党建引领乡村治理的路径研究——以云南省元江县邑慈碑村为例

徐小涵，徐安客

(1.云南大学 马克思主义学院，云南 昆明 650500；2.曲靖师范学院 发展规划与学科建设中心，云南 曲靖 655011)

实现乡村有效治理是乡村振兴的重要内容，为推进乡村治理体系和治理能力现代化，夯实乡村振兴基层基础，2019年国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》中指出：“农村基层党组织要更好发挥战斗堡垒作用，以党组织为领导的农村基层组织建设要明显加强。”[1]中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》,规划中基本原则指出：坚持党管农村工作，毫不动摇地坚持和加强党对农村工作的领导，健全党管农村工作方面的领导体制机制和党内法规，确保党在农村工作中始终总揽全局、协调各方，为乡村振兴提供坚强有力的政治保障。[2]因此，抓党建促乡村治理成为新的时代课题，也是党在农村工作的重点。本文在实地调研、深入访谈、文献整理的基础上，通过对元江县邑慈碑村基层党建引领乡村治理的做法进行现状分析、经验归纳和总结，探索基层党组织在乡村治理中的建设路径。

一、元江县邑慈碑村乡村治理与基层党建的基本情况

元江县作为哈尼族傣族自治县，少数民族占总人口的82.1%。近年来，元江县委、县政府以抓住关键、突出重点为基本原则，探索出一条乡村善治的新路径，在实践中取得显著成效。元江县在近几年开展的脱贫攻坚、乡村振兴中，通过“三必研三必点”压实基层党建工作责任，扎实推进基层党建工作重点任务和项目清单，确保全县基层党建工作落实落细。尤其是元江县邑慈碑村党建引领乡村治理的做法，颇具成效。

基层党建作为解决我国“三农问题”的重要抓手，是引领乡村治理的根本保证，党建工作必须将研究视野回归“田野调查”中、回归到地方政府的具体实践中。我国现行的农村管理体制，还只是与传统的农村自然经济和交通条件落后、信息技术不发达的社会状况相联系，基本沿袭了计划经济体制下基层党组织承担无限责任和包罗万象的管理方式，农村基层党组织的建设与新时代乡村振兴、现代化治理的要求不匹配，面临着新情况、新问题，主要原因有以下四点：一是农村“空心化”趋势与《关于加强和改进乡村治理的指导意见》的新任务不适应；二是传统社会治理模式与农民素质不断提高的新形势不适应；三是推动高质量发展的新要求与农村党员干部素质能力不适应；四是农村党组织工作方式与群众多元化需求不适应。[3]以上农村基层党建问题在元江县也不同程度存在，特别在以少数民族为主的聚居村落更加突出。

邑慈碑村是元江县洼垤乡的一个行政村，是辖区村委会驻地。辖垤且龙、美则、迤席等11个自然村、17个村民小组、602户、1845人；以彝族为主，其中彝族1725人，其他民族120人，2016年被评为国家级“中国传统村落”。主要种植烤烟、玉米、油辣等作物，主要产业为烤烟种植业，主要销售于玉溪市红塔集团，有完善的销售渠道。基础设施方面，邑慈碑村已实现水、电、路、电视、电话五通。医疗卫生方面，至2020年底全村参加农村社会养老保险和农村合作医疗保险已全覆盖。从2015年8月至今，邑慈碑村实现了扶贫对象、措施到户、项目安排、资金使用、因村派人和脱贫成效“六个精准”，实现了国家规定的脱贫收入标准和“两不愁三保障”目标，130户建档立卡户实现全部脱贫。

2021年邑慈碑村建有党总支1个，下设8个党支部，各党支部党员活动场所硬件设施基本完善。党员总数122人，其中正式党员120人，预备党员2人，村“两委”干部6名。党员年龄在60岁以下的85人，60岁以上(含60岁)的37人。全村建有团总支1个，共有团员67人，邑慈碑籍在校大学生20人。辖区内有县第十七届人大代表1名，乡第十一届人大代表8名，均为少数民族。

二、元江县邑慈碑村党建引领乡村治理的实践机制

(一)以组织建设引领乡村治理能力

邑慈碑村基层党组织的组织建设是其乡村治理能力的来源和组织阵地。乡村治理能力的提升取决于基层党组织自身是否履行其主体责任，是先锋队的代表；是否能运用正确的方针、路线、政策，是先进性的代表；是否有良好的工作作风，是纯洁性的代表。

