少数民族地区治理现代化人才队伍建设的政策创新

陈惠敏

(曲靖师范学院 马克思主义学院 , 云南 曲靖 655011)

推进少数民族地区治理体系和治理能力现代化必须破解治理现代化人才的缺失瓶颈。因此，深入探讨少数民族地区治理现代化人才队伍建设存在的问题及原因，探讨和评估少数民族地区治理人才建设的政策演进，根据国家治理体系和治理能力现代化人才队伍建设的内在要求，结合少数民族地区治理现代化特点，进一步明确少数民族地区治理现代化人才建设的方向，创新人才建设的政策体系，更好地推进少数民族地区治理现代化进程。

一、少数民族地区治理现代化人才队伍建设面临的挑战

(一)区域发展不平衡背景下少数民族地区治理人才外流严重

推进少数民族地区治理现代化是推进我国治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，推进少数民族地区治理体系和治理能力现代化关键是实现治理人才的现代化，因为“人才是制度的建构与发展、资源的开发与利用的基础”[1]，“人的现代化是国家治理现代化的主要内容也是终极目标”。[2]实现民族地区治理现代化关键是建设一支现代化的人才队伍。但由于东西部地区差距比较大，西部少数民族地区治理人才外流严重，主要表现为高层次治理人才和高技能人才向中、东部地区外流，尤其是基层地方治理人才严重外流。主要表现在两个方面，一是基层治理人才(包括少数民族干部和民族地区科技与管理人才)从乡镇流向省、州(市)、流向省级相关单位；二是从西部地区流向中东部地区，导致西部少数民族地区，尤其是基层民族地区，治理人才严重缺乏，形成了人才首先流向北京、上海和广东省，其次流向江苏省、浙江省、天津市和湖北省，而西北和西南少数民族地区是人才输入的极度“贫困地”[3]。

(二)西部少数民族地区经济社会发展条件不利于吸引治理现代化人才流入

流入东部沿海地区的治理现代化人才素质相对较高，只要“流出去”一般就“不会流回来”。因为少数民族地区缺乏“吸引力”，而东部地区优厚的经济收入、良好的事业发展平台、优良的生活环境、优质的教育资源能吸引现代化治理人才流入。但是，边疆少数民族地区的治理环境不利于人才流入：一方面是少数民族地区经济发展滞后，产业结构不合理，产业发展环境比较差，经营环境比较差，就业层次比较低，交通、信息、能源、教育等社会服务网络建设相对滞后。相对东部地区治理现代化而言，西部少数民族地区发展机会较少，必然缺乏高层次治理现代化人才的吸引力。另一方面是西部少数民族地区生活、文化和教育相对落后，对高层次治理人才的吸引力不足。西部民族地区文化娱乐设施滞后，缺乏吸引高层次治理人才的文化氛围，而东部地区先进的文化观念、优质的生活服务对高层次治理人才更有吸引力。因此，西部少数民族地区不仅不能吸引东部高层次治理人才，甚至大多数“骨干计划学生毕业后无法在生源所在地实现就业”[4]，有很多高层次民族骨干计划毕业生宁愿违约赔偿而选择在东部沿海地区实现高层次就业。

(三)提高少数民族地区治理水平不能与治理人才整体素质提升相互促进

随着高素质治理人才大量外流，少数民族地区越来越缺乏必要的治理现代化人才，高技能和高层次人才的存量和增量不足。大多数少数民族干部虽然有比较丰富的民族区域自治经验，但治理现代化能力不足，治理体系不完善，应用传统的治理方式比较多，跟不上治理现代化的步伐，难以适应治理现代化发展的要求。在一些地方，过多地倚重行政力量进行治理，特别是在基层治理中，在一定程度上存在着农村基层党组织软弱涣散，少数民族干部治理能力差，党组织和基层政府的影响力比较低等问题。因此，提高少数民族地区治理水平必须与提高治理人才的治理素质，实现提高少数民族地区治理水平与提高治理人才的整体素质相互促进。

