新型城镇化进程中特色小镇高质量培育的机制研究*

中共桂林市委党校 李霄冰

近年来，我国从中央到地方非常重视和支持特色小镇规范建设与健康发展。特色小镇培育与新型城镇化相辅相成、相互促进。新型城镇化的持续推进为特色小镇培育创造有利条件，特色小镇培育则为加速新型城镇化进程、推动经济转型升级和发展动能转换发挥重要作用。2016年,为了更好发展特色小镇，国家住建部、发改委、财政部等三部委联合下发《关于开展特色小镇培育工作的通知》，提出到“2020年培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇”。在全国范围内开展特色小镇培育工作，为探索小城镇建设健康发展，促进经济转型升级，推动新型城镇化和新农村建设指明方向。

一、研究背景

（一）新型城镇化建设深入推进

中国的城镇发展经历了一个发展的过程，由“抓小控大”方针大力发展小城镇到提出“大中小并举”的方针，协调发展不同规模的城市，再到以城市群为主体，高度重视小城镇建设，经过多次的逐步演变和调整过程。党的十八大以来，国家高度重视新型城镇化建设。2012年中央经济工作会议提出了新型城镇化要走“集约、智能、绿色、低碳”道路。2014年国务院出台《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》，提出“以人为本、四化同步、集约高效、绿色低碳”发展理念，把发展具有特色资源、区位优势和文化底蕴的小城镇作为新型城镇化建设的重点任务之一。2016年国务院出台《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，明确要加快特色小镇发展，要求“突出因地制宜、突出特色、创新机制，充分发挥市场主体效用，带动小城镇发展和疏解大城市中心城区功能有机结合”，同时提出“到2020年，培育具有自身特色的小镇达1000个。”特色小镇作为城乡之间链接的纽带，加强特色小镇培育作为推进新型城镇化建设中一个重要突破点，成为推动我国走新型城镇化道路的坚强力量。

（二）特色小镇建设加快

特色小镇是引领带动全国小城镇建设，不断提高建设水平和发展质量重要路径。特色小镇是指“相对独立于城市中心区，具有明确产业定位、文化内涵、旅游特征和一定社区功能的发展空间平台”。在很多情况下，特色小镇甚至可以被视为小城镇的一种类型，是小城镇发展的最新形态，因此往往被视为是小城镇广义概念上的新拓展。

在我国，以浙江省为代表的特色小镇建设成效显著，浙江特色小镇建设的成功实践得到中央各部委和各省市地方政府的关注，随后这一建设热潮迅速蔓延到全国各地。2016年底，全国各地相继出台各种支持特色小镇发展的地方创建方案及指导意见，特色小镇进入了加快培育的发展阶段。随后，在国家层面，相关部委相继出台多项政策意见来支持和推进特色小镇建设，特色小镇越来越成为新型城镇化进程中的焦点，引起了社会各界的高度关注。在各级政策的指导和推动下，特色小镇建设开展得如火如荼，带动了当地与周边的经济社会发展，成为区域经济发展新的动力和创新载体。

（三）全面乡村振兴促进城乡融合发展

要实现全面乡村振兴，需要在现有基础上继承与发展，来打造经济升级版，保持经济持续健康较快发展，破解城乡二元结构，化解城镇二元矛盾，解决“三农”问题，促进城乡发展一体化。2021年中央一号文件明确指出：“加快县域内城乡融合发展。推进以人为核心的新型城镇化，促进大中小城市和小城镇协调发展”。特色小镇对于乡村振兴而言，至少可以发挥几个方面的优势：（1）区域空间利用优势。利用特色小镇产业的聚集功能，向乡村进行经济辐射;（2）推进乡村一二三产业融合发展。面向乡村，构建集农产品加工、分级包装与营销、信息咨询以及人才培养等一体的服务产业；（3）形成城乡一体发展格局。在合理的空间范围里将城市功能和乡村功能融合起来，发挥引领作用，带动乡村振兴。目前，在特色小镇培育过程中，各地产生了不少具有经典样本意义的实践，成为引领带动全国小城镇建设的引擎，对促进城乡融合发展发挥着越来越重要的作用。

二、我国特色小镇发展的经验

我国浙江省的特色小镇作为最成功的范本，吸引了全国多地的考察团。随后国内特色小镇在探索实践逐步推广到贵州、广东、四川等省市，并开始在国内形成在产业发展、体制创新、特色挖掘等方面具有地域特色的小镇建设模式。各地特色小镇建设虽然彼此间的风格迥异，特色产业类型也不一样，但在特色小镇培育上有几点重要成功经验：

