探讨国土空间规划下的生态环境保护

鄄城县自然资源和规划局 田清明

党的十八大以来，生态文明建设被提升到前所未有的战略高度，“绿水青山就是金山银山”理念被写入党的十九大报告。新一轮机构改革赋予了自然资源部门“两统一”职责，同时提出编制实施国土空间生态修复规划这一创新举措来加大力度推进国土空间的全方位系统治理修复。国土空间生态修复规划作为一个全新的规划，在规划编制的理念、技术方法、实施路径、保障体系等方面都还处于探索阶段，基于此，对国土空间规划下的生态环境保护作深入研究则显得十分必要。

一、国土空间规划的意义

当前我国城市化进程不断加快，居民对城市建设的要求越来越高，许多城市都需要一定程度的改造，国土空间规划在城市改造中能够起到重要的作用，具有一定现实意义。国土空间规划设计可以保证城市资源得到最大化利用，最大限度地避免资源浪费现象。国土空间规划设计也可以做到在城市改造过程中保证城市的生态环境，通过提前规划工作项目的方式，尽可能减少改造过程中容易对生态环境造成破坏的举措，帮助减少城市改造过程中的污染现象。同时，国土空间规划也能提高城市改造的效率，通过对空间规划使用帮助提升城市改造计划的设计，提升计划的科学性，为改造工程的实际施工提供更加明确的指导，提高改造速度和质量。当前我国城市人口较多，城市结构也日趋复杂，进行城市改造需要考虑的因素越来越多，国土空间规划工作的优化作用越来越重要，在城市建设中的现实意义也越来越重大，因此其实施方法必须得到足够的优化，进而促进城市改造水平的提升。

二、国土空间规划体系下构建生态环境保护规划的思路

（一）制定目标

国土空间规划整体目标需在落实全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划的基础上，结合各地实际情况确定。针对生态、海洋、农业、城镇四大空间的修复，分别提出了修复目标：生态空间修复需达到生态系统稳定、魅力彰显、景观优质；海洋空间修复须达到海岸生态改善、海水洁净、海岛靓丽；农业空间修复需达到绿色安全、鱼米之乡、美丽田园；城镇空间修复需达到推窗见绿、集约高效、美丽宜居。此外，全域各要素（如湾区、河道、矿山、土壤、森林和农田等）生态修复达到恢复生态功能，维护生态安全屏障。同时，以5年为一个时间节点，分别提出到2025年、2035年分阶段国土空间生态修复目标，重点突出国土空间格局优化、重要生态系统受损修复、生态系统质量改善、生态系统服务功能提升、规划任务完成考核等，分步推进生态修复工作。其中“十四五”期间的目标主要通过部署全域土地综合整治、矿山生态修复、海洋生态修复的5年专项行动计划予以开展实施[1]。

（二）生态环境规划应突出生态环境保护战略

生态环境部门在规划层面必须明确自然资源部门的主体责任，以统一的国土空间规划作为制定生态环境保护规划的基准。生态环境保护规划从区域社会、经济、生态环境等方面进行综合研究，不得与国土规划的意图相悖，且应突出生态环境保护战略的意义。

生态环境保护战略是根据社会经济发展水平和环境状况制定的。一般包括生态环境保护及维护生态平衡的目标、重点、步骤和重大方针政策等内容。重点是要优先解决对生态环境影响大，或者具有潜在威胁的问题。如工业污染的控制、水环境的保护和改善、水土流失的控制等。战略步骤的确定，也要逐步完成。比如我国控制城市能源所引起的大气污染问题，目前主要是采取推广使用排烟少的生活燃料，实行集中供热的办法，然后陆续采取煤气化、电气化的解决办法。

生态环境保护战略应立足于利用生态环境保护部门现有的环境质量现状、污染源统计等生态环境保护的基础信息和经验，依托自然资源部门的资源、空间信息，运用环境质量承载力评价方法，为国土空间的管控划定工作在各层面提出科学的、有利于环境改善的解决思路和方案[2]。

（三）重视区域规划

区域规划是国土空间规划中比较主要的工作项目，想要提升国土空间规划质量，就要做好区域规划工作。首先，要做好各个区域的状况调查，结合区域的实际发展需求分配进行区域规划。例如，在对山东省某市进行区域规划时，相关工作人员就要保证明确市、县、区等不同等级区域的不同发展需求，对区域规划进行分层设计，保证不同等级区域的发展需求都能得到满足。其次，在进行区域规划时，也要充分考虑城市改造实际进行过程中可能面临的细节问题，保证区域规划满足城市改造的实际环境条件。在进行区域规划时，相关人员需要考虑到城市环境的复杂程度，对城市中各个设施的改造要求有所了解，脚踏实地地设计区域规划方案。最后，也要注意做好对区域规划的审核工作，有关人员要定期将区域规划设计相关文件上交审核，保证区域规划情况能够及时反馈给领导层，进一步保证区域规划的科学性。要重视区域规划在国土空间规划和城市改造中的重要性，为城市改造工程的进行提供良好的空间规划基础。