引领乡村治理需要切实履行党建主体职责。邑慈碑村基层党组织指导、组织、督促好所联系党总支(党支部)党建工作；带头学习党的理论和路线方针政策；带头深入学习习近平总书记系列重要讲话精神；带头为机关党员干部和村(社区)讲党课；带头落实党内生活制度；带头执行领导干部联系群众制度；带头改进工作作风；带头抓好各项党建工作。[4]邑慈碑村党员干部严格制定村委会成员竞选承诺书，带头选举村集体经济组织负责人，确定邑慈碑村“干部规划家乡行动”规划编制组名单并明确工作职责；成立邑慈碑村民委员会民族宗教工作领导小组；制定邑慈碑村委会重大事项集体决策制度，包括决策原则、决策范围、决策程序、执行程序等。

引领乡村治理需要统筹提升基层党建工作水平。邑慈碑村党组织推动“两学一做”学习教育常态化制度化，配合探索推进“民情工作单”制度，完善服务群众办法措施；调整完善党员积分管理办法，提升党员积分制管理信息化、智能化、数字化水平；深入实施“互联网+党建”，推进网上党支部建设，每个月完成综合服务平台事项不低于320项，推广运用基层党务电子台账，每个月至少更新上传一次综合服务平台“三会一课”、党务公开等内容；稳步推广“基层党组织+农村电子商务”，积极争取建设农村电商服务站示范点；做精做强党建品牌，推动“仙湖卫士”元江行动提档升级，发挥党员先锋队作用，全面开展城乡人居环境卫生综合整治等工作；加强对党员活动室的管理，党员活动室配备相关规章制度、党旗、党徽等，保持整洁、干净，相关台账资料齐全；实施后备干部“金种子”工程，选好、推荐好、管好、用好后备干部；支持农村党员创业致富，抓实“基层党员带领群众创业致富贷款”，培养一批“美丽乡村带头人”。

引领乡村治理需要严格规范党内政治生活，强化基层党员干部能力作风廉洁建设。邑慈碑村党组织带头落实党员领导干部双重组织生活会制度，党支部做到党务公开、村务公开，并整理了2014年至2021年的会议记录及党风廉政建设档案材料；推动所联系党组织“三会一课”组织管理，推动组织生活会、谈心谈话、民主评议党员等制度落实；严格遵守“支部主题党日”，严格落实党员固定活动日、党费日、党员积分制管理等制度；按照“转作风、抓落实、促跨越”的要求，大力整治“庸懒散”等不良风气，着力解决干部职工乱作为、不作为、侵犯群众利益、优亲厚友、贪腐谋私等问题，切实转变干部作风；继续开展“三亮两规范一争先”活动，引导党员践行“四讲四有”，做到政治合格、执行纪律合格、品德合格、发挥作用合格；强化党员理想信念、“四个意识”教育，发挥“关键少数”示范带动作用；每个党支部安排1名村(社区)“三委”班子成员中的党员作为党建联系人进行指导和督促检查，全程参与指导和组织好各支部“三会一课”和“两学一做”学习教育以及相关台账设立。

(二)以制度落实引领乡村贯彻国家政策

乡村治理是乡村振兴战略的重要内容和社会治理现代化的重要组成部分，党的十九大提出实施乡村振兴战略以来，各省市、地区围绕党中央关于乡村振兴战略的顶层设计，对乡村治理的相关理论和实践问题展开了因地制宜的探索研究，并形成了当地特色的多项乡村政策。2018年云南省委发布了《云南省乡村振兴战略规划(2018—2022年)》，元江县邑慈碑村党组织深入贯彻落实国家政策，在政策指导下，将该村的乡村治理推上一个台阶。

