村规民约民事司法适用现状研究*——以佛山市为例

韶关学院政法学院 林裕瑶，李晓宁

2017年10月以来,以习近平总书记为中心的党中央代表高度重视充分发挥市民公约、公序良俗在社会治理中的重要作用。[1]人民法院化解农村社会矛盾，推进农村法治化建设进程，必须重视村规民约在解决农村纠纷的独特作用。目前，村规民约在乡村社会民事纠纷中普遍得到运用，极大推进了农村社会治理，但其在运行过程中也存在一定的困境，阻碍着乡村社会和谐稳定发展。笔者根据本课题，于2021年9月—11月，对佛山展开了实地调研，通过收集相关资料，与当地村民委员会进行了座谈，与当地村民进行了问卷访谈，了解了村规民约制定和发展的政策和法规，并收集了佛山市村规民约。本文综合调研情况和研究现状，结合案例分析，归纳佛山村规民约民事司法适用困境，以期寻找出推进村规民约民事司法适用规范化的途径。

一、村规民约在解决民事纠纷中的独特优势

在农村社会，村规民约在解决民事纠纷、维护社会秩序中具有一定的优势。首先，在村庄内部产生民事纠纷之时,人们首先思考怎样最大限度地保护村民自身的合法利益。而相比于法律途径，农民们更希望利用村规民约来处理纠纷。主要原因是人们选择法律作为处理争议的工具存在不确定性，因为自身的利益可能无法取得预期的结果。相较之下，人们往往更喜欢通过自身所熟知的村规民约来处理争议，因为这种纠纷处理的后果在人们的可控范围内。同时，村规民约是村民代表严格依照实际编写的，其条款也往往十分详尽，能够直接用来裁量诉讼事实。其次，乡土社会也是一个“熟人社会”，在一个有限范围里，左邻右舍都是相互熟悉的。俗话说远亲不如近邻，很多时候当事人都会碍于熟人情面不愿发生正面冲突，更多的是选择调解。况且，在人情味十足的社会，面子和人际关系不可缺少，为了赢得诉讼而失去了面子和人际关系实属不明智。这也体现了“以和为贵，冤家宜解不宜结”。最后，村民的收入不高，解决民事纠纷的成本是人们考虑的重要因素之一。相比较而言，采用村规民约解决纠纷的成本比采用法律解决纠纷的成本较低。如果为了纠纷而去上诉，必然要有一笔大花销，例如律师费、差旅费等等，而且时间成本也高，反过来要是用村规民约来解决，可能是一顿饭或者一个赔礼道歉，过程简单又不失公正，被乡民们乐于接受。权衡利弊中人们会更偏向于村规民约。

二、佛山市村规民约司法适用现状及困境

截至2022年2月，笔者在中国裁判文书网对佛山市涉及村规民约的案件进行检索（高级检索：全文%=‘村规民约’&案件名称%=‘佛山市’），共计文书2435篇，其中民事案件779起，行政案件1585起。对上述779起民事案件进行了整理，其中一审判决420起，一审裁定31起；二审判决258起，二审裁定60起。结合实地调查与案例数据，笔者从中总结了佛山市村规民约民事司法适用现状与困境。

（一）佛山市村规民约民事司法适用现状

（1）佛山市779起民事案件涵盖了佛山市三水区、禅城区、南海区、顺德区和高明区等五个辖区从基层院到省高院的判决书、裁定书，反映村规民约适用民事司法在佛山市较为普遍。此外，涉及合法财产一案203起，涉及人身权利一案200起，涉及股份一案132起，涉及股权一案50起，涉及财产权一案31起，涉及不动产一案27起，涉及土地征收一案13起，由经济利益引起的纠纷案占比达到85%①，表明村规民约在经济利益纠纷中大量适用。

（2）村规民约进入民事司法以村规民约是否合法为前提，法院通过审查其合法性来确定是否能以村规民约作为裁判依据，合法则支持该村规民约，不合法则不支持该村规民约。如佛山市中级人民法院受理的一起集体组织经济成员权益纠纷的案件（（2016）粤06民终5336号）中，上洲村经联社在章程中以未婚生育的成员未办理结婚登记手续为由停止向黄君凤发放股份分红。佛山市中级人民法院对该村规民约条款进行合法性审查确认该条款侵害妇女在农村集体经济组织中的合法权益。法院裁定不予支持该村规民约并驳回了上洲村经联社的起诉。

（3）由集体经济组织资格认定引起的纠纷多属不可诉行为。在779件民事案件中，由集体经济组织资格认定引起的纠纷共计25起，其裁判结果遵循以下基本流程：①审查合法性—不合法—不予支持；②审查合法性—合法—不在受理范围不予受理。如在（2018）粤06民终3920号中，法院在对村规民约进行审查后，依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款、第三款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得违反国家相关法律法规，严禁有侵犯村民合法权益的内容。如有则由乡、民族乡、镇人民政府责令改正。”裁定“集体经济组织成员是否享有相应分配待遇，属于农村集体经济组织与其成员之间的内部管理问题，该争议不属于人民法院民事诉讼受理的范围”。

