提高上海市排污许可证核发质量方案的探讨

上海环境保护有限公司 来思周

一、上海市排污许可证制度历史

我国制定排污许可证制度的目标是实现固定污染源全覆盖。由于我国地域广阔，涉及企业数量较多，行业类别繁杂，国家生态环境部按照先易后难、分级分类、有序推进的原则逐步推进排污许可制度[1]。

2012年，上海市生态环境局出台了《上海市环境保护局关于印发〈上海市主要污染物排放许可证管理办法〉的通知》，逐步开始对重点排污单位核发上海版的“主要污染物排放许可证”。2016年起，国务院逐步出台了《控制污染物排放许可制实施方案》《排污许可证管理暂行规定》《关于火电、造纸行业和京津冀试点城市高架源排污许可管理工作的通知》等文件，提出要“将排污许可制建设成为固定污染源环境管理的核心制度”；2017年6月，生态环境部发布《固定污染源排污许可分类管理名录（2017年版）》，确定了排污许可证核发的实施路线图[2]。至此，全国排污许可证核发管理工作已经开始了全面进程。上海市通过《上海市排污许可证管理实施细则》，进一步对管理要求做了进一步细化，为指导上海市排污许可证的申请和核发提供了依据。上海市排污许可证制度在不断发展，但截至今时，仍有较大的完善和革新潜力。

二、排污许可证申请表的核发问题及改良方案

（一）准确识别排污节点、污染物种类的难度较高

排污许可证中正确识别排污节点和污染物种类，是污染物总量核算的基础，也是提高许可证核发质量的重要方式。上海市排污许可证明确要求，排污节点和污染物种类的识别应以企业的实际情况为根本，以最新版环评报告和相应行业的排污许可证申请与核发技术规范（以下简称“技术规范”）为依据，不重复、不遗漏、不虚构地识别排污节点及其涉及的污染物种类。

由于企业行业广泛，不同行业原辅材料使用、生产工艺、设备种类各异，导致实际的产污情况难以一概而论。尽管现有的技术规范对相应行业的污染情况分类和判断具备较强的涵盖性和实践性，在一定情况下能满足许可证的填报和审核要求；但若以技术规范作为主要依托来全面开展排污许可证工作，难免显得“捉襟见肘”。一方面，技术规范对企业的排污节点识别以重点生产设备为主，部分次要的生产设备往往缺乏管理规范；另一方面，技术规范对排污节点中的污染因子识别细致且全面，却缺乏“阈值”理念，导致不论企业本身生产规模（产污能力）大小而一概同视，无形中增加了产污甚微的小微企业的环保治理压力。

在此基础上结合企业环评报告要求的填报模式也不尽能解决此类问题。环评报告对项目排污节点和污染物种类的识别从企业实际情况出发，具有极强的实践性和经验性，但同时也导致了不可避免的“人为差异性”。由于环评报告是企业重要的环保手续，且环评批文具备法律效应，导致这种“人为差异性”会被积累且不易修正。

想要完全避免上述方法有可能带来的延续性问题，关键在于应以企业的实际生产情况为根本依托，牢牢把握实事求是的工作思路—既要求许可证的填报人员对企业现场实际生产情况和产污情况具有深刻认知，也要求许可证审核评估人员具备极强的专业能力，对各种行业项目、多种生产模式及生产设备的特点、现场实际生产运行情况有极丰富的实践经验。要完成上述要求，许可证的填报应尽量由企业环保负责人全面把握，并由熟悉工艺的企业员工或具有丰富相关行业许可证填报经验的三方尽责填报；评估单位应强化审核人员的日常培训工作，包括许可证制度培训、各行业产排污情况培训、现场核查重点培训等，逐步完善企业现场踏勘记录要求，并设立初审、复审等多道审核机制，提高整体评估水平。

（二）排污许可证申请表与登记信息的自洽优化

排污许可证申请表主要内容包括排污单位基本信息、主要生产设施、主要产品及产能、主要原辅材料等。根据《排污许可证管理条例》（中华人民共和国国务院令 第736号），排污许可证管理类别分为重点管理、简化管理和登记管理，对于部分涉及多种行业的企业，管理类别取最高类别，其他类别的行业一并填报至许可证或补充登记信息表中。不同行业的许可信息根据其管理类别的差异分类进行填报，但对于涉及行业种类较多、产污环节密集、污染物治理措施和排口交错的企业而言，这增加了管理的复杂程度。

