我国应急物流法制体系构建研究

2022-12-28中国消防救援学院王健武俊峰

区域治理 2022年42期

中国消防救援学院王健，武俊峰

当前，随着应急管理事业蓬勃发展，中国特色应急管理体制初步成型，应急管理机制也日渐完善，但应急管理法制领域仍显滞后。习近平总书记多次强调“要加强应急物资保障”。应急物流作为应急物资保障的重要环节，仍十分薄弱，需要大力加强，而健全的应急物流法制体系是保障其规范、顺畅、高效运作的关键。

一、当前我国应急物流法制体系概况

（一）应急物流法制体系的概念

应急物流是指为应对突发事件提供应急生产物资、生活物资供应保障的物流活动。应急物流的核心任务是为突发事件受影响区域或潜在受影响区域及时提供充足的应急物资，具有突发性、紧急性、不确定性、主体多元化、社会效益优先和流程复杂等特征。为保障和规范应急物流的一系列法律规范组合而成的有机整体就是应急物流法制体系。作为一个有机整体，应急物流法制体系应包括应急管理基本法、应急物流基本法律、应急物流单行法和应急物流相关法，同时需要应急物流标准化体系和应急预案作为支撑。

（二）我国应急物流法制的现状

目前，我国应急物流的法制化建设显著滞后于现实需求，应急物流综合性、基础性法律缺失，相关制度法规“碎片化”现象突出，法律法规之间缺乏有效的统筹衔接，空白地带与条文冲突现象并存，条块割裂严重。应急物流相关的法律法规散见于《突发事件应对法》《公路法》《铁路法》《民用航空法》《邮政法》《国防交通法》《中华人民共和国道路运输条例》等法律法规中。《突发事件应对法》《铁路法》《中华人民共和国道路运输条例》中与应急物流相关规定相对详尽，如表1。

表1 应急物流相关法律法规

从上述三部法律法规的规定可以看出，即使这几部针对性较强的法律法规，对应急物流的规定也较为笼统，对实际工作缺乏约束性和可操作性。此外，在我国应急管理体系中具有重要实践指导作用的各种应急预案中对应急物流也着墨甚少，往往仅笼统地规定应急物资保障，而没有对应急物流作出详细的可操作的规定。由此可以看出，在当前应急实践中对应急物流的重要性认识不足，导致在重大突发事件应对中，应急物流乱象丛生，严重影响了突发事件应对的效能，甚至引发了社会问题和人民群众的强烈不满，当前现状已经不能适应新时代应急管理体系和能力现代化的发展需求。

二、构建我国应急物流法制体系的重大意义

我国自然灾害和事故灾难频发高发，各类安全风险隐患交织叠加，造成损失仍处高位。仅2022年上半年，自然灾害就造成178人死亡和失踪，3914.3万人次受灾，直接损失达888.1亿元。此外，当前全球疫情仍处于高位运行，我国本土聚集性疫情呈现点多、面广、频发的特点，防控形势依然严峻复杂。频繁发生的各类灾害事故和公共卫生事件，尤其是重特大自然灾害和重大公共卫生事件需要大量的应急物资作为保障。工信部数据显示，我国四成以上的主要工业品产量居世界第一。在生产能力充足的情况下，能否及时高效的将足量应急物资运抵需求地区，关键在于应急物流。

应急物流涉及部门众多，应急物资的采购、储存、调配、运输等环节往往分别由不同的部门负责，如粮食和物资储备部门负责部分物资的采购和储存，商务部门负责粮食和物资储备部门以外物资的采购和储存，应急部门负责调配，交通运输部门负责运输，属地基层政府负责分发。由于涉及部门多，职责边界不够清晰，实践中突发事件发生初期，应急物流往往陷入混乱。

在全面依法治国的背景下，立足于应急管理领域亟待解决的突出问题，开展应急物流法制体系系统化探究，构建多主体、多领域、多地区、多类型、全流程的规范化体系，全面促进应急物流系统健康发展，是实现应急管理体系和能力现代化的根本途径和现实需求，也是贯彻落实全面依法治国、依法应急的具体举措和必然要求。