（二）佛山市村规民约民事司法适用困境

不可否认，村规民约在解决纠纷中有其不可忽视的优势，但是村规民约在适用民事司法中也存在一些困境，这些困境阻碍了乡村社会的法治化进程。笔者结合佛山市村规民约民事司法适用现状，总结分析出其中存在的最为突出的两个困境。

1.村规民约中集体经济组织成员资格认定标准不一

目前，我国对集体经济组织成员资格认定尚无统一立法规定，在诉讼实践中如何认定集体经济组织成员资格基本靠法官“心证”，法官学识、专业素养和个人情感的差异引起的裁判不一的标准往往不能满足当事人双方的利益，使其中一方服判息诉，导致上诉和申请再审的数量很高，造成了大量司法资源浪费。根据数据统计，佛山市从基层人民法院到高级人民法院，涉及集体经济组织成员是否享有相应分配待遇及资格认定问题的一案共计78起。造成这一现象的主要原因是部分村规民约规定了集体组织经济成员资格认定的具体方式，而这些认定方式有的存在侵犯村民合法权益，有的甚至违反现行法律。例如我国《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十条、第三十二条和第三十三条规定了妇女与男子享有平等的财产权利，任何组织不得以妇女婚姻状况为由侵害妇女在集体经济组织中的各项权益。而佛山市三水区西南街道的《股份合作经济社管理章程（试行）》第八条关于“外嫁女丧失本社股东资格，其生育的子女及子女的配偶自然失去本社股东待遇。”的规定不但侵害了外嫁女的合法权益还违反了我国相关法律。集体经济组织成员资格认定标准不一由此引起了村规民约民事司法适用争议。

2.法官自由裁量权适用村规民约存在缺陷

在我国，案件的审理过程是司法能动性和被动性的结合，而司法的能动性体现在法官的自由裁量权。自主裁量权,是指法官在诉讼处理过程中,基于案件实际和案件的基本状况对诉讼事实和法律适用问题合理地进行裁决,或者说是在各种合理的法律解决方案间作出合理抉择,所做出的裁决应当遵循法律精神和法律原则。对于处理农村民事纠纷，通常需要基层法官积极行使自由裁量权。但是由于受考评机制的限制，基层法官在行使自由裁量权的时候往往“畏手畏脚”甚至不愿行使自由裁量权，以免“高上诉率”和“高改判率”影响个人考核。同时，为了保证个人绩效，有的法官会滥用自由裁量权，比如为了避免案件超期审理，法官会将本属于简易程序的案件转为普通程序，由此使得自由裁量权失去了原本主持正义的目的。此外，由于我国农村社会关系复杂，我国现行法律对农村很多的社会关系没有明确的法律条文指导，再加上法官的学识、个人情况和专业素养的差异，容易造成对于同一类型的案件，不同法官会给出相差甚远的裁判结果。另外，笔者发现佛山市裁判文书中涉及行使自由裁量权的说理不足或只有简单说理，大多数由“酌定”“综合认定”等词简单带过，这容易引起人们对法官业务水平和裁判标准的质疑，从而降低人们对法院的信任。

3.村规民约内在机理存在缺陷

村规民约具有的软法属性表明，相比于宣传口语，得到切实的执行才能保证其生命力。但是，笔者在对佛山市部分村民进行走访时发现多数人面对“村规民约”一词表现出迷茫、疑惑，当问及村规民约的一些规定时，村民也是一问三不知。从这种普遍的现象不难看出，村民法律意识不高，对村规民约熟知度低。究其主要原因是一些村集体制定颁布村规民约仅仅是为了应付上级工作安排，对于村规民约内容的宣传也只是“走过场”，有的直接设于宣传栏做“形式工程”，有的只是简单地面向村民照本宣科，导致村民对于村规民约只有模糊的印象，并没有理会其中的意思。另外，有些村规民约内容不符合农村的实际情况，多数村规民约的内容条例只是对上级下发的范本的照抄照搬，不符合一村一品一建的特色结构。