2020年至今，为适应新形势下基层关工委的工作需要，保障关工委工作规范化、制度化、科学化，推动基层关工委工作再上新台阶。邑慈碑村根据玉溪市关工委《玉关工委〔2019〕4号文件》精神，遵循《元江县关工委2020年工作要点》的指导，继续深入开展创建“五好”基层关工委活动，即领导班子建设好、骨干队伍作用好、制度健全执行好、活动经常效果好、工作创新思路好。2020年邑慈碑村创建五支乡村建设队伍(思想教育队伍、法治宣传队伍、校外德育辅导员队伍、科技服务队伍、文体活动队伍)，评选出5位“五好”老人，继续贯彻落实“五好”基层工作建设。2020年6月，村委会研讨了玉溪市扶贫工作小组2020年11号文件，在村干部的统计考察下，核定以往的扶贫工作成效、更新建档立卡贫困户信息、完善了扶贫工作措施和工作考核指标体系。邑慈碑驻村第一书记饶平带领群众深入学习贯彻习近平总书记扶贫理论的重要论述，对近几年的扶贫工作进行了总结以及对未来的乡村振兴任务进行了详细的阐述。为贯彻云南省民族团结创建“九进”工作，邑慈碑村对示范村具体指标进行了详细量化，并对达标标准、测评方法、需要落实和准备的材料进行了详细的解释，详细排查登记少数民族普通话普及情况，2020年邑慈碑村被评为省、市两级民族团结进步示范村。自2018年起，根据云南省纪委、监察委下发《关于规范农村操办婚丧喜庆事宜的通知》，党员干部结合本村的实际，经村委会讨论通过邑慈碑村具体实施细则，实行申报备案及公示制度。制定邑慈碑村群众操办婚丧喜庆事宜申报表、审批表，并设置村党组织和村委会及村务监督委员会。2016年邑慈碑村入选第四批中国传统村落名录，村党组织一直高度重视该村的村落保护。2021年2月，云南省政府为贯彻落实习近平总书记关于文物安全工作重要指示批示精神，加强传统村落消防安全工作，印发《关于全面加强古村落和文物保护单位消防安全工作的紧急通知》，将传统村落消防安全整治工作纳入2021年省政府政务督查重点内容。2021年6月，村委会书记带领4名村干部对邑慈碑村146户居民的用火用电情况、消防通道畅通情况、消防水源建设情况进行抽查，完成元江县中国传统村落消防安全督查检查记录表，并对存在安全隐患的住户进行宣传教育和整改。为继续强化《关于元江县纪委监委积极配合中央扫黑除恶督导组下沉元江开展工作的方案》，党员干部对邑慈碑村辖区11个村进行扫黑除恶入户，积极开展“扫黑除恶”专项行动。建立扫黑除恶材料档案，制定邑慈碑村委会扫黑除恶专项斗争工作实施方案，组织观看元江县扫黑除恶专题纪录片，学习扫黑除恶专项斗争工作手册，到各村组召开村民会议向村民宣讲扫黑除恶相关知识，向村民发放各类扫黑除恶宣传材料，在村委会设立扫黑除恶举报箱，并在各村组路口、公共场所等地张贴公告，悬挂横幅标语和公告举报电话，公开群众诉求处理方案，对有诉求的群众进行家庭住址、具体诉求、处理时间、处理方案、满意程度进行详细登记。

(三)以服务引领凝聚多元治理主体

基层党组织只有打通“最后一公里”，成为依靠人民群众的组织，受人民群众信任的组织才能充分调动人民的力量，凝聚和激活乡村多元主体力量共同治理。基层党员干部只有先做到真正为群众办事、为群众服务，才能树立榜样力量，带领村民共治乡村。

邑慈碑村党员干部密切联系群众，在基础设施建设、特色产业发展、人居环境整治、民族文化发展四个方面真正做到服务引领，为群众的每一件小事服务，形成了良好的党群关系。一是投入基础设施建设费用共计424万元。邑慈碑组环保项目投资300万元、美则组管网改造投资5万元、亚租垤一组提水工程投资20万元、迤席一组提水工程投资34万元、邑慈碑组提水工程投资47万元、普力冲组人居环境整治13万元和机耕路修缮3万元、迤席二组坝塘清淤2万元。二是发展特色经济产业。2020年农户种植烤烟1059亩、核桃2500亩、辣子360亩，下一步计划种植花椒580亩、芒果100亩。三是人居环境卫生整治。规定村民小组每周一进行大扫除，并拍照汇报开展情况，同时派村组干部进行检查；积极发动党员群众参与到危房拆除工作中，目前已基本拆除完毕；村两委干部定期对各小组进行家禽圈养情况进行整治，持续推进人畜分离工程；村户厕改造项目实施以来共完成户厕改造195座，各自然村实现公共厕所、垃圾池全覆盖；村委会创新“村规民约三字经”，在村庄文化墙广泛宣传并带领群众一起学习其内容；对“两不愁、三保障”饮水安全进行逐户排查，稳步解决居民用水问题。四是引领民族文化发展。重视撒摩阿哩文化的传承和发展，村辖区内共有6名撒摩阿哩文化传承人；村辖区内共有7座古老的石拱桥，村委会积极组织人员对古桥进行清理；玉溪日报社与邑慈碑村委会在2021春节前开展“迎新春、送春联”文化下乡活动；2021年2月，邑慈碑村对3年来的妇女工作情况作了汇报：组织邑慈碑村委会文艺队30余人，开展“撒摩阿哩”文化传承工作，组织开展各类培训班，如妇女刺绣培训班等，培训人数达10余人次，以及其他六项以妇女党员同胞示范带头的家风村风等内容；村委会创新“村规民约三字经”，在村庄文化墙广泛宣传并带领群众一起学习其内容。