（一）科学定位准确，产业特色突出鲜明

特色小镇培育首先要根据小镇内涵、特征以及建设模式进行科学的定位。特色小镇的产业定位既要考虑内在资源，又要兼顾外在需求；既要以产业与经济为重点，又要兼顾到生态环境和社会影响。如山东青岛市平度市南村镇凭借家电产业的优势，集聚白色家电上下游企业达50多家，形成了规模效应明显的白色家电产业链，获评第二批国家级特色小镇。

（二）加强政策导向，做好公共服务

特色小镇的发展通常需要“政府引导,企业为主”。政府经营环境，引导特色小镇健康有序发展，在企业建设过程中也要起关键作用，包括制定具体的产业发展模式、企业战略运营等。如浙江特色小镇发展初期阶段,市场体制尚未健全，机制也尚未发育完善的时候，就必须依靠政府力量的推动，为特色小镇的特色产业发展做好服务，提供政策支持，对特色产业给予土地、税收的大力支持，引导小镇产业的集聚和壮大。

（三）重视市场资源整合，形成强大合力

特色小镇自身资源及周边市场资源的支撑能力极为关键。自身资源和邻近市场资源要充分融合，这样特色小镇才更有成长性和竞争力。如云栖小镇以企业为主体，推动加快转型升级，企业成为推动特色小镇发展主体力量，通过政企协作促进创业创新，通过企业整合上下游产业链，通过企业示范带动整个区域转型升级。

（四）培养产业动力，市场化运作优化资源

产业特色是特色小镇发展的关键动力。从一些成功的特色小镇发展建设经验看，基本上都与当地特色的产业有着紧密的联系，把产业发展壮大作为特色小镇发展的主要驱动力。一些特色小镇把企业作为发展的主体，进行市场化运作,比如杭州基金小镇，通过政府引导，利用优惠政策来吸引企业和高端人才入驻小镇；利用产业集聚效应来吸引更多企业，发挥企业主体作用。广东省则以特色主导产业和经典产业为重点，打造“9+n”特色小镇新形态，包括智能制造小镇、海洋特色产业小镇、绿能科技小镇、互联网+小镇等。

三、特色小镇高质量发展存在的制约瓶颈

当前，我国城镇化进程不断加快，经济发展进入新常态，特色小镇培育在政府支持和政策扶持下有了一定的发展基础，但是在特色小镇培育上还存在一些问题，影响和制约特色小镇高质量发展。

（一）规划布局不科学，整体意识和系统观念缺乏

虽然国内一些地方立足本地资源对培育特色小镇做了规划，但是总体而言，有的地方规划缺乏前瞻性，变动性大，执行难，重复建设明显。在规划布局上，有的特色小镇尚未能够因地制宜开展布局，布局上存在盲目性。主要体现在，布局上善于摊大饼，而不注重精细化布局，注重同质化布局，而忽视了特色化布局。比如有些地区认为特色小镇就是一般的小城镇建设，也有一些地方认为把特色小镇建设就是旅游景区开发、文化旅游开发或者企业运动等综合体项目，只注重单一功能，忽视了城镇综合功能。有的地方急于求成，想在短短三五年之内建成特色小镇，在布局上缺乏整体化理念和系统观念，布局的关联度不高，布局存在碎片化的趋势，布局难以适应现代化发展的要求。在特色小镇培育过程中，在规划建设、产业定位、空间布局等方面还存在单纯招商引资的陈旧方式。

（二）责任落实不到位，县级政府作用发挥不够

特色小镇的建设涉及各行业、各部门，而重点在县级政府。县级政府是特色小镇建设的责任主体，承担培育特色小镇的重要任务，但是目前存在责任没有落实到位的情况。一是行业主管部门对特色小镇的建设督促指导不够，部门间配合有推诿现象，没有形成部门合力，联席会议制度的作用没有充分发挥出来。二是县级人民政府是培育特色小镇的责任主体,需要做好制定支持政策和保障措施,整合资源和落实资金,完善体制机制,统筹项目安排等工作并组织推进。但是一些县级政府的主体责任没有得到很好的落实，在融资方面，有些地方政府投资比例不高，过于依赖上级政策、资金支持，导致一些特色小镇的建设没有推进，或是推进缓慢。三是有的地方在成功申报特色小镇后，政府没有对其进行持续性监督和建设。政府在引导方面责任不明确，没有厘清与市场的关系，没能有效发挥政府作用培育特色小镇高质量发展。一些地方盯着怎样利用土地，怎样开发管理获取土地收入，甚至有些地方冠以发展产业之名，小镇内房地产占比过高，产业及相关配套明显不足，给政府带来维护和社会治理的负担。

