民族地区社会治理共同体建设的困境和出路研究

陈亦可,宋江涛

(中南财经政法大学 法学院，湖北 武汉 430073)

民族地区社会治理作为社会治理的空间延伸和重点工程，是民族地区治理效果的最终展现，也承载着人民群众美好生活的梦想。[1]尤其自新冠疫情爆发以来，常态化的防控措施对于民族地区社会治理的运行提出了更高的要求。正是社会治理共同体的多元主体筑成了抗击疫情的牢固堡垒，为打赢疫情防控阻击战尽了各方力量。[2]提高民族地区的治理水平、形成民族地区的良序善治，一个重要的举措就是建设民族地区的社会治理共同体。民族地区作为我国社会建设过程中政策倾斜的一方，社会治理显得更为重要，

一、民族地区社会治理共同体建设的提出

在党的先进性引导下，我国社会治理模式从幼稚走向成熟，形成一套适合于自身的特色治理模式。在社会治理发展的过程之中，我们所看到的治理体系都是对时代最真实地反映，不同的时代有着不同的社会治理体系，到如今现代化的治理体系才是应该选择的正确道路，这也表明社会治理理念在进一步深化。[3]这种多元主体参与的新的治理模式适应我国经济社会发展的需要，加快了我国实现现代化的步伐，更是凸显中国共产党作为执政党“以人民为中心”的理念。相比于以前的社会治理模式，社会多元化治理注重发挥多元主体的自主性，提高多元主体社会参与的积极性。进入新时代以来,“国家治理”和“社会治理”日益成为我国治国理政实践的两个重要概念。[4]

但是相关事件表明，民族地区社会治理的问题不能单纯从少数民族出发，要立足于国家社会治理的大格局下，从社会共同体建设的视角，要在民族地区因地制宜地进行社会建设，不仅要现代化，更要民族化，突出地方自治的特色。

民族地区的社会治理是国家治理的重头戏之一，对于优化这些地方的社会治理、推进社会治理创新是我国学者一直在研究和探讨的问题。吴福环(2014)提出在中国边疆民族地区的社会治理中要加强党委领导，发挥政府主导作用，运用法制化的手段来进行社会治理，激发多方主体对于社会治理的共同参与；[5]肖应明(2015)从云南省少数民族地区的社会治理创新研究入手，以马克思主义民族理论为切入口，回溯分析了云南少数民族社会治理的历程，阐述社会治理的不同内容、性质以及特点，最后从创新社会治理方式、激发社会组织活力和健全矛盾化解机制入手，多维度构建少数民族地区的社会治理体系；[6]宋才发和戴声长(2019)提出了民族地区基层社会治理存在的问题，在法治路径的构建方面必须制定适合于民族农村基层的社会治理体系，建设基层治理实际的法律规范体系，推进基层社会资质、德治与法治三管齐下的共治模式。[7]

二、民族地区基层社会治理共同体建设的意义

“治国安邦在基层”“基层强则国家强，基层安则国家安”，基层社会治理关乎一个国家和民族的长治久安，关乎人民的切身利益，而基层社区社会治理共同体的建立是对于《意见》的新时代回应。

(一)社会治理共同体建设是解决基层社会矛盾的必然选择

当前 “十四五”规划新篇待启，随着全面建成小康社会的历史性任务的完成，社会主义现代化任务也提上了日程。但是面对快速发展的经济社会，我国社会建设相对滞后的问题不断凸显，新的社会矛盾日益严峻。我国将基层社区社会共同体的建设作为发展目标是因为看到了治理共同体在消解基层社区治理结构矛盾、弥补基层治理领域短板中不可替代的作用。因此加强基层社会治理这一顶层设计对于我国基层社会发展具有重大的推动作用。

通过加强基层社区社会治理共同体的建设，在与人民群众生活息息相关的基层统筹做好社会治理的工作，有利于提升基层民众的生活水平，提升民主参与意识，推动构建基层社区社会治理共同体体制机制，让社会治理多元主体充分发挥治理主体的作用。共同体建设融入多元化主体，这些都是在基层群众日常生活中发挥作用的基层组织或机构，正是这些与人民群众紧密联系的主体的引入，也会让群众积极参与到社会治理中，对于此类行为活动更具主动性、积极性。[8]