三、我国应急物流法制体系的构成和建设目标

（一）我国应急物流法制体系的构成

应急物流涉及运、储、装、搬、加工、配送、信息处理等极其复杂的多个环节，且通常涉及多个行政区，要保证其高效率持续运转，必须讲求多主体协同，在复杂条件下做到步调一致、群策群力、资源共享，这无疑需要完备的法律体系作为保障，而不能各地区各部门各行其是。基于此，应急物流法制体系应包括：规定应急物流的应急管理基础性、综合性法律，现阶段即《突发事件应对法》；规定应急物流基本制度规范的应急物流综合性法律；规定应急物流各环节或不同运输途径的单行性法律法规规章；与应急物流相关的其他法律法规规章等。鉴于标准化体系和应急预案在我国应急管理工作中的重要作用，同时需要应急物流标准化体系和应急物流应急预案作为应急法制体系的重要支撑。

（二）我国应急物流法制体系的建设目标

党的十八大以来，在全面建设社会主义法治国家的总要求下，党和国家对应急管理领域的法制化建设十分重视，不断强化应急管理各环节的法治保障。《“十四五”国家应急体系规划》中明确提出，要坚持依法治理，明确各部门在物资保障等方面的工作职责。强调“建立健全多部门联动、多方式协同、多主体参与的综合交通应急运输管理协调机制”。同时提出要加快建立“储备充足、反应迅速、抗冲击能力强的应急物流体系”。这为我国应急物流法制体系建设勾勒出了清晰的路线图，也进一步明确了我国应急物流法制体系的建设目标。

四、构建我国应急物流法制体系的路径

构建我国应急物流法制体系关键在于加强立法统筹。尽可能消除部门本位主义对立法的干扰，充分发挥全国人大及其常委会在立法工作中的主导和统筹作用。具体步骤上构建我国应急物流法制体系需要先修订完善应急管理基本法，在此基础上加快出台应急物流综合性法律，之后再根据应急物流综合性法律修订公路、铁路、民用航空、邮政等有关法律法规规章等单行性法律，并对目前有关应急物流的其他相关法律进行全面梳理，使各项法律法规规章之间有效衔接，消除空白与冲突现象。此外，在应急管理基本法《突发事件应对法》修订完成后，及时对各级各类应急预案做出相应修订完善，理顺应急预案与法律的关系，将应急物流作为预案的重要组成部分，提升预案的可操作性。最后，要及时完善应急物流标准体系，发挥标准对应急物流的规范和引领作用，提高应急物流质量和效益，促进应急物流健康发展。

（一）《突发事件应对法》的修订

2021年12月20日《突发事件应对管理法（草案）》提请十三届全国人大常委会审议。在修订说明中明确指出，坚持该法在应急管理方面的“基础性、综合性法律定位不变”，进一步处理好“与本领域其他专门立法的关系，确保不同法律之间的衔接配合”。可见，修订后的《突发事件应对法》仍是我国应急管理领域的“龙头法”。

相比现行的《突发事件应对法》《突发事件应对管理法（草案）》中进一步完善了应急保障制度。对应急物流也做出更加详细的规定，包括建立健全应急物资储备保障制度；完善重要应急物资的监管、生产、采购、储备、调拨和紧急配送体系；建立健全应急运输保障体系，确保应急物资和人员及时运输等。通过应急管理综合性法律中的应急物流相关条款和单行法律等衔接，破解当前冲突，满足现实需要。