（三）产业结构不合理，现代产业体系未形成

从目前特色小镇建设看，一些地方存在产业结构不合理，城镇功能发挥不足的现象。一是产业的发展能力较弱，产业的集聚能力不强，一些小镇虽然产业特色显著，但是小镇与城市的产业对接能力较弱，没有形成现代化的产业体系，产业发展的综合竞争能力不强。二是小镇缺乏支柱产业，产业较为零碎，产业链条尚未形成，产业互动能力较弱，产业的支持程度较弱，产业的更新速度较慢，缺乏支柱产业，休闲旅游产业与其他产业融合不足，产业结构不合理，与高质量发展的特色小镇还有较大差距。三是产业层次不高,特色产业主导不足。在特色小镇产业中，多是低端的种植业和低端的旅游业，高端的产业链尚未形成，产业发展的新业态尚未形成，产业发展滞后程度较大。

（四）发展基础较薄弱，特色资源开发不充分

一些地区城市和县级、乡镇级小镇发展滞后，存在经济增长粗放、资源利用率低、产品附加值低、科技含量不高等问题，制约特色小镇的长远发展，特色资源没有得到合理开发。一是品牌效应不突出。发达地区的特色小镇培育中，比较注重品牌建设，比如浙江首批特色小镇已经基本建设完毕并取得较好的效果，且知名度高，形成了较好的品牌效应。但是西部地区相比较于浙江等发达地区的特色小镇建设，知名度低，品牌效应不突出。二是联动性不强。一些特色小镇在培育过程中发展定位不准确，出现与周边城市的联动性不大的情况。有些产业有所发展，初具规模，但特色小镇的培育缺乏与周边城镇的联动效应，导致特色小镇产业发展的后劲不足，人气不旺。三是特色资源优势发挥不够。有些小镇虽然发展了一些特色的产业和产品，品质也好，但是产业不够壮大，量不大、附加值不高。有的地方没有充分将特色资源运用。有的小镇远离城市中心，带动当地就业能力弱、人才储备不足等诸多问题存在，内生动力不足；有的小镇自然资源条件很好，但是对资源优势发挥不够，造成闲置甚至是浪费。自身特色挖掘不足，在产业特色、建筑风格和小镇整体风貌上没有体现地区的差异性，失去了特色，小镇就失去了生命力，既可能浪费资源又会丧失发展机遇。

（五）基建承载水平低，基础设施建设滞后

一些欠发达地区，经济基础薄弱，很多乡村小镇各方面的基础设施相对落后，为此基础设施不能很好的支撑培育特色小镇所需。一是特色小镇建设的速度与规模较慢。城镇交通问题日益凸显，环境基础设施建设落后、城镇公共管理难度加大，城镇承载产业、吸纳就业、集聚人口等功能较弱。特别是城乡接合部的基础设施功能、交通功能和社会功能都亟待完善，影响特色小镇建设的速度和规模。二是特色小镇的风貌改造较为滞后。在特色小镇风貌建设的过程中，对特色小镇风貌的还原较弱，风貌的提升还有待加强，整体风貌布局还有待强化，特色小镇的风貌特征尚未凸显。有的地方生态环境保护不力，存在挖山填湖破坏山水田园的现象，这种做法难免会劳民伤财，破坏环境、影响环境。三是“新基建”方面的建设欠缺尤为突出。一些特色小镇在依托5G等信息技术促进产业发展、城镇治理方面的能力还不够强，“信息网”建设推进缓慢。

（六）规模效应不明显，产城融合程度较低

一是特色小镇的数量较少。由于各地的发展水平不一，特色小镇的规划建设情况也存在较大的偏差。有的特色小镇经过全面精细的产业运营策划和空间规划，已经初具规模，发展势头正旺；也有的地区对特色小镇的重视不足，规划和验收滞后，影响建设的进行。二是特色小镇的品质不高。相比较于我国东部地区，西部地区的特色小镇整体品质偏低，小镇建设呈现出特色不明显、小镇的基础设施还不完善、小镇的人文气息还有待提升、小镇的乡贤文化还有待加强等问题。三是特色小镇的内涵挖掘程度不高。在特色小镇的开发过程中，部分特色小镇建设规划未深度挖掘本地区的文化底蕴、特色产业。有的不太注重小镇发展的因地制宜，不善于利用小镇固有的特色资源，导致在小镇开发过程中失去本真，进而影响小镇的持续推进。