(四)治理现代化进程中缺乏优秀少数民族治理人才

少数民族地区治理体系是党和国家治理体系与民族区域自治制度的有机结合，从治理制度看，包括正规制度和本民族传统习惯等非制度因素，这些非制度因素很大程度上规范着本民族居民的各种治理取向和价值判断影响，是影响推进少数民族地区治理现代化进程的重要因素。少数民族地区治理现代化迫切需要治理现代化能力强、民族自治能力强，在本民族中具有较高威信的少数民族治理主体。但在少数民族地区治理现代化进程中，既有现代化治理水平，又具有少数民族地区治理经验的少数民族干部比较少，不利于推进治理体系和治理能力的现代化。

(五)治理人才培养和使用机制不健全

培养现代化治理人才需要各级政府、高等学校和少数民族居民共同推进，形成治理合力，才能形成高素质的、具有少数民族地区特色的民族治理现代化队伍，推进少数民族地区治理体系和治理能力的现代化进程。但是，目前在少数民族地区和高等学校并没有形成系统培养少数民族地区治理现代化人才的局面和机制。对少数民族地区治理人才的培训和培养与少数民族地区治理人才的需求不完全匹配，与推进治理体系和治理能力现代化衔接不够，不能满足少数民族地区治理现代化的内在要求。国家支持少数民族地区推进治理现代化进程的人才政策还需要进一步完善，国家少数民族骨干计划存在“毕业生违约意愿比较高，履行协议与人才市场化冲突明显”，[5]尽管每年国家少数民族骨干计划招生比较多，但真正回到少数民族地区，尤其是回到基层的治理人才更少。尽管国家推行推进大学生志愿服务西部计划和“三支一扶”计划，在少数民族地区培养和选拔治理人才、提高边疆治理人才待遇等，但高层次的治理人才存在“下得去、留不住”，最后并没有真正留在边疆少数民族地区，特别是不能真正留在基层从事治理工作，形成合理的治理人才队伍结构。

二、推进少数民族地区治理体系和治理能力现代化对治理人才建设的新要求

只有实现治理主体的现代化，才能为推进治理体系和治理能力现代化提供各层次干部和各类人才支撑。

(一)大力加强干部队伍建设

推进治理体系和治理能力现代化，必须构建高素质、专业化的干部队伍，培养政治素质高、改革创新意识强、治理能力水平高、敢闯敢干的治理现代化干部队伍。这些干部首先应具有坚定的共产主义和中国特色社会主义理想信念，“四个意识”和“四个自信”牢固、坚决维护党中央权威，全面贯彻执行党和国家的路线、方针和政策等政治素质高的高层次人才。其次应具有现代化的治理能力。现代化治理能力首先是高度的制度执行力和创新力，是实现治理现代化、提高治理效能的制度保障，治理主体必须提高制度的执行力和创新力，带头维护制度权威，加强对制度执行的监督，结合区域治理实际，创新区域治理制度；其次是科学决策力，是提高治理效能的机制保障，现代化治理干部必须坚持民主集中制、健全科学决策机制、改进领导方式、健全激励机制，具有现代学习能力、政治领导能力、改革创新能力、科学发展能力、依法执政能力、驾驭风险的能力等。再次是资源优化配置能力，进一步优化区域资源配置，促进区域经济、政治、社会、文化的全面发展。因此，推进民族地区治理现代化，迫切需要加强干部队伍建设，提高干部治理水平，才能推进治理体系和治理能力的现代化进程。