(二)社会治理共同体建设是实现民族治理现代化的客观要求

我国基层社会治理共同体是推进国家治理体系和治理能力现代化的基础性工作。我国自改革开放以来就注重基层社会治理，“社会治理共同体”的出现意味着社会治理的主体不再是单一的，而是由社会中各个责任主体组成的多元主体共同参与的社会治理，共同体是我们党在时代洪流之中不断摸索探索出的一条符合我国国情的社会治理道路，是对客观历史经验的当代总结。社会治理共同体这一概念的核心就是习总书记所说的“以人民为中心”的发展理念，突出强调人民群众在治理共同体的建设完善中的重要作用，因为再庞大的治理共同体都无法离开人这一构成要素而独立存在。一切为了人民、一切依靠人民，社会治理共同体发挥作用的出发点和落脚点也都是人民群众，这是顺应民意和时代发展的产物

(三)社会治理共同体建设是完善国家治理体系的重要补充

国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，其中包括经济、政治、文化、社会、生态文明以及党建等各方面各领域体制机制、法律法规，是一套紧密相连、相互协调的国家制度。而我们所知道的人民代表大会制度、中国共产党领导的政治协商制度等制度就属于国家治理体系的范畴。毫无疑问，社会治理共同体的建设填补了我国基层社区社会建设中的治理空白，推动我国治理体系和治理能力现代化发展。社会治理共同体的建设是推进中国特色社会治理现代化的重要手段。社会治理共同体是中国特色社会主义新时代的产物，它所含有的民主协商功能、资源整合功能与回应民众需求功能在国家治理体系中具有独特地位，是国家治理体系的重要补充，深刻地影响着民族地区基层社会治理的成效。

三、社会治理共同体参与民族地区社会治理的现状

国家和社会管理体系的建设正有序进行，各个方面的发展条件不断改善。在经济的推动力之下，我们党不断推动社会治理走上现代发展之路，对于社会发展和人民生活都起到重要作用，尤其是在改革开放政策之后，我国的民族地区社会发展也发生了重大的变化，经济社会建设不断加快，民族地区社会治理不断朝着现代化方向迈进。但是结合实践，我国目前民族地区的社会治理还存在以下问题。

(一)暴力恐怖事件和非法宗教活动仍有发生

民族地区的地理位置具有特殊的战略作用，尤其是某些地处边境的民族地区面临复杂的社会环境，因此其潜在的治理风险不可忽视。一些非法宗教活动时有发生，对我国社会稳定造成了严重威胁，这也让国际敌对势力有了可趁之机，试图通过边境地区来影响社会稳定与发展。这些国际敌对势力通过所谓的“人权”“民族独立”思想对边境民族地区的人民进行洗脑，明目张胆的去支持边境的破坏和分裂我们国家的行为，在短期内这种潜在威胁不能够彻底消除，需要在长期的社会治理当中摆正民族地区人民群众态度，这意味着党和政府需要投入更多的精力在我们的边境民族地区。

在社会转型的加速时期，新旧观念的交替必然会引发矛盾与冲突，正是这种矛盾冲突推动了社会形态的发展转变。在民族地区社会治理需要大量财力，需要加大在社会救助、优抚安置、社会福利等方面的投入。尽管我们始终以实现中华民族的伟大复兴为己任，但是在具体的社会建设过程当中，民族地区在资源利用、土地开发、利益分配这些方面都存在着难以调和的矛盾。同时民族地区与发达地区在经济文化上的差异会产生心理落差，加上一些历史遗留问题，在社会稳定方面仍会有所影响。

(二)基层政府组织难以有效发挥治理效能

民族地区的基层政府同其它地区的基层政府一样，都是我国国家治理的基本单元，应当在民族地区的社会治理中发挥重要作用。作为拥有政治权利的地方主体，我们的基层政府在社会治理的长期实践中仍然采用相对民主下的统治型治理模式，在民族地区的基层治理中这种模式存在明显的弊端：当基层治理面对例如新冠疫情等突发事件的时候往往缺乏处理问题的经验和手段，进而将问题层层上报，增添诸多的时间成本，降低办事效率。对于区域性负面事件也往往采取简单粗暴的手段来“息事宁人”。尽管改革开放走到今天已有40余年，但是在基层政府的实践作风中我们仍能看出政府集权化的管理方式，“一权独大”的现象没有得到彻底地纠正。正是因为如此，我们在民族地区实行基层治理仍有一定的困难，基层政府也难以有效实施基层治理行为。因此这种治理模式无法达到我国社会转型的要求，也难以有效解决民族地区治理出现的问题和矛盾。[9]