四、建立和完善特色小镇高质量培育的机制

特色小镇培育是推动我国现代化进程和新型城镇化发展的重要举措，针对高质量培育特色小镇的制约因素，应建立和完善特色小镇培育机制，才能高质量推进特色小镇建设。可以从导向—动力—保障三个维度进行建立和完善，其中导向维度主要指：制定科学合理规划机制；动力维度包括：创新投融资机制、完善土地利用机制、加快人才聚集机制、强化产业发展机制；保障维度重点是：健全利益保障机制。导向维度中的机制主要是战略引领培育特色小镇。动力维度中的机制主要是确保培育特色小镇持续动力，能在激烈创建竞争中脱颖而出。保障维度中的机制主要是实现特色小镇的可持续发展，使得各方利益最大化。

（一）制定科学合理规划机制

科学合理的规划机制是高质量培育建设特色小镇的前提条件。一是国家统筹各地省市制定培育特色小镇发展的相关规划。由省级层面制定支持特色小镇高质量发展的规划意见。出台一批支持特色小镇高质量的政策制度、主要领域实施方案等。二是规划的内容要有针对性。主要包括特色小镇创建方案、总体空间布局、产业发展、项目投资和建设等等规划。同时注重省级层面的规划与地方实际规划相衔接，实现“多规合一”，引领特色小镇高质量发展。三是各方联动抓好规划落实。规划的贯彻落实要有延续性，不能因为领导换届，规划停止，要坚持创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，科学规划实施落地。在自治区层面统筹部署、编制指引与配套政策等顶层设计。市级层面工作侧重承上启下，具化目标，县乡村级层面侧重落地实施，把蓝图转化为现实。

（二）创新投融资机制

在对特色小镇进行建设的过程中，存在投资成本高，建设时间长的特点，所以靠单一的投资方式进行建设难度较大。必须拓宽投资渠道，建立社会资本参与特色小镇建设的机制，探索政府和社会资本合作的创新模式。

一是以项目融资为主。项目融资属于资产负债表外融资，对于特色小镇投融资来说，以未来收益和项目资产作为偿还贷款的资金来源和安全保障，可操作性较强，同时还可适当降低风险，可以作为主要的投融资方式。二是多种投融资方式组合使用。可以采取的投融资方式有多种，比如除项目融资外，还有PPP融资、发行债券、融资租赁、基金管理、政策性贷款等等。融资租赁可以盘活存量资产，缓解特色小镇建设期的资金压力，城市发展基金方向主要式公益性项目，PPP基金是指基于稳定现金流的结构化投融资模式，收益信托类似于股票的融资模式，将多种投融资方式组合使用，创新投融资模式，扬长避短，将会产生效益最大化。三是激发主体活力。特色小镇投融资的主体有政府、社会、金融机构等，需要发挥各自优势激发主体活力，进行利益共赢。保障政府的政策资金支持，同时撬动社会资本参与特色小镇建设，积极引入金融机构资金，在特色小镇投融资上共同经营，最终实现可持续共赢发展。

（三）完善土地利用机制

由于特色小镇类型多，开发的过程中往往需要不同权属和不同类型的土地用于建设。例如主导制造业的小镇需要建设用地；农业特色小镇需要农用地；文化旅游特色小镇需要旅游用地等等。不同性质、不同用途、不同权属的土地都会给特色小镇的用地带来难度。针对特色小镇用地的特殊性，一是规范城乡建设用地增减挂钩。《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》（国发〔2016〕8号）中提出要完善土地利用机制，其中城乡建设用地增减挂钩，对确保特色小镇项目合理布局、成片开发具有重要意义，是解决特色小镇用地问题的重要政策。应明确规定增减挂钩指标优先用于特色小镇建设，新增建设用地计划予以倾斜，形成的增减挂钩指标在保障农村发展用地后，结余部分进入市级公共资源交易平台公开交易。充分利用国家政策保障特色小镇建设用地。二是建立城镇低效用地再开发激励机制。城镇低效用地是指已确定为建设用地中的布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的城镇存量建设用地。对城镇低效用地进行再开发，不仅利于特色小镇整体规划设计的实现，也可有效降低用地成本。对旧城镇、旧厂房、旧村庄等“三旧”改造时，要合理分配国家、改造者、土地权利人之间的土地收益。例如福建省的做法，对“三旧”进行改造及利用地下空间提高容积率的，可不再补缴土地价款差额。三是推进未利用地的开发。根据《中华人民共和国土地管理法》规定，未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。例如浙江、湖北等省的做法，优先利用低丘缓坡地，滩涂资源等未利用地进行建设。四是完善土地经营权和宅基地使用权流转机制。鼓励建立健全农村产权流转市场体系，积极推进集体土地权利流转，提高资源利用效率。