以锅炉行业为例，企业涉及简化管理的锅炉时应在“其他行业类别”中选择“锅炉”，并在“是否属于单台出力10吨/小时（7兆瓦）以下且合计出力20吨/小时（14兆瓦）以下的气体燃料锅炉排污单位”选择“是”，此时会新增“气体燃料锅炉排污单位登记信息”表用于填报锅炉的信息，包括锅炉设备基本情况、污染排放信息、废气/废水排放口信息、自行监测要求信息等内容。重点管理或简化管理的上海市排污许可证在核算年许可排放量限值时，要求以全厂为基础对污染物排放进行核算，其中包括登记管理的产业也应同时进行核算。由于案例锅炉属于登记管理，废气/废水排放口信息的填报内容不会出现在“大气污染物排放信息-有组织排放信息”和“水污染物排放信息-申请排放信息”中，导致计算缺项、逻辑缺位。同时，填报的锅炉废水排放口易与许可证中“废水类别、污染物及污染治理设施信息表”排口填报的内容重复，从而增加了混淆性。此外，根据《上海市生态环境局关于本市排污许可证核发管理中常见问题处理的意见》，应对部分满足要求的锅炉废气排放口的监测频次进行调整，这在目前的申请表系统中也难以实现。

除了登记管理的锅炉外，其他登记管理的项目，如登记管理产污和简化管理的产污经由同一个排气筒排放、废水排口共用等情况同样会带来类似问题。为满足排污许可证填报内容的合规性、合理性、完整性要求，目前采用锅炉作为辅助设备直接填报在许可证中的办法，在减少冗余的备注信息的同时，也增加了各部分内容统一管理的协调性。涉及横跨登记管理和简化/重点管理类别的废气、废水排放的企业，除了建议相关产线全部填报在许可证中此外，还应补充相关情况说明，以解决企业排口类型的归属问题。

要彻底解决上述难题，除了更新排污许可证填报系统，解决逻辑难题以外，更离不开排污许可制度的进一步完善。细化横跨多行业、多管理类别企业的管控要求，明确登记管理部分的监管方案，这既能使管理部门的审批和事后监管有据可循，也能给企业自身的环保优化提供方向。

（三）排污许可申请系统优化方案

提高排污许可证核发质量的重要途径之一，就是要减少简单、重复、单一填报内容的人为误差，而对现有许可证系统的部分内容进行优化则可以彻底解决相关问题。这里所指的许可证系统优化，并非指解决现有系统本身存在的问题或错误，也不是指提升其智能化水平，而是指对其内在逻辑和联动功能的增设与完善。系统优化内容及方案举例如下：

（1）对废气污染物排放执行标准进行填报时，某一污染物除了需要填报“国家或地方污染物排放标准”外，还需填报相应的“浓度限值”“浓度限值单位”和“速率限值”等内容。而这些内容可以通过在系统中建立、关联排放标准数据库的方式，达到仅选择排放标准就能直接导出浓度限值、速率限值等数据；对于部分标准根据周围建筑情况、地域情况、区域污染本底情况不同而取值有差异的，可根据已填报的基础信息增设筛选要求，避免人为因素产生的错误。

（2）对“废水间接排放口基本情况表”中“受纳污水处理厂信息”可采取系统自动联动填报的模式。由于目前大多数企业缺少受纳污水处理厂的详细信息，对污水厂许可内容的更新也难以及时知晓，导致在许可证的填报过程中的相关内容的填报错误率较高。对于参考优化，系统可根据企业已填报的受纳污水厂名称，利用现有许可证库中相应污水厂的许可内容，自动完成对该污水处理厂中相关的废水污染物的排放标准、浓度限值等内容的填报。

（3）“自行监测要求表”是企业填报许可证时极易发生错误的表格之一。目前，上海市排污许可中污染物监测频次取值要求如下：根据企业环评报告、技术规范、相关法律标准、地方要求和自行监测技术指南（若涉及）等文件多者取严。因涉及文件较多，交叉型排口取严复杂，填报人员若缺乏过硬的环保知识，想要准确完成监测频次的填报难度颇大。而上述文件中除了环评报告外，其他内容均属于成熟的法律法规或技术办法，可以通过完善系统，使其根据企业已填报的行业类别，自动完成多文件的交叉从严和参数匹配工作。对于环评中另有更严格要求的，再由人工进行增补，这样大大降低了填报工作难度，也进一步降低了出错概率。

