地方政府在产教融合中的权责研究

闫 静，方益权

（1.温州大学，浙江 温州 325035；2.温州职业技术学院，浙江 温州 325035）

在全面深化教育改革的语境下，我国职业教育人才培养模式经历从校企合作到产教融合的升级迭代，由职业院校与企业行业双向合作，转型升级为政校行企共治共享“四位一体”的命运共同体模式。模式的转换对地方政府治理能力提出了更高要求，新《中华人民共和国职业教育法》①指的是2022 年4 月20 日十三届全国人大常委会第三十四次会议表决通过，并于2022 年5 月1 日起施行的新修订的《中华人民共和国职业教育法》。（以下简称新《职业教育法》）对此做出了很多新的规定，强调地方政府在产教融合中不再只是发挥“划桨”作用（仅通过行政力量调控推进校企合作），而是转型为“掌舵人”的角色——在统筹规划本行政区域产教融合事宜的基础上，积极作为，拓宽参与路径，丰富治理方式，为推动产教深度融合奠定治理基础。

一、产教融合中地方政府的权责基础

地方政府在产教融合中行使职权、履行职责的基础内涵包括两个方面：一是制度基础，由产教融合法律制度体系自上而下延伸而来；二是实践基础，从地方政府在产教融合实践中的角色作用自下而上推演而来。

1.产教融合中地方政府权责的制度基础

产教融合涵盖教育规范、产业政策、中小企业促进法、营商环境优化政策等领域的工作内容，因此其制度构建应当遵循教育法律制度、产业发展政策等的基本规则和多法域的相关规定，这也为地方政府行使一般职能提供了法律效力依托。

（1）宪法层面。我国《宪法》第一百零七条、第一百一十九条规定，县级以上地方各级人民政府、民族自治地方的自治机关依法管理行政区域内的教育事业。可见，地方政府具有管理教育事业的一般行政管理职责。产教融合是职业教育体系中的制度构成，因此，地方政府推动产教融合具有根本法基础。

（2）法律、法规层面。2022 年5 月，新《职业教育法》颁布施行，针对地方政府在职业教育发展全程中的一般职责进行了细化规定。具体包括三个方面：一是确认主体资格。地方政府主管部门享有法律层面的主体资格，统筹、参与、支持职业教育的可持续发展（新《职业教育法》第十条）。二是指导扶持职能。县级以上地方政府在产教融合中负有统筹规划、调整产业结构、调动主体参与积极性、引导鼓励合作、健全保障体制等职能，履行职能手段包括资金支撑、技术培训、税收优惠、场所支持等（新《职业教育法》第二章“职业教育体系”、第三章“职业教育的实施”）。三是监督惩罚权力。地方政府职能部门就产教融合中滋生的侵害师生合法权益的各类违法、违规行为，依法给予责令改正、吊销许可证、处分、罚款等行政处罚措施（新《职业教育法》第七章“法律责任”）。

在法规层面，各地现行实施的职业教育地方性法规亦对地方政府在产教融合中的权责做出了一些规定。主要包括两个方面：一是支持激励职责。地方政府通过与社会资本合作、购买服务等形式落实产教融合优惠政策，动态调整经费划拨（如《吉林省职业教育校企合作促进条例》第十二、十三条）；设置校企合作专项资金，地方政府制定管理和使用办法（如《江苏省职业教育校企合作促进条例 》第二十三条）。二是监督指导职责。指导、检查、评估、监督校企合作情况，并向社会公开结果（如《上海市职业教育条例》第五十七条）；对违反规定组织、个人予以行政处罚（如《黑龙江省职业教育条例》第四十一至四十五条），等等。

（3）中央行政规范性文件层面。行政规范性文件是行政主体为实施法律和执行政策，在法定权限内制定的除行政立法以外的决定、命令等普遍性行为规则[1]。2014 年5 月，国务院发布《关于加快发展现代职业教育的决定》，规定了地方政府在产教融合中承担营造制度环境、负责发展规划、管理监督指导责任（《关于加快发展现代职业教育的决定》第二条），以及在经费投入、人才保障等方面的职能（《关于加快发展现代职业教育的决定》第四条）[2]。2017 年12月，国务院办公厅颁行《关于深化产教融合的若干意见》，划定了地方政府统筹规划产教融合与学科发展、区域发展、经济发展间的协同作用（《关于深化产教融合的若干意见》第二条）；完善财税、金融、试点工作等政策支撑体系（《关于深化产教融合的若干意见》第六条）；同时，制定了重点任务分工清单，细化了地方政府及职能部门在全面推进产教融合过程中的主要任务及内容。2019年1月，国务院颁布《国家职业教育改革实施方案》，规定地方政府负责构建职业教育国家标准，承担管理监督考核工作，履行好监管职责（《国家职业教育改革实施方案》第二条）；完善人才保障方面制度供给，落实经费、人才待遇等保障（《国家职业教育改革实施方案》第五条）；加强质量监督评价，评估监督机制作为重要补充内容，创新激励机制（《国家职业教育改革实施方案》第六条）。同年9月，国家发展改革委、教育部会同工业和信息化部、财政部、人力资源和社会保障部、国务院国资委共同研究制定了《试点建设培育国家产教融合型企业工作方案》，增加了政府委托开展第三方咨询评议（《试点建设培育国家产教融合型企业工作方案》第四条），设置企业参与产教融合参考标准（《试点建设培育国家产教融合型企业工作方案》“附件一”），等等。同年10月，国家发展改革委、教育部、人力资源和社会保障部等印发《国家产教融合建设试点实施方案》，明确地方政府主导产教融合试点建设，夯实制度供给（《国家产教融合建设试点实施方案》第一条）；统筹资源配置，积极加大投入（《国家产教融合建设试点实施方案》第四条）；落实强化支持政策（《国家产教融合建设试点实施方案》第五条），等等。