三、元江县邑慈碑村基层党建引领乡村治理的基本经验

(一)聚焦基层党建的政治效能，提升组织领导力

党的十九大报告指出，要以提升组织力为重点，突出政治功能，把农村等基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。[5]提升组织力，是中国共产党基层组织建设的核心与关键；增强政治效能，是政党政治属性的本质要求。党组织不是一般的社会组织，而是政治组织，政治属性是其根本属性，政治效能是其基本功能。农村党组织是党领导农村工作的主角，只要自身政治过硬，本领高强，才能真正把党的政策贯彻落实到位。聚焦基层党建的政治效能，提升组织领导力应着重解决以下两个方面的问题：

一是通过党支部建设的规范化、标准化，提高支部工作的质量，把党组织打造成为农村群众的主心骨。邑慈碑村在党支部建设方面，从党员的选拔到党务活动场地再到工作的执行、监督、审查都将制度与当地实际创新地结合起来。人员选拔上，规范村委会换届选举党员大会流程，竞选人向群众发表四项承诺。党支部基础设施上，按照洼垤乡人大主席团的“七有”标准在村委会设立人大代表联络室，与基层党员活动场所、工会、团委妇联等群团组织的活动场所进行共建，进一步规范和完善人大代表活动阵地建设。在工作质量上，基层党组织年末设置书记讲坛，党总支部书记对一年来的基层党组织建设情况、村两委干部履职情况、基层党组织引领力的发挥情况、后备干部培养情况、不足和展望向群众汇报，接受群众的监督和检查。

二是联系好群众，服务好群众。农村基层党组织是联系群众、服务群众的前沿，是党联系广大农民群众的桥梁和纽带。只有打通联系服务群众的“最后一公里”，帮助群众解决实际困难，党在农村的全部工作才会有坚实基础，党同人民群众的血肉联系就会更加密切，党就会更加有力量。元江县“转作风、大调研、抓精准、促落实”专项行动是通过干部走访调查，针对贫困户致贫原因，研究帮扶措施，宣传相关政策，激发贫困户内生动力，帮助解决实际困难和问题。邑慈碑村将走访行动划分到村支部书记、组长、结对帮扶人员、驻村干部，再向洼垤乡领导班子汇总，有效整合力量，加强联动，形成快速处理问题机制，并对问题的解决方式、时间、群众满意度进行上报，及时解决关系人民群众切身利益的问题。邑慈碑村通过走访行动建立了直接联系群众工作制度，让群众反映问题的途径更直接，有效缩短处理问题的时间，及时解决了群众最关心的问题，这种与群众“面对面”“身挨身”的交流方式，在解决问题、增进感情、密切联系的同时，让群众感受到党委班子的诚意和决心，即便是久而未决的遗留问题，也在一定程度上得以有效疏导，该举措赢得了民心，真正有效地打通了联系服务群众的“最后一公里”，夯实了党的执政根基。

(二)发挥基层党建的引领力，再造乡村公共性

国家和社会资源进入乡村社会，面对的是具有不同风土人情、缺乏组织的群众，乡村公共性的缺失导致乡村治理陷入困局。但是，在血缘关系、地缘关系和制度关联之外，只有中国共产党才能代表并实现人民的利益，只有中国共产党的基层党员干部可以打通“最后一公里”，党群关系是村民整合的重要脉络，进而再造了乡村的公共性。

