地方政府绩效治理的战略与路径——基于地方实践的经验分析

西安市委党校 杜曼

一、政府绩效的内涵与发展情况

（一）政府绩效的内涵

在知网输入查询以“绩效管理”为主题的文章有7万多篇，如果输入查询“政府绩效”相关理论文章大概只有1万多篇。这些与政府绩效相关的研究有四大类：政府绩效的理论研究、政府绩效与审计、政府绩效评价体系、地方政府的绩效管理实践。在这些文献中，对政府绩效的定义也不尽相同，可以说，目前我国学者对政府绩效管理的理论和实践研究方兴未艾，对政府绩效管理没有明确的定义。有的学者从财政的角度，研究预算资金绩效，研究财政绩效；有的文章从人事考核角度研究如何将政府绩效管理嵌入到政府及相关部门绩效考核之中；有的从宏观管理层面谈政府绩效治理体系。就此，兰州大学何文盛、岳晓两位学者将我国政府绩效管理分为财政绩效、人事绩效、公共事务绩效。

政府绩效管理主要基于公共管理理论，由企业管理评价发展而来，政府绩效的概念目前还没有清晰的定义，狭义地可以理解为政府管理产出与投入之比。投入可以用政府活动的资金成本，财政资金投入计量、产出则具有综合性，需要考虑政府活动影响的方方面面，包含政府管理活动的直接结果；管理工作的效率高低，直接带来的经济效益，产生的社会影响。政府发挥功能的过程中，体现的社会管理能力，影响着民众经济、生活、文化、社会发展的各个领域。政府绩效管理就是为了提高政府管理活动的效能而产生的具体管理工具。

（二）政府绩效的发展情况

2011年，国务院批准建立政府绩效管理工作部际联席会议制度，并开展绩效管理试点工作。到目前为止，全国大部分地方政府设立了专门负责绩效管理工作的部门，并出台了相应的方案和办法，使得政府绩效管理逐步走向了国家治理层面，同时也对政府绩效管理工作有了新的认识和要求。绩效管理不在简单地是一种管理工具，逐步演变为一种制度形态，并走向“政府绩效治理”。可以预见，绩效管理将在我国政府管理中扮演越来越重要的角色。由于缺乏明晰的价值约束和制度准则，过去二三十年我国的政府绩效管理与评估中出现了不少问题，这些问题存在于政府绩效管理与评估的价值诉求、指标体系设计、过程控制、方法和工具选择以及结果使用等各个环节，其根源则主要在于政府绩效管理与评估中在各地市政府管理中还发展不平衡。

二、政府绩效的理论基础

（一）绩效管理理论

绩效管理理论主要是从私营企业发展而来，在企业的人力资源管理过程中，为了提高生产效率，降低生产成本而产生的一种管理方式。西方国家后来将其从企业引入到公共管理之中，也起到了很好的成效，而后成为各国政府学习借鉴的经验。绩效管理理论把绩效管理按照管理流程具体划分为六个具体的程序，主要有前提目标、绩效计划、具体执行、绩效评价、结果反馈、绩效改进。

（二）目标管理理论

目标管理理论是从美国学者提出后在企业中应用发展而来，以目标管理为主要手段，从设置总目标，到具体细化分解，将目标任务细化在每一个具体的部门、具体的工作人员，在规定的周期内进行考核，一般以月度、季度、半年度、年度为时间节点，对部门和个人的目标完成情况进行考核，并作为奖惩的主要依据。主要分为四个具体的工作阶段，一是建立明确的目标责任体系；二是组织具体实施，做好过程控制；三是做好监督和评价，做好整改和运用奖惩机制；四是总结经验，确定新的目标。

三、各地优秀的实践案例

政府绩效是一门紧密贴合实践的理论。在我国从中央到地方对绩效管理的实践要求的加持下，在各级地方形成了一系列的理论实践成果，可以说遍地开花，其中也不乏一些优秀的实践案例。这些地方实践也反作用促进了政府绩效管理的学术理论研究，近几十年的不断变革，有一些地方实践停止不前了，有一些地方实践不断变革、进化，以各种形式对理论研究提供了重要的养分，让政府绩效管理越来越深入于百姓生活。现存的优秀的地方实践有相同之处也有不同之处，可以说都是根据当地实际情况做出的最佳尝试。

（一）杭州市综合绩效评估考评体系

杭州绩效管理起步于1992年。起初是在市直单位推行目标责任制考核，其后经历了由目标责任制考核向满意不满意单位评选（2000年）、综合考评（2005年）、绩效管理（2011年以来）三次跨越，在综合考评制度化、指标体系科学化、工作流程规范化、日常管理精细化、绩效管理法制化、干部队伍专业化多个方面取得了长足进步，杭州市绩效管理工作无疑走在了绩效改革的前列。杭州市设立了专门的绩效管理部门—杭州市政府绩效管理委员会。一方面体现出杭州市政府对政府绩效管理的重视程度；另一方面保障了绩效管理这项工作的完整性、独立性和专业性。稳定的人员可以进行持续化的培训，保障了专业化水平。集综合考评、效能建设、绩效管理为一体的管理内容让绩效管理在杭州市发挥了重要的职能作用。