（四）做好顶层设计

相关部门需要做好顶层设计，明确国土空间规划和城市改造的最高要求，并在此要求下保证各项工作的协调性，从大局上保证国土空间规划的质量。有关部门要坚持“普适性”原则，在进行国土空间规划时，要保障规划方案能够满足多种需求，尽可能扩大国土空间规划方案的可应用面积，强化国土空间规划在城市改造工程中的指导性作用。有关部门也要做好规划过程中各个项目主次关系的安排与协调，例如，如果在规划过程中发现该城市的环境问题比较严重，就要把国土空间规划中改善环境的工作项目作为主要工作项目，适当加强该项目的工作和管理强度。同时，有关部门也要明确国土空间规划工作的进行范围，做好不同工作项目的范围划分，尽可能避免部分范围职权交叉的同时部分范围无人负责的情况，保证国土空间划分工作的高效性。顶层设计在国土空间规划工作中发挥着重要的框架作用，是该项工作能够顺利完成的上层保障，因此，顶层设计的强化是非常重要的，对于城市建设具有重要的意义。

（五）制定城市改造指标

城市改造要消耗大量人力、物力、财力资源，因此为了实现资源配置的合理化，首先要设置好城市改造的指标，帮助城市改造工程宏观调控的实现。首先，在设置城市改造指标时要以国家的经济宏观调控政策为基础，根据国家要求预估城市改造工程的上限，在上限内进行指标的确定。其次，要明确当前的城市土地使用情况，根据不同区域土地基础设施、建筑的数量等条件判断城市改造的难度，将改造指标制定在合理的区间范围内。最后，要做好各类用地指标的分别设计，保证指标要求符合该类用地的发展特点。例如，在进行城市工业用地改造时，就要考虑城市的工业化程度，对于工业程度较强的工业用地则要对其实施长期的、循序渐进的改造，避免过快改造影响城市工业的发展进程[3]。

（六）统筹构建山水林田湖草生态格局

优化国土空间开发保护格局，深入贯彻国土空间规划的“三区三线”规定，严格落实国家主体功能区规划，创新转变空间开发模式，统筹构建山水林田湖草生态格局。保持存量、扩大增量、提高质量，加强生态环境分区管治，统筹山水林田湖草系统治理和空间协同保护，推动生态保护红线面积与质量并重。开展生物多样性保护。实施水生生态养护，控制捕捞强度。深入开展国土生态屏障建设、植树造林、城乡绿化及森林质量提升等工作。

（七）严格环境综合监管，强化环境风险防控

强化环境风险评估意识，守住环境安全底线。建立和完善应急预案体系，全面开展化工、造纸等重点环境风险行业的环境安全达标工作，加强环境风险防控管理，完善突发环境事件风险防控措施。加强医疗废物、污水处理厂污泥的处置和管理，严格落实危废经营单位的安全生产主体责任，规范危险废物贮存设施，建立健全安全风险辨识评估制度。

（八）机制保障

全面建立省、市、县三级国土空间生态修复规划编制体系；建全专项规划、行动计划、实施方案的国土空间生态修复规划实施体系；完善以政策制度体系、科技支撑体系、监测评价体系、技术标准体系、生态资源保护体系和监督监管体系等方面的修复支撑体系。在全面加强组织领导的基础上，创新修复保障机制，健全多元生态补偿，开拓资金筹措渠道，加强动态评估监测，鼓励公众参与。整体上形成自然资源部门统一行使、部门协同推进的生态保护修复工作机制。健全生态保护修复的配套法规、细则、标准，确保生态保护修复工作的顺利开展。

三、结论与展望

（一）主要结论

综合研究结果对国土空间规划分区的研究热点及时空演化特征进行分析。主要结论如下：

第一，国土空间规划分区的研究热点集中在功能分区、土地利用分区和生态功能分区等方面，功能分区以主体功能分区、城市功能分区、旅游功能分区和环境功能分区研究为主，土地利用分区以多空间尺度、多研究视角等的研究为主，生态功能分区以流域水生态功能分区和湿地生态功能分区研究为主。另外，2008和2018年是两个重要的转折年，其中2008年研究成果呈现急速上升，这与国务院印发《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》有着直接关系，新一轮的土地利用总体规划相继开展，土地利用分区研究持续高涨；2018年研究成果呈现井喷式上升，这与自然资源部的组建有着直接关系，自然资源部负责推进主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡规划等空间规划“多规合一”，自此“多规合一”下的空间规划正式拉开序幕。

