混改背景下国企劳动关系管理的主要模式与应对措施

2022-12-28石先艳

企业改革与管理 2022年4期

石先艳

（1.中国社会科学院大学，北京 102488； 2.中国电子科技集团有限公司，北京 100846）

国有企业混合所有制改革（以下简称“国企混改”）是深化国企改革的突破点和重要抓手。党的十九届五中全会明确指出：“要加快完善中国特色现代企业制度，深化国有企业混合所有制改革”。国企混改的本质是引入不同背景的资本，发挥协同效应，实现股权多元化，尤其是引入民营股份后，有助于企业业务转型、治理效能提升。例如，国药集团在医药商业板块引入复星医药组建国药控股、在医疗器械板块引入纳通实创重组国药器材后，其医药商业在全国范围内突飞猛进，成为目前全国最大的医药企业。当前，国企混改已经进入攻坚期，截至2020年底，中央企业混合所有制企业的户数占比超过70%，地方国有企业混合所有制户数占比达到54%。2020年国有企业改革三年行动也把混改放在突出的位置，其中对市场化用工等三项制度改革提出了明确要求。国企混改过程中不可避免地涉及裁员、员工安置等与劳动关系管理密切相关的事项，如果劳动关系处理不当，很可能出现员工纠纷，甚至可能引发群体性事件，不仅会影响混改的进程，也会对企业的发展和社会的和谐稳定造成不良影响。

一、国企混改背景下劳动关系管理的内涵和特点

国企混改是我国深化经济体制改革的重要突破口，是提升国有企业竞争力，提升国有企业治理水平的重要手段，混改会对国有企业的所有制、经营理念、管理机制等诸多方面产生影响，而劳动关系则是其中尤为重要的一个领域。劳动关系管理面临新的技术机遇与时代背景，因而也呈现新的特征。

1.国企劳动关系的内涵

劳动关系是指劳动力使用者（用人单位）、劳动力供给者（员工）、劳动关系相关组织之间在劳动中形成的社会经济关系，是生产关系的重要组成部分。随着我国由计划经济体制向市场经济体制转型，国企劳动关系也从计划经济体制下的单一行政隶属关系逐渐向市场主导的劳动关系过渡。因此，现阶段我国国有企业的劳动关系既不同于计划经济时期的劳动关系，也不同于我国私有企业的劳资关系和资本主义国家劳资关系。随着混合所有制改革的不断深入，国企劳动关系管理愈发重要和复杂。总体来说劳动关系管理的主要任务包括但不限于：确保遵守劳动关系法律法规，降低劳资冲突发生的可能；创造舒适的工作环境，提升用人单位价值；优化劳动要素配置，降低单位劳动成本；确保用人单位建立健全劳动关系风险识别、预警、处置机制，将风险控制在与总体目标相适应并可承受的范围内。

2.国企混改中劳动关系的新特点

随着国企改革的深入和混改的推进，多样化的社会经济成分、组织形式、利益关系和分配模式不断涌现，劳动关系问题逐渐成为国企改革进程中的矛盾多发点，国有企业劳动关系管理的重要性不断凸显。国有企业混改背景下的劳动关系呈现以下新特点：一是导向市场化。国企混改的目标就是建立现代企业制度，改变传统国有企业“大锅饭”的劳动制度，国企混改的方向也是让国企劳动关系具有市场性，强调市场化契约精神，强调市场人才引进和市场化薪酬改革。在三项制度改革中，就明确要求建立市场化选人用人机制、市场化用工制度、市场化薪酬分配机制。因此可以肯定的是，随着国有企业混改的不断深入，国有企业员工无论从招聘、评价、培养、激励、解聘等全流程都不断强化市场化导向。二是管理规范化。国企混改要严格遵守《劳动合同法》及相关法律，国企混改涉及劳动关系不断规范化、制度化。随着我国劳动关系相关法律不断健全，中国劳动关系管理及矛盾调整处理的法律制度总体框架已经基本构建完成。国企混改的目的之一，也是去行政化，让企业依法依规地规范劳资双方行为。此外，国企三项制度改革也要求要建立以合同管理为核心的劳动关系体系。三是形势复杂化。由于本轮混改大多伴随着企业人力资源机制改革，涉及组织用工的精简和能力要求的提升，所以，会存在有部分企业员工原有岗位变动或者待岗等方面的问题。此外，当今世界处于移动互联迅猛发展时代，新经济、新业态对劳动关系带来了强大冲击，颠覆了传统的劳动关系，带来了很多不确定性，让国企混改的劳动关系面临更多挑战。

