“基层党建+智慧服务”治理模式的创新路径——以金华为例

金栋梁

（浙江广厦建设职业技术大学，浙江 东阳 322100）

一、问题的提出

基层治理是国家治理体系构建和治理能力现代化的基石，是实现有效社会治理的基础。加强和创新化开展基层治理，是推进国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义，是坚实党的执政基础、巩固基层政权的必然要求，关乎党长期执政、国家长治久安，关乎人民群众的切身利益。党的十八大以来，党中央高度重视基层治理，并就加强基层治理现代化提出了一系列新思想、新理念和新要求，成为新时代基层治理现代化实践的根本指导和遵循。

“十四五”时期，“我国将进入新发展阶段”[1]。加强基层治理、化解社会矛盾、维护社会稳定等，都是“十四五”时期的重要工作。在这个“新发展阶段”，中国将以共建共治共享拓展社会发展新局面。尤其是在公共卫生突发事件常态化防控历时多年的背景下，不断推进基层治理现代化，是关系到“十四五”规划目标能否顺利实现的一个非常实际的课题。

2021年发布的《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》强调“向基层放权赋能”。金华历来重视推进基层治理现代化，将“基层治理巩固战”列为“九场硬战”之一，以“基层党建+红色网格”等“六个+”为抓手，全面推进“基层党建+智慧服务”创新模式向纵深发展，为新时期基层治理提供了坚实的基础保障。截至2022 年初，金华已11 次荣登“中国最安全城市”排行榜，连续16年被省委省政府授予“平安市”称号。金华创造的“民情民访代办”“一警情三推送”“六方协作”等多项经验，得到中央、省市领导的批示肯定，一批经验做法在全省乃至全国推广。本文以金华为例，探讨新时期基层治理现代化建设的新路径。

二、“基层党建+智慧服务”模式的探索与实践

金华始终坚持党建引领，不断深化“基层党建+智慧服务”，不断织密红色“防护墙”，把各项新冠肺炎疫情防控工作抓实、抓细、抓落地，维护市民群众生命安全和身体健康，努力实现经济社会发展目标任务[2]。但在这场严峻的大考面前，也暴露出一些问题，如：市域基层党组织与县域，特别是乡镇基层党组织之间的战斗力不平衡；在基层党组织发挥引领作用的同时，一些基层自治组织的作用未得到充分发挥。

基层治理现代化建设，必须以马克思主义和新时代中国特色社会主义思想为指导。马克思以对黑格尔的法哲学进行批判为开端，开始了其市民社会理论的建构。在马克思那里，市民社会和政治国家既是一对历史的范畴，又是一对分析的范畴[3]59-74。作为历史范畴，市民社会指的是人类社会存在阶级利益的特定发展时期。作为分析范畴，市民社会是对私人活动领域的抽象，并与作为公共领域的政治社会相对应。马克思认为在过去一切历史阶段上受生产力所制约，同时也制约生产力的交往形式，就是市民社会[3]40。马克思确立了市民社会理论的哲学原则，即“不是政治国家决定市民社会，而是市民社会决定政治国家”，从而使“市民社会”获得了最根本的理论意义，是今后推进基层社会治理现代化的理论指南[4]。市民社会决定政治国家，是国家治理体系现代化建设必须遵循的主要原则。因此，在基层社会治理现代化建设中，对市民社会或基层社会自治组织的作用，必须有高度的认识和理解。要大力支持和扶植金华下辖东阳市横店镇“四共委”那样的基层治理组织：横店共创、共有、共富、共享工作委员会（简称横店“四共委”）是统领横店社会力量，协助政府解决三农问题，推进城镇化建设、和谐社区建设的工作机构；它以“共创、共有、共富、共享”为宗旨，以“发展文化产业，造福一方百姓”为己任，大力发展慈善事业[5]。对基层公共事务和公益事业实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，正是“人民当家作主最有效、最广泛的途径”，是“社会主义民主政治的基础性工程”[6]。正是在这个意义上，横店“四共委”已成为基层现代化治理坚强的基础。随着我国社会治理现代化的不断推进，市民社会这种“基础性”作用必将日益显现，横店“四共委”经验模式，或许正是新时代金华基层社会治理最成功、最可行的模式。但是，横店“四共委”这样典型的基层社会治理经验，却缺乏应有的认同和总结推广。

横店“四共委”治理经验，在探索建立党建引领的市域社区自治联动机制方面树立了经验样板：实行组织联建，探索在社区党组织领导班子中设立兼职委员，将居委会、业委会、驻区单位、社会组织中政治素质和业务水平较高、获得群众信任的党员干部吸纳进党组织，加强治理主体的多方联动[7]；真正发挥党建工作价值引领作用，以寻找各方价值认同的契合点，形成社区自治理念的共识。横店“四共委”治理经验，就其实质而言是国家的社会治理权限向基层社会组织自觉下放，并取得了满意成效的一次成功实践。