(二)加强少数民族干部队伍建设

民族地区治理现代化的显著特征是“民族性特征”，[6]少数民族地区治理现代化“有其自身独特性”[7]，少数民族地区治理现代化具有经济发展、社会稳定、边疆安全、社会服务等多重性特点，因此，充分完善少数民族地区治理制度，包括国家治理制度和民族宗教的非正式制度，才能进一步提高少数民族居民对国家和本民族的利益认同、价值认同、文化认同、情感认同，实现国家认同和民族认同的有机统一，构建中华民族共同体。少数民族地区治理现代化的治理特点，迫切要求大力加强少数民族干部队伍建设，构建一批理想信念坚定、思想政治素质高、民族自治能力强、治理现代化能力强、现代化治理手段熟练的少数民族干部队伍。然而，我国少数民族地区特别是边疆少数民族地区，既熟悉少数民族治理特点，又具有现代化治理能力的高层次人才严重不足，制约边疆少数民族地区治理现代化的推进，因此，全面提高少数民族地区治理能力需要大力加强少数民族干部队伍建设。

(三)培育现代化市场治理主体

市场治理现代化是指政府通过创新制度体系、规范市场交易活动、培育和扶持现代市场主体，激发市场活力，减少社会风险或政治风险，发挥市场在资源配置中的决定作用，实现资源优化配置。推进市场治理主体现代化既要发挥政府在市场治理过程中的主体作用，也要发挥市场主体在市场治理进程中的决定作用。但在我国边疆少数民族地区，在一定程度上存在市场治理体系不健全，市场治理主体能力与治理能力现代化的差距比较大。同时，我国边疆少数民族地区，由于高素质的现代企业人才一方面向发达地区流出，一方面流向党政机关和事业单位，导致高素质的创新创业人才严重不足，课题组在调查中发现，少数民族地区的较高层次人才比较少，绝大部分较高层次人才主要集中在党政机关、文化教育、医疗卫生、农业研究等部门，现代企业的内部治理人才十分缺乏。因此，全面提高少数民族地区的治理能力迫切需要大力培育现代市场治理主体，全面提升市场治理主体能力，才能真正推进边疆少数民族地区治理体系和治理能力的现代化进程。

(四)全面提高少数民族人口的素质

推进边疆少数民族地区治理能力的现代化关键是实现少数民族人口的现代化。“只有他的人民是现代人，他的现代政治、经济和文化管理机构中的工作人员都获得了某种与现代化发展相适应的现代性，这样的国家才可真正称之为现代化的国家”。[8]新中国成立后，国家大力发展少数民族地区的教育事业，特别是推进少数民族高层次骨干人才培养计划，少数民族人口素质有较大的提升，但总体是看，少数民族人口素质偏低，有的少数民族成员无论是心理上还是行为上都没有真正转变为现代人格，在经济、社会、文化和生态治理中与现代化治理理念和治理机制存在比较大的差距。有的少数民族成员缺乏法律制度意识，仍然依靠传统治理方式进行治理，公民的现代治理意识淡薄，甚至有的少数民族人员不会讲普通话，影响和制约治理体系和治理能力现代化的推进。因此，推进少数民族地区治理体系和治理能力现代化，迫切需要全面提高少数民族人口素质，实现人的现代化，才能真正实现少数民族地区治理体系和治理能力的现代化。

三、加强少数民族地区治理人才队伍建设的政策建议

加强少数民族地区治理人才队伍建设，必须结合少数民族地区治理现代化人才队伍的需求，制定和完善政策体系。

(一)加大少数民族现代化治理干部的培养力度

培养少数民族治理干部主要通过两条路径。一是通过治理实践培育少数民族治理干部。少数民族地区治理人才治理水平的提高离不开少数民族地区的经济社会发展环境，离不开少数民族地区的治理实践环境，必须结合少数民族地区治理特点进行治理。少数民族地区民族治理干部的成长必须在治理现代化进程中不断提高治理水平，提高治理能力，实现治理能力现代化。因此，应鼓励少数民族干部在治理实践中不断提高治理能力，实现治理能力现代化。二是实施少数民族骨干培训计划，提高少数民族治理干部的治理水平，推进治理体系和治理能力现代化。应进一步制定和完善少数民族骨干培养制度，增加培养计划，重点是增加硕士研究生和博士研究生培养计划，培养和选拔更多和更优秀少数民族干部进行高层次培养和培训，进一步加大培训对象的违约赔偿力度，提高违约成本，减少违约人数，确保培养对象担任少数民族地区治理干部，才能真正提高少数民族地区治理能力，推进治理能力现代化的进程。同时进一步提高少数民族治理干部的收入，避免出现少数民族治理干部流向东部沿海发达地区。