（4）地方政府行政规范性文件层面。地方政府规范性文件是在上级政策制度原则的指引下，省、市、县级地方政府结合本行政区域内产教融合发展现状及工作需求制定的实施意见、试点工作方案以及实施办法、细则等。在北大法宝法律数据库中以“产教融合”为关键词进行检索，截至2022年2月，全国产教融合地方政府行政规范性文件共71 部，地方工作性文件共164 部。其中，安徽、山东、山西、辽宁四省行政规范性文件数量居全国前四位。根据地方政府行政规范性文件的相关内容，在产教融合过程中，地方政府承担的职责包括三个方面：一是统筹规划发展格局。优化教育经济发展布局，以制度层面为基础，牵头搭建产教融合合作平台，创新产教融合机制（如《陕西省人民政府办公厅关于深化产教融合的实施意见》第一条）。二是制定完善产教制度。政府主导产教供需对接机制、人才培养模式、试点工作机制及激励机制，支撑高质量产教融合的发展（如《杭州市人民政府办公厅关于深化产教融合的实施意见》第四、五条）。三是构建政策保障体系。地方政府落实财政、税收、资金、土地保障政策，健全产教融合成果转化收益机制，开展闭环管理，事中监督管理与事后评估验收并举（如《宁波市人民政府办公厅关于深化产教融合的实施意见》第六条）。

2.产教融合中地方政府权责的实践基础

根据当前地方政府在产教融合工作中实际作用的发挥情况分析，地方政府在产教融合实践中承担着统筹协调、引导促进和监督评价三大职能，具有“掌舵人”的角色特征。

（1）统筹协调是地方政府在推进产教融合中最为重要的职责。产教融合中地方政府的统筹协调作用具体体现在引导校企融合、实施区域统筹与领域协调、协调资源互通等方面。以浙江省为例，为引领产教融合发展方向总体布局，统筹产教融合发展规划，浙江省政府提出到2025年，培育10个产教融合联盟，100 个产教深度融合的实习实训基地，300 家产教融合型企业，推动企业生产与院所研究、高等教育等融为一体的进程；地方政府发挥桥梁纽带功能，构建浙江省轨道交通产教融合联盟等“区域联盟”体系，引领区域统筹、领域协调发展，提升经济、创新等领域对区域发展的贡献度；地方政府主持产教融合数字化平台，以数字技术为依托，协助互通资源，促进教育文化、经济技术等社会资源间的互惠互通，打造教育、经济类区域的联动发展。

（2）引导促进是地方政府与其他参与主体在产教融合中存在显著区别的职责。如：截至2021年底，浙江省遴选了13 个产教融合联盟、20 个产教融合示范基地、106家产教融合型试点企业、63个产教融合工程项目、240个产学合作协同育人项目，对接国家产教融合标准制定出台了省、市深化产教融合推进职业教育高质量发展实施方案，形成了具有区域特色的产教融合制度体系。现行企业参与产教融合的出资方式包括独资、合资、合作等，涵盖本地区特色行业、新兴行业；地方政府围绕标志性产业链，建立实训基地，为规模以上合作企业培养专业人才提供财政、金融支持等。

（3）监督评价是地方政府推进产教融合长效机制建立、完善的重要职责。地方政府针对申报、考核等流程中弄虚作假、违法违规经营、发生重大环保安全事故、侵犯个体合法权益、存在失信行为等的企业，取消其参与主体资格。撤销不符合产教融合发展要求的院校专业，根据需求增设朝阳产业对标专业人才培养等。如《铜陵市职业院校服务地方经济社会发展目标管理考核方案》规定，建立产教融合督导评价机制，地方政府委托具有专业资质的第三方监督主体开展项目评估，依据评价结果进行考核、表彰；地方政府在产教融合中参与评价监督，通过信息反馈与交互，调整、更新监督方式，强化评价机制与监督机制的联系，在评价成果合格的基础上持续不间断地推进监督工作，对监督结果继续评价，保障产教融合的可持续性和长效优化，等等。