三、佛山市村规民约司法适用困境解决措施

为了更好地发挥村规民约在解决农村多元化民事纠纷中的作用，人民法院作为民事诉讼活动的主体，应对其现行困境采取解决措施。

（一）统一集体经济组织成员资格认定标准

村民资格一般由是否具有本村户籍确认，但是集体经济组织成员资格不同于村民资格，其中牵扯到的主体之间的利益关系更为复杂。陈小强在《浅析农村集体经济组织成员资格的认定》一文中也指出：“村民资格不同于集体经济组织成员资格，集体经济成员资格认定更为复杂，要考虑实际的生产、生活等多种因素，并且建议从法律上明确农村集体经济组织成员资格的认定，让农村充分发挥自治能力，以期让农民从内部解决农民集体权益类纠纷。”[2]虽说集体经济组织成员资格认定方式属于村民自治的事项，但由于村规民约制定主体学识水平、专业素养和立场存在很大不确定性，集体经济组织资格认定方式仍需有明确法律法规的指导。因此，建议由最高人民法院面向农村社会广泛收集民意，确定集体经济组织成员资格取得和丧失标准，在个别地区进行试行，然后根据试行情况和效果进行调整后立法确立集体经济组织成员资格统一认定标准。集体经济组织成员资格认定标准的制定应坚持公平公正的原则，不能有失偏颇，倾向任何一方利益主体。对于特殊群体，如外嫁女的资格认定标准不得损害其生存和发展的权利；义务兵的资格认定标准应考虑到其为我国国防事业做出的贡献；服刑人员资格认定标准不得侵害其民事权利。总之，只有完善立法层面，才能妥善处理好涉农村集体经济收益分配纠纷，有助于避免相关部门在审查和认定时“无法可依”，促进农村社会稳定和谐。

（二）建立完善典型案例库，为法官审判提供方向

规范法官自由裁量权的行使，需要加强司法解释，建立完善典型案例库，为法官审判同类型案件时提供指导，做到“同案同审同结果”的公平审理。案例的编选管理工作需要由一个机关负责，如果任由各级地方法律机关来做，容易导致案例五花八门、标准不一。因此，应由最高人民法院统一管理案例的编选、整理工作，而中、基层人民法院负责上报相关案例。最高人民法院在编选案例的过程中应注意：第一，在审核该案例时应注意该案例是否有司法解释，司法解释是否正确，案件的判决是否公正公平；第二，案例的选择应遵循“少而精”的标准，重“质”不求“量”。案例数量一旦过多，容易使法官在选择合适案例时茫然失措，从而增加法官随意性审判的风险；第三，对案例进行分类编号，并将标题、关键词、裁判要点等基本信息设置为检索条件，以便相关主体对案例进行检索和引用；[3]第四，最高人民法院要发挥统一案例的作用。对于中、基层人民法院上报的案例应对其判决的科学性和合理性进行审查。此外，随着社会的发展和法律的更替，有些已收录的案例判决可能存在与时、与立法旨意不符，此时最高人民法院要及时对其进行备注或废止并通知中、基层人民法院。

（三）构建村规民约规则体系和规则意识，提高村规民约的执行力

村规民约作为自治的重要内容，生命力在于是否能够较好落实。而村民和村组织作为村规民约的实施对象和实施主体，对于维持村规民约的生命力具有重要作用。一方面，要加大对村民的法制教育,进一步健全有关规章制度,积极开展社会主义精神文明建设,以提高村民的社会主义法制观念。通过深入开展普法宣传教育活动,以普及法律常识活动为契机,通过宣讲《村民委员会组织法》《土地承包法》等法律、法规,加深村民对村规民约的理解,提升村民对村规民约建设重要性的认识,提高村民遵守良好村规民约的自觉性。[4]另一方面，针对村集体存在的“形式主义”，要建立健全村规民约监督机制，建立村规民约监督小组，监督小组成员由村干部和村内德高望重、文化水平高、公正道义、村民群众信得过的村民代表联合构成，及时对村规民约的执行情况进行检查和落实。此外，监督小组要对村规民约不合时、侵犯村民合法权益的条款及时进行修正，维护好村规民约的严肃性、权威性、合法性。

四、结语

正确对待村规民约在基层治理体系中的地位，发挥人民法院在村规民约建设中的主体作用，采取系列措施弥补村规民约内在机理的缺陷，更好地实现村规民约的作用，是国家法律政策的要求，也是促进乡村治理现代化的时代要求。历史实践证明，在乡村社会的民事纠纷解决过程中，村规民约比法律解决纠纷更为有效。在理论上，不同规定、规则都能发挥解决民事纠纷的功能，只是有一定程度上的差异，关键点在于能否更好地提供对策解决民事纠纷。村规民约在民事司法方面的纠纷解决过程中具有不可替代性，所以村规民约不会被国家正规的解决纠纷方式替代，只会与之共。但是，仅靠诉讼活动并不能做到真正的定纷止争，农村社会秩序的维护关键在于农村社会治理能力的整体提升。而如何提高社会治理的整体能力仍是一个需要思考的问题。为了构建和谐乡村社会，笔者认为应该注重法治与村规民约解决民事纠纷功能之间的关系和存在的问题，进而促进两者的良性互动。村规民约会随着时代文明的变化更加规范化，所以要因势利导、因地制宜，对如今村规民约面临的发展困境予以解决完善，充分发挥村规民约在提升基层治理水平的积极作用，进而维护农村社会稳定发展。

注释

①数据来源：中国裁判文书网- wenshu.court.gov.cn。