(二)广聚人才，大力加强少数民族地区治理干部队伍建设

构建一支高素质的干部队伍，要大力创建吸引高素质人才回归少数民族地区推进治理体系和治理能力现代化的优良环境。不仅要以民族情感为纽带，用民族情感吸引少数民族优秀骨干人才回流少数民族地区，还要吸引发达地区人才流向少数民族地区，要选拔更多优秀大学生、研究生从事少数民族地区治理工作。因此，少数民族地区要进一步优化治理环境，为高层次治理人才推进治理体系和治理能力现代化创新工作环境，进一步优化治理事业发展舞台，进一步调动治理人才干事业的积极性、主动性和创新性，必须加大中央政府对少数民族地区财政支持的意愿和能力，加大基本公共服务的提供力度，特别是边疆民族地区优质教育公共服务、优质医疗保障公共服务、文化生活服务、交通公共服务和生态环境等基本公共服务的提供，增强高素质治理干部流向民族地区的吸引力。

(三)实践育才，培养造就现代化市场治理主体

治理人才的成长和发展离不开现代化的发展环境和实践环境。少数民族地区所需要的市场治理主体和市场经济主体的培育和壮大都必须在市场经济发展和市场治理的推进中逐步成长，成为现代市场主体和现代化治理主体。

首先，要在市场竞争中培育壮大现代市场主体。培育现代市场主体是促进边疆少数民族地区发展、推进少数民族地区治理现代化的重要举措，培育现代市场主体要进一步深化体制改革，通过市场竞争机制，进一步优化资源配置，形成具有少数民族地区特色的、符合现代公司治理模式的现代市场主体。少数民族地区要进一步结合本地区生产要素优势，培育和形成特色产业集群、生物制药产业集群等具有少数民族地区特色和优势的现代市场主体，在现代市场竞争中培育和形成更高层次的现代市场治理人才。

其次，要在市场治理实践中结合少数民族的风俗习惯、文化传统，根据市场治理主体现代化的要求，进一步完善市场交易规则，完善市场治理制度，健全市场治理体制机制，培育和提高市场治理主体素质。需要进一步增强市场监管人员的法治意识，进一步完善市场监管法律制度、健全监管机构、优化监管程序、提高市场监管人员的专业素质，进一步提高市场监管能力，实现市场治理主体的现代化。

(四)加快少数民族地区教育事业的发展，实现少数民族公民的现代化

实现少数民族公民的现代化，必须进一步加强少数民族地区教育事业的发展。加快少数民族地区教育事业的发展，实现少数民族公民的现代化。一是要加大对少数民族地区基本公共服务的投入，特别是优质教育基本公共服务的投入。因为少数民族地区，特别是少数民族最集中地区，经济社会发展相对滞后，提供教育公共服务的能力相对不足，更缺乏优质教育公共服务，少数民族地区的基本教育公共服务基础比较差，教育教学质量相对差，在高考中竞争力不足，为了更好地体现教育公平，实现少数民族公民的现代化，必须加大对少数民族地区教育公共服务的投入，特别是优质教育教学资源的投入，实现教育基本公共服务的均等化。二是全面深化少数民族高等院校教育教学改革，根据治理现代化对治理人才的要求，在提高少数民族学生的专业素质的同时，重点是培养学生的制度意识、民主素质、法治素质，培养和提高学生的高效化和协同化技能，进一步提高少数民族地区治理人才的素质，才能真正推进民族地区治理体系和治理能力的现代化。