（二）“广西模式”—有影响有特色有作用的绩效治理

2011年，广西列入全国绩效管理8个试点地区之一，经过几年的摸索，通过一边实践、一边总结、一边提升，2019年进入了绩效治理阶段。广西绩效建设早，持续时间长，覆盖范围广。建设有专门的管理平台将自治区、市、县、乡四级的绩效管理工作嵌入其中，保障了绩效管理工作的流程化、统一化、规范化。广西自治区县以上的绩效管理专职工作人员就有1100多人，这为该项工作提供了坚实的人员保障。考评体系全面标准化，保障了管理的刚性，率先建立机关绩效管理、监督检查工作、信息化系统技术规范等3个广西地方标准，有效地减少了人为因素的影响，保障了考核结果的公正性。自治区年度绩效考评结果以自治区党委、政府名义在全区范围内通报，作为干部评先评优、选拔任用、教育培训以及单位财政预算、编制调整的重要依据。建立有效的结果运用机制，能推动绩效治理效果最大化。

山东省绩效问责模式。山东省作为我国东部沿海大省，近年来全面推进行政体制改革，逐步建立了重视绩效问责的政府绩效治理模式。通过政务公开、政府评价专栏等多种渠道进行制度创新，注重引入信息化科学技术，打造了全省一体化的电子政府平台，将绩效评价、效能监督、绩效问责嵌入其中，通过线上线下同步审批。将量化绩效指标和工作完成数量作为监督重点，精准监督，有效地提高了绩效问责效能。从财政、人事、政务和媒体等多角度进行监督管理，建立了一套可持续发展的绩效问责制度，有效提高了公众的满意度和政府的公信力。

四、我国政府绩效治理体系构建及其对策建议

（一）建立健全完善、有效、标准化的政府绩效治理制度体系

制度是政府绩效治理的基石，是绩效治理最重要的依托。目前，我国尚未有明确的相关政府绩效制度出台，使得省一级政府治理缺乏相应的依据。这也是我国目前地方政府治理实践百花齐放、各有不同的原因。因为缺少必要的制度要求，政府绩效治理也不再是一项必需的工作任务，这也是许多地方实践止步不前的原因。缺乏制度保障，政府治理工作的重视程度与领导对该项工作的理解息息相关，这样该项工作就很容易受到影响。所以，推进政府绩效治理法制化是目前急需去做的工作。此外，，制度体系内容应该尽量丰富、涵盖广，从规定政府绩效治理的内涵到组织机构建设、从具体管理流程到管理报告的公示，以及最后的考核结果如何应用,确立绩效沟通和绩效改进机制。政府绩效管理法制化的进程不是一成不变的，必须根据实际情况作出调整改进。制度要考虑实践应用，只有标准化、可实际操作的制度才能有效地发挥作用。

（二）加强治理考核结果的应用

政府绩效管理最大的应用就是目标责任制考核结果的应用。目前的政府绩效治理也是从目标责任制考核发展而来，政府治理要求的目标责任考核应该更广泛、更具体、更全面、更有效。目标责任考核作为在我国长期广泛存在的政府管理形式，为提高政府效能发挥了不可低估的作用，但是目标责任考核还是存在许多问题。目标责任考核是从西方的目标管理理论而来，在我国经过地方实践慢慢演变，在我国经济发展的重要时期发挥了有效的作用。但是目前，目标责任考核在地方政府中被逐渐简单化、形式化，只是简单的结果考核，没有做到“真考核”“真问效”。政府绩效考核要求涉及政府管理的深处，必须对每一个重要节点作出管理。从目标设立，到具体执行过程中的监督，再到月度考核、季度考核。对考核结果的数据公开，从政府监督做到民众监督，将政府绩效管理渗透在政府工作中的方方面面。一系列流程化的管理环节，保障了管理结果的最佳应用。

另外，要完善对考核结果的激励和分配方式。考核结果的激励主要有两个方向，一个是物质激励；另一个是精神激励。在重视精神激励的同时还要结合考核结果进行奖励分配。在地方政府层面，对考核结果优秀的部门和个人增加晋升比例和奖金等，在部门层面还要建立科室考核的再分配，将目标任务细化到具体的每个科室、每个人，目标值尽量可以量化，根据量化结果进行奖惩分配，以调动每一个人的积极性，改变大锅饭、干好干坏一个样的工作作风，做到有奖励有惩罚，对干部管理形成强有效的约束。

（三）加强组织机构建设

科学的管理组织体系是推动工作开展的强有力保障，目前，杭州市已成立专门的绩效管理考评办公室，强有力的组织保障着该项工作持续性的推进，实现了绩效管理从制度建设、目标设立、过程控制到全面监督，再到反馈应用的闭环。稳定的专业化团队为该项工作的持续改进提供了人才基础，单一的机构可以有效提高信息沟通效率，减少信息不对称，提高政府效能。所以，在有条件的地方政府可以建立相关的部门或人员团队，由专业人员负责该项工作，加强对政府绩效管理的领导，强化领导支持，能够有效避免该项工作因为人事调动、人员变更、人事升迁等原因带来的中断，保证绩效管理工作的持续性，而不是不分时间的临时行为，做到将绩效管理工作一张蓝图画到底。