二、国企混改模式与劳动关系管理

国企劳动关系的变化受到多方面因素的影响，特别是受到国企改革与经济所有制结构的调整、劳动用工制度改革、工资分配制度等三方面因素影响（程延园2012）。当前国企混改已经不断走向深入，无论是所有制的调整，还是市场化用工的推进，还是工资能增能减的要求都对劳动关系产生了较大影响，不同混改模式有不同影响，根据控股情况可以划分为，国有资本绝对控股、控股和参股等情况；从实现途径来说，有引入战略投资者、并购重组、上市、员工持股、基金等方式。

1.从控股视角看国企混改模式

《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（国发[2015]54号）规定，要根据国企的不同类型，采用分层分类的方式逐步推进国企混改，“宜混则混，宜独则独，宜控则控”，不搞一刀切。从控股的程度来看，有以下三种模式。

一是国有资本绝对控股的混改模式。对于涉及国家安全及国民经济命脉的关键性行业，承担重大国家任务，如军工等行业，必须保持国有资本在其中的控股地位，支持非国有资本进入。从持股比例看，国有资本持股51%以上就是绝对控股，对一些极其敏感和特色的国企，未来保证2/3以上的完全控股，可将国有资本持股比例定在67%以上，当然实践中通过董事制度安排设计和引入一致行动等方式，持股比例不超过50%也能实现绝对控股。在国有资本绝对控股的模式下，劳动关系一般不会有变化，但可能存在企业以此为契机进行人员优化和提升，对企业劳动关系冲击较小。

二是国有资本相对控股的混改模式。对于涉及国家战略产业和高新技术产业等行业的重要国有企业，可保持国有企业相对控股。在这种情况下，国有股东虽然是单一的大股东，持股比例超过34%，但没有达到51%，第一大股东一般来说没有合并财务报表的权利。这种情况下通常会伴随企业较大改革，劳动关系管理会有较大变动。

三是国有资本参股的混改模式。对于主业处于充分竞争的国有企业，可以把选择权利交给市场，国有资本可以保持参股，甚至可以完全退出。实际操作中，地方政府往往出于规模和地方利益的动机，往往不愿意放弃实际控制权，通常是通过分步方式，逐步减少股权。在保持国有资本绝对控股的前提下，引入民营资本，待到时机成熟，再进行后续混改，采用渐进式逐步减少国资比例。参股模式意味着民营企业会主导企业，在利润冲动下很可能导致大量裁员，加之管理风格有较大变化，劳动关系管理必然会有较大变动，因而这一模式也是劳动关系风险发生较多模式。例如，2009年的“通钢事件”，民营企业建龙集团拟持有地方国企通钢集团66%股份，导致大规模群体事件，影响十分恶劣。所以，国有资本参股的混改模式对于劳动关系冲击较大，需要十分谨慎地处理。

2.从实现途径看国企混改模式

国企混改虽然实现途径不同，但所用的工具总体来说有以下几类：一是引入战略投资者，通过引入战略投资者形成权力制衡，建立各方激励相容的治理架构。二是并购重组，并购是指两家经营实体按照法律程序进行合并，原有公司的权利和义务由新设立的公司承担。包括多家公司合并后变成新公司，也就是A+B+C=D的模式；或是吸收合并，也就是A+B=A，例如，最近中国电科吸收兼并普天集团公司，普天所有资产进入中国电科。三是公司上市，上市公司已经成为央企混改的主要载体，2020年年底央企国资控股的上市公司有424家，上市资产总额占到央企整体的67%。国企上市进行混改是改革的高级形式，上市后的企业需要接受资本市场严格的监管，以此倒逼国有企业治理水平的提升，同时资本市场也可以拓展企业直接融资渠道，改善资本结构，降低财务风险。四是员工持股。员工持股是现阶段国企混改的重要手段和形式之一，不仅可以推进产权多元化，改善国有企业的股权结构，更重要的是通过股权激励经营者与员工，让员工与企业实现利益捆绑，目标实现趋同。