（四）加快人才聚集机制

一是政府与市场相结合聚集人才。人才是建设高质量特色小镇的关键要素，要建立起对相关领域内高层次人才引进机制，为特色小镇当前及长远发展预留空间，市场化的运作撬动人才留用。二是建立产业链聚集人才。特色小镇需要积极建立产业链，利用产业链打造人才链，用产业吸引人才。鼓励以技术创新成果参与特色小镇效益分配，激发人才的积极性和创造性。加强对各种产学研联合方式中的科技源进行资本化试点，使各种人才资源转化为人才资本。三是功能城市化聚集人才。进行高起点的规划，特色小镇规划中要将人才有关的教育、医疗以及城市广场、中心公园等公共设施的建设，以大健康、大生活两大板块为主要内容，为未来小镇提供现代化、高品质的生活提供高端配套服务，才能吸引人才。

（五）强化产业发展机制

培育特色小镇一定要注重挖掘特色，将产业特色与山水文化、稻作文化、民俗文化、红色文化、山歌文化 、建筑文化、历史文化等相结合强化产业发展。一是把特色产业作为培育特色小镇的支柱。只有产业特色发展，小镇才能立足，应根据各地的比较优势和资源禀赋，发展最具特色的产业。二是促进产业结构优化升级。推动传统产业，全产业链优化升级将优秀的传统产业，以智能化、品牌化、绿色化为发展方向优化传统产业升级，促进特色产业发展。积极培育新材料、新能源、新制造等新兴产业，着力实现产业化、数字化。三是以科技创新为特色产业发展突破口。建立以骨干企业为主体的“产学研用”一体化产业技术联盟，政府设立技术创新奖，对有技术创新的企业进行政策优惠或者资金上的奖励。增强特色产业的竞争优势，提升科技成果在特色产业中的转化应用，提高科技含量。四是构建特色旅游产业。大力振兴特色小镇建设，重点发展乡村实体经济，推动小镇的一二三产业融合发展，打造特色小镇产业发展融合体，着力建设产业兴旺、人文彰显、生态宜居、治理有效的特色小镇。

（六）健全利益保障机制

特色小镇的高质量建设需要各方面的保障，特别是建立健全建利益保障机制，是可持续发展的必然要求。一是坚持共建共享的原则。特色小镇建设的主体主要有政府、企业、社会组织、个人等，各主体之间要树立协同发展、共建共享的原则。政府需积极推动形成良好的宏观环境，为企业、社会组织、个人等提供有效的服务。特别在制度改革、基础设施建设、公共服务平台管理等方面要担当实干。企业应充分融入特色小镇培育中，实施现代企业管理制度，激活市场、发展经济。社会组织应根据自身的特性和专业性来参与特色小镇建设，促进各主体协同合作。个人是特色小镇建设的直接参与者，应提高自身素质积极融入建设中，发挥个人潜力，为特色小镇建设贡献力量。以上各方利益相关者共同参与、良性互动，坚持共建共享原则，才能保障各方利益。二是采用科学合理的利益分配方式。充分发挥对特色小镇建设的激励和促进功能。对政府方面实行积极的绩效工资制度，以此奖励先进代表，激励后进人员。制定绩效工作制度时，需要在按劳分配的基础上，科学合理设定绩效考核的指标，定性与定量相结合；企业方面要遵循市场规律，采取竞争机制激发各方面的创新发展，同时也要注意利益协调分配；社会组织方面也要遵照市场规律，并充分肯定其社会价值。个人方面则要落实“以人民为中心”的原则，实现特色小镇建设的最终目的。三是建立利益长效发展的立体保障机制。 加强法制建设和社会监督，遵循国家基本法，以法规和制度的形式，明确界定特色小镇利益相关者的责任、权利和义务，厘清权利和义务的边际和边界。利用互联网、媒体、第三方等建立立体社会监督体系，充分对利益相关者进行社会监督。四是构建利益补偿机制。当前各地市之间发展存在不同程度的差异，要通过利益补偿形式，实现特色小镇协调发展。增强多元主体补偿能力，同时因地制宜，根据特色小镇建设的实际需求进行多元化补偿。五是建立持久的生态环境保护、环境卫生整治机制。目前已积累了较好的生态环境保护和环境卫生整治经验，今后不仅要巩固好已取得的成果，而且要创新生态环境保护、环境卫生整治机制，为优化美化特色小镇环境提供长效机制。还可以尝试创新环境卫生和生态环境整治机制，形成政府主导、居民主体、社会参与的生态环境保护和环境卫生整治格局，推动特色小镇环境卫生质量提升。