化价值观直接冲淡了原有乡村的权威认同。在村民外出后，无论其是常年在外居住，还是主要时间回村居住，都受到城镇价值观念的极大冲击。市场经济讲求效率、效益的意识在村民大脑中直接转化成经济利益的多少，造成乡村传统道德体系面临严重挑战，传统的互助习俗受到毁灭性打击。村民对任何涉及自身利益或需要出力帮忙的地方，都转化为对经济利益的诉求，而原有的乡村基层政府和村中自治组织无法给予满足，从而使得权威性进一步被削弱。

五是数字时代带来的技术优势，形成文化跨代优势。在这个信息时代，以数字科技为代表的各类产品迅速掌握在年轻一代手中，而信息工具的自身特性也更便于年轻人掌握，长辈对此技术的学习和掌握快速落后，这在乡村迅速形了“文化反哺”和“技术反哺”，长者的经验性权威让位于现实的科技性、数字化权威，家长式的管理模式在乡村治理中彻底失效，即社会原有秩序的权威性解体，从早期的乡绅到后来的寨老，乡村能人都随着信息化的普及失去原有的权威性。

六是村民多价值观的形成，更难以形成向心力。随着村民外出的频率、时间、深入城镇生活的程度不断加深，移动信息下接收外部信息的能力飞速提升，整个乡村社会群体的价值观变得更分散，对同一事物认同的差异性更大，村内原有的共同体意识在逐渐瓦解，村民对村庄的心灵依赖也更加淡化，即使民族性的习俗活动也逐渐演化成经济性活动的载体，村民的心灵归宿更加难以统一，这造成原本用习惯性约定来约束村民的部分力量消失了。现有的村规民约越来越趋向于现代化的法律契约形式，缺乏了原有的人情成分。价值统一性变为不可能，这动摇了乡村基层治理的认同基础，从而给乡村治理带来困难。

（二）乡村基层治理中治理者得到的支持不足

在西部山区的乡村基层治理中，基层政府竭力在建强乡村治理组织，健全乡村治理体系，壮大乡村治理队伍。目前，笔者所在的基层也强化了党在基层治理中的地位，加大了对村委会的指导，并建立了人数更为庞大的基层队伍。在村中，除了党支部、村委会以外，还有妇女联合组织、村务监督组织、护林员组织、卫生员组织、医疗队组织、志愿者队伍、村民消防队组织、安全员组织等一系列涉及村民生活各方面的队伍。但除了“乡村精英”流失、乡村人才断层、乡村治理长效机制缺失以外，最新的问题也在凸显。

一是原有熟人社会的内卷性在加强。在乡村，随着新的社会阶层固化，稳定的社会结构在乡村正在形成，阶层壁垒正在加固。这在基层直接影响和破坏了公平生态，给原本想在基层大展拳脚的新进基层治理者带来困惑和阻碍，干得越多越容易出问题、干得多不一定被重视，其后果就是责任甩锅成常态。因上升渠道具有了非公平性因素，懈怠性的惰工成为普遍现象，基层治理团队中甩锅性文化正形成。

二是基层的容错机制缺失。在基层普遍缺乏工作的容错机制，奖惩措施偏颇，惩错不惩懒，做得越多错得越多，不做的反而更受益。工作量过大，上级各部门为了达成各自的工作目标，都以问责来推动工作落地，使得基层治理者常有任劳任怨但辛苦无果、披星戴月却又如履薄冰的感觉。基层治理者的幸福感缺失，已成了普遍现象。

三是基层治理者缺乏支持和好的解决办法。基层治理中因为缺乏足够的经济支持，造成承而不诺的现象普遍，难以做到取信于民，不满和不信任情绪积蓄，造成修昔底德陷阱的现实表现明显，给乡村治理带来极大隐患。由于西部山区很多地方财政债务高筑现象普遍，现实乡村治理中需要采用的经济型管理手段就弱化了。比如，要求废弃房屋改绿地，政府来补偿，但由于补偿不到位或时间拉得过长，民众对政府的信任就弱化了。

基层治理者无法得到支持和提升解决问题的办法。为了工作顺畅，基层治理者多采用人情式管理来调动资源，靠熟悉程度，靠喝酒拉关系，靠熟人社会的亲疏远近，靠熟人社会的面子（潜规则权力运行），而不是正面的行政性管理或科学性管理。这在现实工作中能帮助基层治理者在一定程度上减轻压力和负担，但又带来了人情惩罚的难度，降低了村民心理上越轨或失范的成本，反过来又加重了乡村社会的治理成本，更可能会形成恶性循环。

二、解决基层治理困境的对策与建议

（一）加快流动人口的异地信息大数据建设

习近平总书记强调：“要建立健全大数据辅助科学决策和社会治理的机制，推进政府管理和社会治理模式创新，实现政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化②。”因为人口流动性加强给基层治理带来的困扰越来越突出，由此带来一系列问题。目前养老、社保、医保等完全异地通用尚有一定距离，其他信息一体化还较远。因此，应加快大数据的建设，实现对流动人口的全方位监管，实现信息共享，从而提升对人口跨地域的有效管理。而且，大数据也能提升乡村治理决策的科学性，大数据嵌入乡村治理能够打破原有的数据壁垒和体制中壁垒，实现从基于经验到基于数据的科学化管理③。