3.国企混改模式的混合应用

国企混改过程中不可能单单使用一种工具，而是采用组合拳，甚至是控股股权与实现途径的跨界融合。一是子公司+战略投资者+员工持股+控股的融合模式，这个模式一般针对已经是上市公司的子公司。例如，2017年联通的混改就是采用这种模式，联通集团从上市公司中国联通层面引入阿里巴巴、腾讯等战略投资者，并实施股权激励计划，联通集团通过一致行动人也实现了控股。二是采用战略投资者+员工持股+整体上市，例如，作为第二批混合所有制改革试点单位的中国黄金，2017年采用同步引入战略投资者、产业投资者，并开展员工持股的方式推动混改，战投、产投、员工持股三类新进投资者合计持股比例达到40.33%，并于2021年在A股整体上市。三是并购重组+定向增发+整体上市，2019年通过向控股股东万华化工的5名股东国丰投资、合成国际、中诚投资、中凯信、德杰汇通发行股份的方式吸收合并控股股东万华化工，万华化工旗下宁波万华25.5%股权、匈牙利BC公司等化工类资产整体注入上市公司。四是引入基金+战略投资者+员工持股的模式，中粮资本是中粮集团100%控股公司。2017年4月中粮资本通过“增资+售股”的方式拟募资总额80亿元，其中增资入股60亿元，再以增资价格向投资方转让价值20亿元对应股权。增资后，中粮集团的持股比例降至约65%，新股东持股比例合计约35%，其中，员工持股比例约3%。因为参与主体的多元，涉及利益相关者众多，因而对于劳动关系的影响也是多维的。

4.不同模式对劳动关系管理的影响分析

混改模式的不同对劳动关系的影响也不同，有的混改模式不影响劳动关系，有的会涉及劳动关系变更，有的会涉及劳动关系解除，有的甚至会涉及经济性裁员。

一是劳动关系不变的情况。混改虽然引入战略投资者，但依然是国企绝对控股，除非国企拟以此为契机进行裁员，国企改制时用人单位的主体仍然存续，不影响与职工未到期劳动合同的继续履行。

二是涉及劳动关系变更的情况。在并购重组模式下的国企混改，A+B+C=D的模式下，ABC三家单位的员工都需要变更，与D签订合同，而在A+B=A的模式下，B单位员工需要变更与A签订劳动关系合同。对于用人单位来说，也不能随便解除员工劳动关系。企业采用合并、分立的混改模式进行混合所有制改革的，如果员工愿意到吸收后的单位或分立后的单位工作，用人单位是不能单方解除或终止劳动合同的，若想与员工解除劳动合同则只能协商解决。

三是涉及解除劳动关系的情况。国企混改中如果员工不愿意到混改后的单位工作或不愿意与改制后的单位存续劳动关系，那么可以与员工协商解除劳动合同。要根据“客观情况发生重大变化”的原则，严格根据劳动关系解除程序，并与员工协商一致后合理合法解除。

四是涉及经济性裁员的情况。混改过程中，企业完全注销仅仅保留壳公司，这时候可能需要考虑经济性裁员条款，但经济性裁员需要人数达到20人以上或者占企业职工人数百分之十以上的要求，并需要向劳动行政部门报告上报。

五是单方面终止劳动合同的情况。在进行整个集团层面的混改时，某些分（子）公司业务不符合混改后集团的整体战略，需要对这家子公司解散或撤销，根据《劳动合同法》第四十四条第四款和第五款，即用人单位被依法宣告破产和用人单位被吊销营业执照、责令关闭、撤销或者用人单位决定提前解散的两种情形，用人单位可以单方面终止劳动合同。但这种情况在实际中比较容易引起劳资关系矛盾冲突，在实践中要以协商为主。

三、混改背景下加强国企劳动关系管理的建议

国企混改的过程也是引入新的民营企业股东的过程。由于盈利动机的推动，不可避免地采用裁员、下岗等措施增强企业的盈利能力，这也是劳动关系管理中风险多发点和矛盾点的聚集地带。作为全生命周期管理的国企劳动关系管理，涵盖了员工招聘入职、薪酬激励、培训提高以及离职管理等等环节。因而，要解决劳动关系中面临的困难，需要从事前、事中和事后全流程沟通，在安置、沟通、激励制度方面进行梳理。