基层社会组织作为社会治理共同体中的重要组成部分在实际的治理实践中往往缺位。社会组织并不是基层政府完成任务和委派工作的下属单位，而本应该就是对基层政府工作职能的细化与延伸，基层政府政治化的倾向会使得多元主体的社会治理模式名存实亡。在民族地区基层社会治理当中，社会组织参与度并不可观，基层政府利用其政治权利对基层组织进行干预会使得基层组织丧失参与治理的主动性，限制其治理效能的发挥。社会共同体的建设就是要求社会多元主体共同参与到社会治理和监督当中，但是当下的主要情况就是政府只能发挥单一主体作用。

(三)缺乏健全的民族基层社会治理体系

我国目前对于民族地区基层的社会治理缺乏明确的法治规范，没有专门的立法文件对民族工作的执行进行有效规定。政府治理效能是评价民族地区治理体系是否健全的重要指标，这不仅仅体现于政府在维护社会稳定和促进经济发展的能力，也突出表现于政府社会管理能力。即便我们一致践行民族区域自治制度，让民族地区拥有一定的自治权，但是民族地区仍然缺乏使用自治权的经验和指导，各类政策法规建设滞后，缺乏特色性、指导性和操作性，民族地区人民群众的法制意识淡薄，相关治理政策制定缺乏规范，效用低。[10]但是民族地区基层社会治理体系作为调节民族地区社会关系，维护民族地区社会稳定的必要手段，在社会治理的过程当中应当实现公共利益最大化，在治理体系顶层设计中应当坚持理性化主导，贯之以科学化和人文化相统一。

民族地区社会治理体系中主体的缺失也是民族地区社会治理不得不面对和解决的问题，在社会转型期内，构建社会治理共同体的一大关键环节就是令多元主体参与到现代化的社会治理之中，这里的多元化主体通常包括基层政府、社会组织、人民群众等，实现多元主体的联动治理具有重要意义。但从实践来看，我国民族地区多元化主体参与到社会治理仍然面临一定的威胁和挑战。我国民族地区社会组织与发达地区相比都显露出一定的差距，尽管政策的倾斜和资源的扶持使得民族八省的社会组织在三年间有了明显的发展，但与沿海发达地区相比仍是小巫见大巫。[11]除此以外，民族地区治理主体还面对着资金短缺、自身发展能力不足、治理能力不强等问题，尤其是其中的社会组织，往往名存实亡，社会组织因不能履行义务而被撤销登记的事件也不少。同样的，作为基层治理主体之一的人民群众在社会治理的参与中没有表现出应有的积极性。在我国民族地区基层社会，大多数的人民群众和发达地区的人民相比，其受教育程度普遍较低，主人翁意识淡薄，参与社会治理的意识不强。公众在社会治理的实践中往往作用有限，但是他们具体行动往往不足，与自己切身利益没有那么相关的公共事务关心度不够，且受到政府治理过程中行政权力的限制。

四、民族地区社会治理共同体建设的路径展望

(一)明确多元主体参与社会治理的权责关系

当前我国政府基层社会治理的效果很大程度上受制于中央政府的地方分权、政策倾斜等手段。而政府部门在民族地区治理过程中的职能发挥往往会模糊其与基层自治组织的边界，因此厘清政府职责，明晰治理主体权责关系具有重要意义。“解放和增强社会活力”作为社会治理的目标之一本身就包含着明确多元主义参与社会治理权责关系的要求，必须在特定背景下因地制宜进行最佳治理模式的探索。具体来说，基层社会治理共同体的建设过程中政府部门需要下沉式放权，由基层社会自治组织自行进行治理模式的探索，政府机关仅仅作为一个外在式的嵌入力量完善基层社会治理，辅助基层自治组织提升其治理效能。

加快政府职能转变，将治理过程中政府管不好、管不了的工作及时移交给社会组织。治理实践中，基层社会治理应当坚持以自治为导向，创新社区组织体系，健全社区管理体制。在社区功能日益式微的今天，政府必须从社区中撤出，让社会组织进入，让社区回归社会。明晰政府、社区以及社会组织在基层建设中的定位，实现“去行政化”和“社会性”并重。实践中可以推动建立社区党建、社区服务、社区管理和社区服务“四位一体”的社会治理布局，强化其社会属性、公共属性和共同体属性。