二、产教融合中地方政府权责的运行困境

伴随产教融合的不断深入实施，地方政府在产教融合中的权责运行困境日益显现，主要体现在地方政府职权理念偏差、冲突解决机制不完善以及地方政府监督评价评机制失灵等问题。

1.地方政府职权理念偏差

地方政府依法行使职权、履行职责是产教融合法治化的题中应有之义，地方政府正确行使职权对深度推进产教融合实践具有深远影响。产教融合法律制度完善的目的在于构建与教育发展、经济社会发展相适应的发展路径。在政府职权不断调整转变的背景下，地方政府在产教融合法律制度中的权责界定及其范围不一定泾渭分明，但一定存在必要边界，以此彰显公私法域的不同属性。然而，现行产教融合法律制度中，针对地方政府权责界定及其范围的相关规定并不清晰，权能运行路径并不顺畅，职能范畴仍较为模糊，公共事务责任主体无法有效对应，这导致了地方政府在产教融合中职能行使的失序，体现在地方政府职能混同与职责空白。

（1）职能模糊。各地产教融合实施方案中，一般设置有任务分工清单。XX市人民政府办公室出台的《XX市关于深化产教融合的实施方案》中，拓宽企业参与途径的责任主体为市教育局、市工信局、市人社局、市政府国资委，但进一步的分工与内容落实并未具体划分。各职能部门对该项内容的调整方法、预期成效均不相同。如此，在职能部门间沟通机制完善之前，产教融合过程中的“手表效应”日益浮现，参与主体难以快速准确识别各环节、流程的牵头主管单位，实践主体产生消极应对状态，致使相关制度政策的落实难以为继。

（2）职责空白。地方政府依其在产教融合中发挥的角色履行相应职责，在法律制度中亦应具体落实。但对产教融合相关法律法规及规范性文件进行梳理可以发现，地方政府职责真空领域仍较为普遍，根源在于相关法律制度中对地方政府职责设定上的“空集”。从宏观层面看，产教融合法律制度从中央到地方、从全国到市域都应当遵守“和而不同”的原则，不同层级的法律制度在遵守产教融合基本原则前提下，应根据不同层级实际情况求同存异，以期取得产教融合法律制度成效的最大公约数。从微观层面分析，由于低位阶的相关法律法规中没有具体阐明地方政府的权责边界，在行使职能时，地方政府相关职能部门也就无法精准把握参与的广度与深度，致使一些地方政府以“法律没有明确规定”为由推诿履行推进产教融合的职责，以“部门尚无管辖权”为由消极不作为，借以逃避推进产教融合的相关责任。可见，尽管不同区域间相似制度的学习借鉴十分必要，但职责设定上的“空集”不仅让地方政府权责细化成为空谈，更与推进产教融合的目的背道而驰。

2.冲突解决机制不完善

当前，产教融合相关法律法规及规范性文件中地方政府权责存在交叉，尚未构建起有效的冲突解决机制。依产教融合内涵分析，其法律制度完善的目的在于平衡不同参与主体间的利益关系，争创多边共赢、相互促进的发展局面。地方政府通过保障资源配置、调节多元主体合作中的市场失灵等问题，调和多元主体合理利益诉求，推动多方博弈结果达到最大程度的公平性。在产教融合的现行冲突解决机制中，地方政府各部门间以及跨区域地方政府间的冲突解决机制均未确立。

（1）地方政府不同工作部门间的产教融合冲突解决机制不完善。产教融合相关法律法规及规范性文件中地方政府权责范围尚未界定清晰，地方政府内部各职能部门间的权责清单亦无所适从。诚然，在各地出台的产教融合地方性法律规范及工作文件中，大多都附有与产教融合事务对应的职能部门，或另附于实施意见之后，或在实施意见中一一予以对应，但对于各部门所承担的职责规定大多笼统泛化，无法为其参与产教融合的实际工作提供有效抓手，职能清单成为原则清单，政府相关部门开展产教融合活动易造成职权越位。同时，交叉领域的规范冲突需要政府职能部门间进行沟通协调，但尚未建立有效开展此类沟通的平台。

（2）跨区域地方政府间的产教融合冲突解决机制不完善。随着产教融合在全国范围内的不断推进，越来越多不同区域间的企业、高校等主体参与到产教融合校企合作之中，产教融合校企合作的地域限制逐渐式微，高新技术引领的跨区域、联合型产教融合模式正成为产教融合发展的主流趋势。在此背景下，不同区域间产教融合主体的相关利益问题在产教融合法律制度中被忽视，地方政府因其属地管理原则难以进行行之有效的因势利导，也难以对此有效行使权责，致使跨区域地方政府间的产教融合冲突解决机制建设呈现空白状态。