（四）信息平台的建设和应用

互联网的普及以及大数据处理能力的提高为政府治理带来了新的思路，管理信息平台的建设不仅可以将管理过程流程化，也加速了信息的传播速度。互联网互通互享的特性让各个信息主体链接起来，使得信息的使用效率大大提高。信息平台的建立也可以帮助有效地做好制度执行，电子化的处理要求必须提供更可靠、有效、全面的信息，这为做好管理过程控制提供了更多的操作性，有效地缩短了信息收集的实践，降低了管理成本。另外，信息化平台的建立可以加强各方协作和协同，加强了政府与公众之间的沟通，提高了政府效能，推进了治理管理结构化、扁平化，有力地为构建政府绩效治理提供了信息基础。在平台的建立中可以增加公众评价、满意度调查模块，加强公众对绩效治理的参与度。政府与公众有了更多的沟通方式，信息的交互与及时反馈，让政府有更多机会去回应公众的诉求，让公众成为政府治理的参与者，增强了主人翁意识，提高了政府公信力。

（五）建立可比较的治理绩效评价指标体系

政府绩效治理是一项综合性的工作，也是一项复杂的工作，各个地方、各个部门之间工作内容的多样性和复杂性也为统一的政府绩效治理工作带来了难度。所以面对这种多样性和复杂性，迫切需要建设统一的政府治理绩效评价指标体系，将该项工作统一化、标准化。把复杂的管理活动进行分析、归纳、总结，从而提炼出一套简单、全面的指标体系。结合管理具体目标，对关键指标进行分行业、分类别的梳理，从而推动行政主体管理行为更加契合管理目标，将具体管理行为推动到制度化实施范畴。评价指标体系的建立必须把握关键点，一是关键指标的选择及设置，关键指标的设置必须综合考虑，要从治理的目标出发，体现出管理要求的价值取向，保障治理行为的有效性和合理性。二是评估方法和工具的选择。评估内容的多样性需要配合不同的评估方法，才能实现现代管理对科学性的要求。这样，一方面保障了评估的针对性；另一方面保障了评估的有效性。科学的评估方法和工具是推动从具体工作实践转向科学治理的重要推手。三是广泛引入第三方评价。这里的第三方包括两方面内容，一个是评价主体的第三方，引入第三方可以确保评估的客观性，保障评估结果的真实有效。另一个是社会评价，加强社会评价的参与度。社会评价多元化、多角度、多层次，可以更全面地反映出管理上存在的问题和漏洞。

（六）通过多项举措，充分调动公众参与积极性

政府治理除了要加强领导的重视之外，还要考虑增加公众的参与度。公众的参与是政府绩效持续改进的动力源泉。政府作为公共服务的提供者，公众作为政府服务的接受者，公众对政府的认同感体现了政府治理的最终绩效，通过公众对政府治理效果的反馈，然后政府进行深入的再次改进，改进的结果进行二次反馈，这样周而复始的良性循环促进了政府治理能力的有效提升。不论从制度上，还是渠道正都要增加公众参与度，这是提升的必要要求，多种形式、渠道，提供多种多样、系统化的公众参与平台，有效地提升了公众参与的质量。政府将收集到的信息、反馈纳入新的制度、举措中来，真正实现了公众与政府的价值趋同。

（七）多元协同、持续改进的政府绩效治理体系

多元协同已经成为现代政府治理的必要选择，优秀的地方实践也证明了这一点，现代治理需要越来越多的主体参与，各个主体之间信息互通，互相配合，产生，更加高效的管理思路，最后也体现在治理结果上。与此同时这种多元性的合作共赢也保障了整体目标的一致性，促使政府治理行为形成一个多元的有机整体，最终实现多方利益平衡，减少内耗，使得整体的绩效之和要优于各部门绩效相加之和，真正实现整体的最优化。多元主体之间的互相联结也促进了绩效治理体系的优化，绩效治理模式不是一成不变的，必须提高其内在生命力，自身具有进化功能的体系才是可持续发展的治理体系。政府治理的协同与多元化促使从以往单方面自上而下的管理方式逐渐演化为上下交互的信息沟通方式。不断改进的治理机制，能有效提高治理主体的治理效果。

（八）持续推进治理法制化进程

目前，我国通过政府治理立法的地方政府仅有杭州市和哈尔滨市，国家层面尚未确立相关的法律约定。缺乏法律约束，也是政府治理工作不可持续和缺乏明细界定的原因之一，各地政府实践也充分反映了政府治理工作的随意性，政府绩效治理工作的效果不能保障，严重影响该项工作进程，政策的反复与不统一严重影响着政府公信力。我国各种地方政府绩效治理实践活动，创建了丰富多样的绩效管理模式，都是各个地方结合自身环境，政治生态、管理模式、价值导向逐步实践的来，但是都具有地方约束性，各地政府的差异使得难以统一推广。所以，现在迫切需要总结地方实践经验，寻找一个统一的综合模式为全面建成政府绩效治理提供实践基础。