（二）加快基层容错机制建设

乡村基层治理中，由于治理者自身专业的局限性，难以全面掌握越来越宽泛的专业要求，基层治理中对数据的要求越来越精准，也给乡村基层治理者带来了困难。随着工作量的激增、上级问责机制的下沉，乡村基层治理者的压力越来越大。事情多、责任大，鞭策多、奖励少，上面千线万事集中于基层这一点，上级指令又都是严厉措辞，与问责伴随，因为怕被问责、追责而不敢作为的现象较为普遍，这是乡村基层治理者工作中面对的现实问题。因此加快乡村基层治理中容错机制的建设，给乡村治理者更多的容错空间是调动其干事创业、激发干劲、杜绝庸政懒政所必需。划清楚哪些可以做，哪些不可以做，哪些有容错空间，哪些没有容错空间，这些都是激励乡村基层治理者放开手脚担当作为的基础和保障，也更有利于开创各项事业的新局面。

（三）进一步推动扁平化管理

进一步推动政府科层管理的扁平化，减少中间行政的级数，统一管理，减少重复性指令、重复性检查，切实在基层减负上给予帮助。比如，村级组织因为要对接政府的各个部门，真正是“上面千条线，下面一个点”。人员少、文化层次低、经费少、技术办公能力差、工作量大得惊人，几乎就是在疲于应付上级下达的各项工作。加之各项工作常出现各个层级检查同一内容的情况，为了应对这些检查，村级人员疲于奔命，极大地增加了村级行政的负担。

（四）更加体现资源投入的公益性

乡村基层治理在近些年得到了国家高度重视，特别是脱贫攻坚战略、乡村振兴战略等的实施。但是相比对城市资源的投入，对乡村的资源投入还相差甚远。特别是乡村治理中急需的人才资源、资金投入、基础建设投入、信息建设投入、乡村环境改善等诸多方面与城市相比相差巨大。很多项目的审批权多集中在省级层面，在实际操作中，因为乡村投入的周期更长、效益回收更慢、经济效益更低，无法与城市进行竞争。但是这些公共性投入应该更多地从社会发展的层面来考虑，而不是从经济层面考虑。所以，转变对乡村投入的观念，从公益视角出发更符合现实。

（五）重塑乡村集体经济

乡村基层治理中，要实现乡村富裕就要发展产业，这是物质条件积累的基础，也是承载其他文明建设的载体。大力扶持和帮助各类社会企业发展的同时，政策上和资源投入方面应该特列一部分集中于集体经济的发展。因为集体经济在乡村基层治理中带来的不仅仅是经济效益的收益，更多的是社会性效益的回报。集体经济强，村民对村庄的向心力就强，参与村内事物的积极性就高，对留在村内就业就更充满期望，对乡村的热爱也就更现实。特别是对重新确立集体经济在偏远山村的主导作用将起到更为突出的效果，因为集体经济不但可以弥补乡村地区经济缺乏主导性的空缺，而且可以形成带动作用，以此为基础对个体企业形成辐射和孵化作用。

（六）重建乡村互助体系

目前，乡村基层治理的主导力量是基层党委政府，而投入大、效益低的现象很突出，要改变现状，一是基层政府要主动转变服务方式，将政府行政性指令为主转变为指导性服务为主，将上级对村级管理的命令式方式转变为服务式方式，更多地依靠村级自治来完成对乡村的治理。二是要重建村庄的互助体系。传统的乡村自给自足、自建自管的模式有很多依旧是符合现实需求的，也是村民内心认可的，且更具治理的弹性、更富有生命力。将原有的基层村民自治方式经过细化和指导性建制，重新建立以互助传统为基础的管理体系是可行的，因为乡村的生活方式和互助传统具有天然的契合度，更具有共生的黏性，在村民接受度、治理效果、资源节省、治理效益等方面也具有天然的优势。

三、结论

在国家脱贫攻坚、乡村振兴等乡村现代化建设的道路上，乡村基层治理是绕不开的一个议题。以往我们认为从基层治理的技术层面、政策层面都可以把问题解决掉，但实际操作中存在很多困难，而且即便落实，实际效果也与预想的目标相差较大。从社会发展层面来看，诸多镶嵌在村民生活方式和传统心理上的因素是造成目前乡村基层治理效果不佳的主要原因，从技术层面、政策层面、社会层面同时建设，共同形成体系化才能真正形成合力。加快流动人口的异地信息大数据建设，加快基层容错机制建设，进一步推动扁平化管理，更加体现资源投入的公益性，重塑乡村集体经济，重建乡村互助体系等都有助于真正地实现乡村的有效治理，为实现乡村现代化探索可靠的路径。

注释

①国家统计局《第七次全国人口普查公报（第七号）—城乡人口和流动人口情况》http://www.stats.gov.cn/。

②习近平在中央政治局第二次集体学习时强调审时度势精心谋划超前布局力争主动实施国家大数据战略加快建设数字中国[N].人民日报，2017-12-10(1)

③赵敬丹,李志明《从基于经验到基于数据—大数据时代乡村治理的现代化转型》[J]，《中共中央党校（国家行政学院）学报》2020年第1期。