在实际操作中，应开放许可证系统的地方管理权限，增加可补设地方性规范、法律要求的系统入口和指令，从系统的角度根本上解决部分填报错误问题，以提高许可证的最终核发质量。

三、证后污染物排放量管理存在的问题及改良方案

排污许可制度与总量控制制度正不断完成衔接，目前常见的途径为：对于现有企业，其年许可排放量从其现有的总量控制指标和技术规范要求的计算方法（以下简称“绩效法”）进行“两者取严”；对于新改扩建项目，环评预测的排放总量作为其年许可排放量[3]。

而上海市采用的计算方法略有差异。上海市排污许可证要求对企业大气污染物控制指标（包括VOCs、氮氧化物、二氧化硫和颗粒物）以及水污染物控制指标（包括化学需氧量、氨氮、总氮、总磷和一类污染物）的年许可量进行核算与许可。以废气污染物为例，采用的计算方法为绩效法、环评法和实测法“三者取严”。

污染物年许可量采用的绩效法和环评法计算时，通常以企业最大生产负荷为依据，核算结论留有较大的余量。而实测法是采用企业近三年中由有资质公司出具的、连续的、稳定的实际监测报告数据作为计算依据，监测结果往往受监测时实际工况、生产负荷、监测环境等因素的影响，无法体现企业的最大产污情况。

上海市内中小型规模和低污染环保型企业较多，在污染物年许可量“三者取严”的模式下，大部分企业亦能满足污染物排放总量不超标的要求。但随着许可证制度运行时间长、许可内容逐步完整、证后监管愈发严格，污染物排放总量超标的问题开始不断暴露出来。例如，位于上海的A公司运行稳定，近几年生产负荷基本维持在80%，并在去年初根据“三者取严”要求完成了年许可量的申请（取到了80%生产负荷下的实测法计算数据）。后因市场需求增加，所有生产线连续一年基本满负荷运转，最终导致某一污染物年度排放量超标，而违反了规定。从企业角度来看，其环保治理措施运行正常、环保手续齐全、生产负荷满足要求，但依然“犯了错”。从专业的角度来看，企业的“错误”其实可以避免：在许可证申请时，污染物年许可量实测法，采用污染物浓度监测结果最大的一组数据作为计算依据来进行许可量的核算。这种计算方法符合规范要求，具有一定专业性和技巧性，但若企业在申请许可证时对相关要求和规范了解不够全面透彻，难免会埋下问题的种子。

此外，因实测法监测数据要求优先采用在线监测设备的数据，部分污染物排放量较大且涉及在线监测设备的企业，对申请得到的污染物许可量变化更为敏感，且在采用实测法计算年许可量时也受到了更多的约束。

值得肯定的是，“三者取严”模式下各类企业负责人的环保意识实际上得到了有效地提高，上海市各企业的污染排放也得到了更加有效的治理。要解决“三者取严”模式下企业不必要的隐患问题，需要从许可证制度的顶层设计要求和证后监管制度着手改造，如进一步完善现有的年许可排放量计算方法、修订企业年度污染物排放总量的考核办法、其他证后管理办法等，以企业的正常运转为基本条件，协调考量社会、经济、人文等多方位因素，以达到有效改善上海市企业污染物排放情况的目的。

目前，排污许可管理制度和行业技术规范已经初具规模，全国统一的信息管理平台基本建成，证后管理监管要求不断完善[4]。而上海市排污许可证申报及核发涉及的行业类别广泛、专业要求较高，尽管排污许可制度逐步趋于完善，但许可证工作在实际运行和管理中仍有较多值得优化的部分，提高许可证核发质量对管理部门和企业都是一项巨大的挑战。这主要归因于国家与地方法律和规范的差异、系统自身数据联动的更新迭代、证后实际监管要求有进一步细化的需求、企业存在历史遗留问题等[5]。要全面提高排污许可证核发质量，除了需要法律、制度、规范等高层设计给出正确指导外，还要从抓落实、抓实际的角度出发从实际工作中获得经验和启发。本文根据实际工作内容，从填报、审核、管理等角度对如何提高排污许可证的质量提出了一些看法和建议，以减少排污许可证在填报工作中易发生的、可避免的错误，进一步提高许可证填报内容的完整性和规范性，从而扎实推进许可证制度不断发展。