除横店外，东阳各地都大力提升基层党组织的组织力，不断发挥基层党组织社会治理“主心骨”作用，探索深化党员联系群众，通过溯源治理，打通信访“最后一公里”，把治理工作深入到“田间地头”，让机关部门、乡镇（街道）党员干部更多下沉到服务的村、社区一线。如著名的花园村，将全村分为19个小区网格，345个小网格，全村544名党员全部与农户建立联系制度，每家每户都有党员干部上门帮助排忧解难。江北街道西范小区，针对外来人口是本地人口逾20倍的情况，成立了全市首个小区（村）社会治理党员服务联盟，以党建带群团建设，吸纳村（居）民代表、红领青年等作为成员，设立纠纷调解、治安巡防等专业队伍，开展志愿服务，为“基层党建+智慧服务”基层治理模式与路径提供了样板和经验。

三、创新“基层党建+智慧服务” 基层治理模式的路径

1.打造一支素质高战斗力强的基层治理队伍

基层治理必须坚持以人为本的原则。《决定》指出：“增进人民福祉、促进人的全面发展是我们党立党为公、执政为民的本质要求。”在基层治理中，要始终坚持以人民为中心的发展思想，着力解决人民群众关心的公共安全、权益保障、公平正义等问题，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。要实现这一目标，就必须打造一支素质高、战斗力强的基层治理队伍。就当前公共卫生突发事件处置情况看，金华基层治理队伍总体较好，但也有问题存在。如一些乡镇社区，缺乏大局观，管理过程中往往喜欢画地为牢；有的不顾国家有关法律法规，乱设卡点，挖断道路交通等，造成社区居民生活不便。这些都与基层治理队伍的素质有关。甚至一些乡镇社区工作者文化水平低，连微信、健康码的使用都不熟练，严重影响当地的治理水平。

推进市域社会治理现代化必须形成“主动参与、人人有责”的社会治理共同体，实现基层政府、市场、社会组织与公众等利益相关主体对公共事务的共同治理[3]。

锻造一支适应新时代城市社会治理需求的高素质、专业化基层社区治理队伍，不断提升其治理能力，是新时代城市基层社会治理创新的关键和要点[8]，也是突发重大公共卫生事件防控成功的根本所在。要加强培训教育，不断提高基层治理队伍的思想、政治、法律、道德、文化等各方面素质及使用现代通信设备的技术和能力。要选优配强基层党组织书记，坚决撤换政治上不合格、经济上不廉洁、能力上不胜任、工作上不尽责的社区党组织书记，在社会范围内公开招聘专职党务工作者，从辖区内大学生、退居二线甚至退休的党政干部中选派政治过硬、优秀得力、素质良好、热心公益、身体健康的同志担任书记。要加快社区班子队伍梯队建设[9]。通过建立科学合理的选拔、培养、考核、任用机制，储备一支思想过硬、规模适度、结构合理、业务熟练、素质优良、作风过硬的社区带头人后备梯队，解决社区干部衔接不够、年龄配备老化的问题。还可与市内外大专院校合作，吸纳有能力且致力于社区工作的大学生加入社区党组织，并加强专职党务工作者的实践培训。进而从高校毕业生中选拔骨干，充实基层治理队伍。要培育青年人立足基层、立志服务的远大理想，促使其安心社区服务工作，乐意为居民群众服务。要推选责任心强、热心公益、法律素养高，又能熟练使用移动网络设备的人担任网格长，把网格化管理真正落到实处。

2.构建智慧服务网络，打造未来社区

信息化和城市化的叠加，改变了居民原有的社会纽带关系，互联网成为新的替代性的社会联结形式。社区居民的信息获取方式、组织动员方式、抗争和诉求方式都在“互联网化”[9]。但不少社区的治理队伍也存在跟不上智慧治理需求的问题。实践表明，信息化治理较好的社区，公共卫生突发事件防控就组织得较好。因此，要加强社区信息化建设投入，使其能充分运用5G、大数据、互联网等信息技术，通过信息化提升社区治理能力。

要以党建为统领，以人本化、生态化、数字化为建设方向，以打造未来健康场景、未来邻里场景、未来文化场景、未来产业场景为建设途径，打造未来社区和未来乡村。要围绕建设现代智慧城市，加快政府职能转变和数字化转型，全面推动以大数据、云计算、区块链等为代表的现代信息技术在基层治理中的运用，打造智慧交通、智慧医疗、智慧监管、智慧政务等智慧管理服务网络，促进基层治理科学化、精细化、智能化。以“城市大脑”为枢纽，推进市域基层智慧治理。强化现代信息技术运用，不断提升治理的智能化水平，实现管理的精确和高效，提升管理的能力和水平。信息化程度较低的乡镇社区，则应该充分利用微信公众号、QQ群、钉钉等移动微媒体，加强社区与居民的联系。