第二，国土空间规划分区的时空演化包括初期探索、急速上升、成熟平稳和快速回升四个阶段，其中初期探索阶段强调空间规划的初步实施与运用，重点探索管制规则、实施管理、生态功能与土地资源；急速上升阶段强调多功能精细化管理，重点探索空间分析、分区方法与土地利用；成熟平稳阶段强调资源整合与多规合一，重点探索空间管制、多规合一、空间规划与分区管控；快速回升阶段强调全面实施与成果形成，重点探索用途管制与总体规划。综合来看，国土空间规划分区的时空演化特征与国家一系列政策文件的出台和实践活动的探索密切相关[4]。

（二）未来趋势与展望

目前，我国国土空间规划分区已经进入综合区划阶段，国土相关区划呈现理论知识向综合决策、单要素向多要素、一般定量向综合集成转变，整合国土资源各要素的国土空间综合分区成为主要发展趋势。

土地利用总体规划以土地用途进行规划分区，城乡规划和主体功能区划以功能进行分区，而目前使用的分区指南是依据《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的有关规定，以及《自然资源部关于开展市县国土空间总体规划编制工作的通知》和相关工作要求进行管理的。试行版的规划分区明确了主要功能导向、主要国土用途类型以及用途管制制度准入清单。以用途和主导功能为基础进行分区，这种分区模式的功能分区是单一的。而规划分区目的是根据功能进行分区，针对不同的分区制定相应的管制规则和准入清单，并进行规划的有效利用与管控，因此这种单一主导功能分区的模式对于多种功能交叉组成的划定区域并不完全适用，无法让其划定空间得到有效利用，对于多功能组合的区域可以增加一个多功能混合分区，同时增设混合分区相应的管制规则和准入清单，规划分区做到以主导功能为主，多功能混合分区为辅的分区模式。

满足国家发展重大战略的要求。具体来说，要以新发展理念为指导，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的要求，按照高质量发展和建设现代化经济体系的总体思路，实施区域高质量一体化协调发展，构建未来中国新的区域空间体系，形成新一轮国土空间规划的基本框架。

满足国土空间“多规合一、一张图纸、城乡融合”的要求未来的国土空间规划一定要按照生态文明理念的要求，突出重点，做好顶层设计，确保每一块国土空间都得到因地制宜的有效利用和保护。这轮国土空间规划最大的特点就是“三规合一”，包括主体功能区规划、土地利用规划和城乡建设规划。其中，土地利用规划要海陆统筹。与“三规合一”密切相关的还有综合交通规划，如果将其纳入就变成“四规合一”。土地规划是解决面上的规划。城乡规划是解决点状的规划，也就是建设用地的规划。点与点之间相互连接起来的线的规划，就要靠综合交通规划。以主体功能区规划为重点，辅助以土地利用规划（海陆统筹）、城乡建设规划和未来综合交通规划的“点线面”的辅助性规划，构成了新一轮国土空间规划的体系。

2019年，突如其来的新冠肺炎疫情给社会正常运转造成严重影响，对我国治理体系和治理能力巨大挑战，同时也暴露出了很多漏洞和短板，特别是从国土空间规划空间的角度进行新的思考，当前我国的规划体制机制正处于变革期，正是国土空间规划与治理体系重构的关键时期，在新的国土空间规划分区中，考虑面对突发公共卫生事件，应增加相关的规划功能分区如疫区或隔离区等相关区域，可以有效切断疫情传播途径，让疫情及时得到控制，同时要考虑局部集体暴发疫情事件以及疫情防控需要局部“封城”的情况下，对生活、医疗、物流等公共设施和物资涉及的规划功能分区的空间合理布局和划定，满足一定区域内正常运转，制定能真正为可持续发展服务的科学规划分区。

四、结语

随着我国经济的快速发展，人们在享受优越的物质与精神生活的同时，也日益感受到生态环境污染所带来的各种困扰，越发清醒地认识到生态环境保护的重要性。因此，在国土空间规划体系下，要充分重视生态环境保护问题，秉持经济发展与生态环境并重的理念，提倡绿色发展，促进社会经济与生态环境的协调发展。国土空间生态修复从过去的单一要素转变为全域多要素系统，手段从单一的过程修复转变为系统修复，目标从要素受损修复转变为人与自然和谐共生的系统综合，其系统性、整体性大大增强，修复的难度也增大。

本文希望通过对规划编制的粗略总结，为我国的国土空间生态环境保护修复规划提供一定浅显的借鉴，但具体的内容、体系建设等方面也在完善之中，有待进一步研究。