乡村公共性建设是新时代乡村振兴战略的题中之义，也是乡村振兴的成果体现。农村基层党组织是农村经济发展的组织者、社会事务的管理者和公共服务的提供者，在农村社会发展中起着其他治理主体难以取代的作用。农村基层党组织强不强，基层党组织书记行不行，直接关系到乡村公共性的建设以及乡村振兴战略的实施效果好不好。推动全面从严治党向基层延伸，提高党的农村基层组织建设质量，能为新时代乡村全面振兴提供坚强政治和组织保证。[6]要抓好党建促乡村振兴、培育乡村公共性，把农村基层党组织建成乡村振兴的坚强战斗堡垒。农村党建工作创新，化解基层社会的矛盾和冲突隐患，提高农村社会治理的能力和水平，这是对区县、乡镇党委政府的重大考验，也是提升基层村居“两委”班子战斗力的重大契机。要以改革创新精神探索通过加强基层党建引领社会治理的路径，推动基层党建工作全面提升、全面进步，推动社会治理有序推进、健康发展。邑慈碑村着力发挥村级党组织在乡村治理中的政治引领、领导核心、组织保障等功能，这是构建基层治理体系的关键之举和基础保障。云南省巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接规划(2021—2025年)任务中，邑慈碑村委会全面发挥基层党组织引领力，主要体现在三个方面：其一，承担起了作为基层治理主体的责任。其二，遵循规划的基本原则，灵活地、能动地制定了以该村具体情况为依据的新条约，创造了有弹性的治理模式。其三，党员带头，领导教育群众，形成榜样，再充分发挥群众力量，让群众参与到基层治理中来，发挥村民主人翁意识。

因此，可以充分发挥基层党建的引领力再造乡村公共性。正如邑慈碑村的经验所示，在党员干部深度参与乡村治理以及乡村振兴的具体实践过程中，党员与群众的密切联系不仅塑造了以党员为节点的关系网络，而且以党员为媒介强化了群众的政治认同，为后续的村庄治理奠定了良好基础。基层党建再造乡村公共性的关键就在于通过党的政治理念、组织原则、政策导向来引导治理，反过来又通过公共性的治理，来重塑基层社会。[7]

(三)做好基层党建的“两新”工作，抓好“三个队伍”建设

做好新经济组织、新社会组织(以下简称“两新”)党建工作，人是关键。重点要抓好党务工作者、党支部书记、党员三个队伍建设，这也是“两新”组织党建工作创新发展的中心环节。对于“两新”组织来说，除了日常基本的生产工作，还需要加强党建队伍建设，让支部书记起好带头作用，让党员做好榜样模范，将党的路线、方针、政策融入组织，又将组织的切身利益纳入党的基层决策和政策制定中，引导“两新”组织向共建繁荣、和谐的社会主义道路上努力，这是推进基层党建切实可行的实践经验，也是“两新”组织的宝贵财富。邑慈碑村抓好“三个队伍”建设，主要有三个方面经验：

一是壮大党务工作者队伍。从大学毕业生、邑慈碑籍在外党政干部、“退居二线”党员干部、高素质的知识型妇女、复转军人等群体中选拔指导员，大力培养“两新”组织党务工作者，缓解了党组织党建力量薄弱、党务人员松散、党建机制不健全、党建工作流于形式等问题。

二是精准选派高素质驻村干部，选优配强党组织书记。支部书记作为乡村建设的直接代表，其综合能力和素质水平直接决定了基层党组织的凝聚力和战斗力。要将加强支部书记选拔、培训作为“两新”党建工作中的重要内容，充分考虑“两新”组织党建工作的发展需求、村庄的总体规划要求，使支部书记不但要做党组织和党员的领头人，还要做乡村集体经济发展、村民脱贫致富的参谋和乡村产业创新发展的骨干。

三是培养党员先锋服务精神，鼓励流动党员返乡建设。基层党员是党建工作的主体，除了村内党员的积极参与，还需要走出乡村的优秀人才为家乡建设做出贡献。要管理好流动党员，积极联系外流人才，制定鼓励返乡的政策和措施，吸引人才回流，扩大党组织工作的后备人才力量，实现“两新”组织党员从“为民服务”向“为家乡奉献”转变。一方面靠党员个体的党性修养自觉奉献，另一方面也要靠党组织搭建平台、设立制度来有效引导党员发挥好先锋模范作用。