3.努力实现社区治理经费来源渠道多元化

一是健全以政府保障为主导、社会力量共驻共建、资源共享的社区财政保障体制，实现社区资金来源渠道多元化。在市、区两级，可以考虑设立社区建设专项经费，列入财政预算；完善政府准入制度，坚持“权随责走，费随事转”原则；丰富社区税源，鼓励多种所有制经济发展。虽然社区没有征税权，但可以社区为划分单位，政府根据各个社区的纳税额度，通过财政转移支付的形式返还一定比例的税款，作为社区的自主性收入。社区可以将自己的平台推向社会，与相关企业合作，实现社区和企业的双赢。

二是建立党建引领的社区资源整合机制。加大外部资源引入力度。尽可能地将企业等资源纳入党建引领的制度化框架内[8]。要推广横店“四共委”、东阳花园村等乡镇社区的经验，吸引更多的企业参与社区治理和建设。坚持运用市场机制，加强社区网络软硬件建设，实现精准化供给，优化社区资源配置，实现公共资源的高效利用和升值增效。

4.积极探索放权基层的有效路径

传统的单一主体治理模式已经很难适应日益分散的农村社会，农村社区化成了农村社会治理现代化的普遍选择[11]。以“明责+扩权+赋能”为切入点，有利于明确乡镇（街道）党委政府主责主业，强化乡镇（街道）政府公共管理、公共服务、公共安全、民生保障等基本职能，明确乡镇（街道）党委、政府与村、社区和企业等社会组织的权责界线。要制定乡镇（街道）权责清单，并将责任分解落实到岗到人；建立权责清单动态管理机制，依据法律、法规、规章的相关内容及时调整清单内容；建立乡镇（街道）职责准入制度，杜绝县级部门以签订“责任状”、分解下达指标、考核验收等方式转嫁工作责任，减轻乡镇（街道）基层事务负担。要向基层下放权力，扩大基层组织的管理权限。纵向上，依据现行法律法规，可以将宅基地住房建设、农业农村发展、自然资源规划、农业基础设施建设等行政权力事项，由县级相关部门按程序委托乡镇政府执行，将涉及生态环境、应急管理、综合执法等行政权力下放乡镇（街道），进一步向乡镇（街道）扩权赋能。横向上，巩固和完善乡镇（街道）党委、政府与村（社区）和企业的基层治理联盟和治理机制，充分发挥这些基层组织参与基层社会管理的积极性，进一步明确村（社区）和企业，在基层社会治理中的地位、职责、权限和权益，真正使村（社区）和企业成为职权利关系明确的基层治理主体。尤其要注重发现和培育横店“四共委”这样热心基层治理的社会组织，要在法律或政策层面给予它们地位，有地位才能更有作为。要从马克思市民社会理论高度去认识和把握这些基层社会组织的作用和影响。

在向基层放权赋能的过程中，必须坚持党的领导，坚持以党建为引领。因此，乡镇（街道）党委要把抓好村（社区）和企业等社会组织的党建工作作为搞好新时代基层治理的首要任务。要根据上级文件精神，坚持以德为先原则，选好配优村（社区）和企业的党支部（或党委）书记，以及村（社区）的行政班子，使村、社区的党组织和行政班子，真正成为坚强的战斗堡垒。要将党建引领贯穿村、社区治理全过程各方面，为村、社区治理能力现代化领航引路，推动形成共建共治共享的城乡基层治理新格局。要建强组织，增发合力，充分发挥乡镇（街道）“大工委”、村（社区）“大党委”、网格“大支部”政治引领功能，实施“党建+基层治理”等项目，引导机关在职党员、村（社区）老党员发挥模范作用，形成“党员领导树样子、党员全体争先锋、身边群众齐跟上”的全面动员发力的基层治理生动局面。

总之，要把基层治理现代化建设作为“十四五”期间的主要工作来抓，坚持党的领导，坚持党建引领，积极实施“党建+”工程，切实在基层治理的思想、队伍及智慧服务建设和经费保障方面下功夫。要科学合理地处理市域社区与乡镇社区治理水平不平衡的矛盾，积极向基层放权赋能，鼓励支持广大企业参与社会基层治理。要在社区智慧服务、管理经费保障上做实事、出实绩，不断深化基层治理现代化，为“十四五”规划目标的全面实现提供保障。