1.做好国企混改安置方案

在国企混改中，员工安置方案由于牵涉每位员工切身利益，是一项敏感性强、政策强的工作，也是混改中劳动关系最重要的内容，更是国企混改顺利进行的关键。一是严格遵守劳动合同法，依法依规做好员工合同签订和管理工作，在劳动合同的处理上，对于没有解除劳动关系的员工，劳动合同期限应累计计算，不因企业名称或股东变化而变化。二是拓展安置渠道，要通过竞聘上岗把合适的员工放在合适的位置，通过员工培训提升对新岗位的履职能力。对于因混改而分流和下岗的职工，企业要为其再就业提供必要的培训。三是做好经济补偿，新的股东有了新的战略管控模式，原来很多员工可能不适合新的企业，要依法依规做好补偿方案。四是保障职工对混改的知情权和参与权，混改的安置方案制定过程要充分听取广大员工的意见，混改所有制的各个实施步骤中要重视职工同意这个必不可少的程序，职工通过职代会加深对安置方案的理解，从而认同与拥护。

2.完善沟通机制，畅通员工诉求渠道

畅通的沟通渠道有助于劳动关系矛盾的化解，机制不通畅往往会激化矛盾，“通钢事件”之所以酿成严重后果，一个重要原因在于劳资双方沟通机制不顺畅，员工诉求表达不通畅，在重组方案未通过职代会投票的情况下，仅通过一个中层会议就宣布了重组的消息，职工诉求不仅没有真正得到重视更没有表达渠道，导致事情越闹越大。因此，在国企混改过程中，一是要建立集体协商制度，国有企业在混改前的方案要充分征求员工的意见，提升员工的集团协商制度的参与热情。二是要发挥企业工会在劳动关系协调中的作用，一般来说相比国有企业，私营企业建立工会的完善程度相对较低，混改后的国企要继续保持和完善企业工会对劳动关系的调节作用，要改变工会只是“锦上添花”的消极影响，提升工会“雪中送炭”的作用，尤其是在冲突发生时，工会能发挥协调缓冲的作用，促进混改后国企劳动关系的和谐。三是要畅通沟通渠道。设立混改沟通对接部门，让员工的想法和情绪有倾诉的渠道，避免负面情绪的积压。创新沟通方式，除了传统的沟通方式如文件、会议、通知等正式途径以外，要善于利用微信等新媒体，及时快捷地与员工进行沟通。还要尽可能地避免信息传递链条造成信息失真等，真正地做到倾听员工意见和心声，有针对性地解决问题，为国企混改创造良好的环境。

3.积极构建适合中国特色的社会主义新型劳动关系

国企混改的目的是建立现代企业制度和公司治理模式。国企混改后在制度层面虽然解决了欧美企业如“三会一层”的治理模式，但在社会主义市场经济条件下，基于社会主义的劳动关系与劳动人民，同样要具有中国特色。同样，国企混改后也要创造出适合实际的新型劳动关系，这表现为构建民主化的管理体系和公正的收入分配机制。欧美企业注重个人主义，而中国深受儒家文化影响更加重视集体主义，混改后国企的劳动关系应该二者结合。既强调“结果”，也强调“过程”，既要“法治”，也要“德治”。

4.以混改为契机，在市场化劳动用工制度中提升劳动关系管理水平

混改过程也是国有企业效率提升的过程。国有企业长期存在激励不充分、劳动效率不高、吃大锅饭等问题，这也直接制约着国有企业的发展。“国企三年行动方案”中明确国有企业要做大做强，离不开一支高水平、有激情的员工队伍，而国有企业混改恰恰为释放广大员工的活力提供良好的契机。一是通过建立市场化的薪酬制度与激励约束机制，以激发员工的工作积极性，构建良好的劳动关系氛围。积极做好股权激励和员工持股，实现了企业与员工利益的捆绑，让员工与企业之间由原来简单的雇佣关系，变为更复杂更紧密的利益相关者关系，员工与企业形成利益共同体和风险共同体。二是通过实施契约化管理，完善任职考核机制。通过签订干部合约、年度以及任期经营业绩责任书，将考核评价结果与管理人员自身利益紧密挂钩，推动契约化管理落地。通过交流任职让优秀年轻干部在急难险重任务中去历练提升，提升管理人员的综合素质与能力。三是探索完善市场化劳动用工制度，进一步规范劳动关系管理流程和程序。混改后的企业相比传统企业具有机制优势，企业混改更多的是针对增量企业的改革，在新企业、新机制中探索市场化用工制度阻力更小，在此条件下要建立健全以合同管理为核心、以岗位管理为基础的市场化用工制度，真正形成国有企业员工能进能出的合理流动机制。