(二)运用法律手段提升社会治理威信

加强民族地区基本公共服务体系法律规范的顶层设计具有重要意义，这要求民族区域自治组织根据地方实际制定并出台规范基层地区公共服务体系的专门性法律，以此来引导政府部门进行民族地区的社会治理和民族工作。社会治理中，法治是前提、基础和保障。民族地区自身的特殊性决定了我们在民族地区基层的治理过程当中应当更加重视民族自治地方立法的改进和完善。特别是对于五大自治区社会治理相关法律的制定更应当结合地方的治理情况，有的放矢的进行细致规定。

利用法律权威来进行社会治理能够树立治理威信。综合运用法律手段强化民族地区的政治认同，运用民主协商手段来化解和处理民族地区基层的社会矛盾和问题，加快民族地区社会治理法律体系的完善，以民族区域自治法为指导，建设符合民族地区情况的法治体系十分必要。同时也积极引导人民群众通过法律的途径和理性的态度来解决民族地区社会治理中出现的问题。[12]相比于强势的治理主体，基层社会治理多元主体中的公民更需要法治的保护。一方面需要运用法治保障基层民主基本的权力，尤其是保障公民的生命财产权利，神圣不得侵犯；另一方面，运用法治手段畅通基层民众的救济渠道，无救济就无权利。此外在民族地区加大社会执法的监管力度，使基层政权的执法力量下沉；推进民族地区治安防控体系建设，同时落实平安建设领导责任制也十分必要。

(三)有效发挥社会治理多元主体的作用

从本质上来说，基层社会治理主要包括两个方面，一方面是制度性的变革；另一方面是个体行为的改变。现实中的社会治理并不局限于政治、法律体系，还包括社会交换关系、民族文化和思想观念等。在民族基层地区的治理当中，需要理性看待社会组织在维护我国民族地区社会稳定和因地制宜开展社会治理的地位和作用，有效且充分地利用社会组织的治理作用，为政府分担治理任务。例如山东省的“平安协会”就是多元主体参与社会治理的有益尝试，它吸收社会各行各业的人参与其中，坚持民间性、自治性和法治性原则，在基层社会治理中发挥了有效作用。各地可以在治理实践中探索和构建多元主体参与社会治理的有效载体，完善多元主体参与社会治理体制机制。

在民族地区进行社会治理十分重要的一点就是在民族区域自治合法性的基础之上建立对民族区域社会治理多因素权威地包容与整合，只有多因素治理权威共同合作，联动治理才能获得最为巩固的合法性基础，并最终实现民族地区社会地善治。[13]治理实践中要从民族地区人民群众的差异化需求出发，加强民族地区基层社区社会治理共同体的顶层设计，以人民为中心，满足不同人群的精神文化需求，及时对群众的意见建议进行整合转化，在群众共同意志的基础之上制定规范、采取行动，强化群众的社区认同感，推动他们参与社会治理并加深作为治理共同体主体的责任意识。

五、结 语

民族地区作为我国的一部分，作为我们党和政府重点工作的内容，应该在社会治理方面进行不同于其他地区社会治理的创新和建设。在这个过程中，既需要党组织始终发挥思想领导和政治领导站位，也需要政府和各自治组织的积极参与。[14]同时建设健全的民族地区社会治理共同体要紧密结合我国自身的国情和民族地区的发展实际，积极创新探索，发挥制度优势。无论是现在还是未来，民族地区的社会治理始终是我国朝着现代化发展绕不开的话题。坚持治理现代化，坚持落实好民族工作，以高瞻远瞩的目光实时定位我国的民族地区社会治理，推出适合于我国各个发展阶段的治理体系。党的十九届六中全会明确提出了加快社会治理，这为我们加快建设民族地区基层社会治理共同体增加了动力。我们应当在坚持正确方向的基础上勇敢面对基层治理中的困难和风险，坚持走社会共同体多元化主体共治、社会成果共享的中国特色社会主义道路，才能更好地实现党在十九届六中全会中所期待的社会治理目标。发展民族地区社会治理共同体展现出独特的社会主义优势既是对新时代下党对于社会治理要求的回应，又对民族地方治理和民族区域社会稳定产生深远的意义。