（二）制定应急物流综合性法律

应急物流环节众多，按职责划分涉及多部门、多地区、多主体。除《突发事件应对法》外，应急物流涉及的法律至少包括《公路法》《铁路法》《国防交通法》《道路运输条例》《民用航空法》《邮政法》《政府采购法》等众多法律法规规章。由于缺少综合性法律，立法呈现显著的部门化分散化，彼此之间缺乏有效衔接，导致空白地带和冲突并存，实施效果大打折扣。仅以《公路法》《铁路法》《民用航空法》《邮政法》这四部交通运输领域的法律为例，其法律框架大相径庭，法律条文规范性差异显著。

目前，由交通运输部统筹规划铁路、公路、水路、民航以及邮政行业发展，全面推进综合交通运输体系建设，这为加快应急物流综合性法律出台创造了有利条件。《交通运输“十四五”立法规划》提出积极推进交通运输法立法进程，将其作为综合性交通运输法律和交通运输行业的“龙头法”。鉴于当前我国立法任务繁重，近期出台专门的应急物流法难度较大，可以在《交通运输法》立法中，将应急物流作为重要内容纳入，将《突发事件应对管理法》和《“十四五”国家应急体系规划》中确立的有关应急物流的部分加以细化，使其具有更强的约束性和指导性，发挥应急物流综合性法律的作用。

（三）修订公路、铁路、民用航空、邮政等有关法律法规规章

在制定交通运输法的同时，还应对现行的公路、铁路、民用航空、邮政等领域法律法规进行全面修订，对通用航空、无人机等新领域健全立法，尽可能消除空白地带，做到交通运输方式全覆盖，一方面要尽可能做到法律框架基本相同，法律条文有机衔接，法律术语进一步统一规范，另一方面对各自在应急物流方面的特殊性作出更加详细的规定，从而使可操作性更强。

（四）修订完善相关法律法规

通过全面梳理涉及应急物流的相关法律法规，最大限度消除条文相互抵触现象和覆盖盲区，加快建设如灾后回收物流、应急物流补偿法律[8]等我国尚无明确的法律规范。鉴于我国应急管理体系尚处于建设发展阶段，政策需求不确定性较强，应急物流的部分环节可先由国务院制定行政法规或者由交通运输部制定部门规章，适时再上升为法律。

（五）建立健全应急物流标准体系

我国应急管理领域标准体系建设与现实需求相比存在明显的滞后，应急物流更是尚无国家标准，行业标准和团体标准也不完善，企业标准差异性大且封闭性强。标准体系对应急物流标准化的发展要求和趋势引导、规范作用不足。作为物流主管部门，可由交通运输部牵头制定行业标准或鼓励相关行业协会、龙头企业等发起制定应急物流的团体标准，支持大型物流企业与中小型企业共享企业标准，在充分征求相关各方意见建议的基础上，逐步将部分行业标准、团体标准纳入我国的国家标准，从而构建起完备的多层次的应急物流标准化体系，进一步规范应急物流，全面提升应急物流的标准化水平。

（六）完善应急预案

应急管理部2018年组建以来，及时修订出台多部国家级专项应急预案。北京、陕西等多个省级地方政府也出台了修订后的总体应急预案。新修订的预案大多将交通运输保障从物资保障中析出，与物资保障并列，显示对应急物流重视程度提升。但总体看，目前的应急预案对应急物流原则性规定多，可操作性不强，定性规定多，可量化的规定少。这固然有突发事件类型繁多、不确定性强等因素，也不同程度反映出对应急物流重视程度不够。应抓住当前国家总体应急预案和专项应急预案修订的有利契机，积极完善应急预案中涉及应急物流的相关规定，切实提升应急预案可操作性。

五、结语

应急物流法制体系建设是一项系统工程，涉及部门多，涉及法律法规规章多，不可能一蹴而就，需要加强顶层设计，强化立法统筹协调，在立法顺序上先修订出台《突发事件应对法》，再出台《交通运输法》作为应急物流的综合法，然后对先行的《公路法》《铁路法》《民用航空法》《邮政法》等进行修订，再完善其他相关法和标准体系及预案体系等，从而形成一套完整的应急物流法制体系，全面推进我国应急管理体系和能力现代化建设。