以激励政策为例对冲突解决机制的前述困境进行分析，可以发现三点问题：第一，中央层面的产教融合激励政策规定了积极参与的集体或个人可以享受财政、税收、土地、融资方面的奖励；而部分省、市级地方性规范文件的激励机制却大多未提及土地等优惠方面的相关具体政策。对参与产教融合的企业来说，在土地等激励政策方面就出现了困惑，实际获得该项激励的可能性比较低。第二，实践中存在不同工作部门对同一对象是否具备某项资格做出相互矛盾的评价结果之现象，最终导致认定其是否具有某项资格的结果出现歧义。第三，跨区域的产教融合日趋常态化，合作形式也日趋多元化，尤其是在电子商务、信息技术等领域的合作呈现明显的跨区域性特征。地理空间上的界域也成为激励政策的拦路虎，某些优惠政策并未将涉及外省市的产教融合参与主体纳入当地的相关激励范围，直接影响跨区域产教融合参与主体参与当地产教融合事项的积极性，阻碍了跨区域产教融合的深度推进。

3.地方政府监督评价机制失灵

地方政府在产教融合中的监督评价职责肇始于其公权力层面的监督管理权限。监督评价权力的有效行使是修正产教融合发展方向的关键因素，也是推动产教活动可持续发展的必要保障。然而，在产教融合法律制度中，地方政府的评价、监督职能被弱化，监评活动流于形式，难以有效形成闭环，致使监督评价机制失灵，社会效益尚未达到预期目标。

（1）现行产教融合法律制度中拟定了地方政府、高校、企业、行业等多方参与主体的共治监督模式，但不同主体间如何行使监督评价权力、如何发挥相互监督效能等问题在相关制度规范中均没有明确具体的规定，各方的监评范围、方式手段、参与机制等也没有成功的范例可供参考借鉴，因而产教融合法律制度中设定的多元主体监评模式的实际可操作性较低。现行产教融合法律制度中，被监评对象由原本的校企双方扩展至政校行企四方，意图构建四维互对的监评模式。受制于行业协会和地方政府的输出者身份，两者政务活动的公开性不高，降低了地方政府和行业协会接受监评的现实性[3]。

（2）评价是监督的必要前提，监督是评价的根本保障。地方政府的监督职责，是建立在对产教融合项目社会效益进行适当性评价的基础上展开的，其中社会效益评价应当包括经济效益、文化效益、政治效益以及其他综合类效益评价。但产教融合相关法律制度中并未提及评价标准与侧重方面，实践中地方政府享有较大选择裁量的空间，又因考核评价结果与政府工作人员的政绩直接关联，评价结果的客观性难以得到有效保障，基于评价结果的监督也就难以有效进行。

（3）评价与监督机制之间没有形成闭环。构建政校行企四维互对的监评模式对于推进产教融合极为重要，其中政府对于学校、行业、企业的监评十分重要。但相关法律制度对于地方政府在产教融合中如何行使评价、监督权力缺乏具体操作规范，因此评价活动的科学开展受到影响，评价结果使用率低，评价、监督之间的衔接缺乏制度性供给，出现监督主体监督动力缺乏、监督对象对评价结果关心度不足、监督活动威慑力不足等现象，地方政府法定监督职权并未发挥实际作用。

三、地方政府参与产教融合权责运行困境的成因分析

1.囿于校企合作现有制度框架，产教融合法律体系尚未形成

阻碍地方政府在产教融合过程中科学行使职权的最根本的原因是缺乏完备的产教融合法律体系予以支撑。综观产教融合现有相关法律制度，即使在根本法、法律、行政规范性文件和地方政府规范性文件等层面都有相关规定作为地方政府行权履职的法律依据，但相关规定并未构成相应的完善的法律规范体系，对地方政府权责定位及其运行的影响也仅停留在宏观层面。现行制度是在“校企合作”的基础上延伸而来的，随着产教融合内涵的日渐丰富，产教融合的发展难以被“校企合作”制度体系所包容，新《职业教育法》中涉及的地方政府针对职业教育校企合作中所承担的职能，仅是产教融合内涵下的一个分支。也即，产教融合制度中的地方政府权责涵盖但不限于新《职业教育法》中列明的其在校企合作中的权责，二者在纲领与原则上具有相似性，但地方政府在产教融合过程中的权责定位及其运行的目的、方式、边界等与校企合作中的存在较大差异性。

产教融合作为适应教育改革发展方向的深层次的产教联结模式，既是校企合作的升级版，更是对教育关系理论的重新定义。因校企合作与产教融合的内涵不尽相同，校企合作相关法律规范在数量上的累积并不必然或直接导致产教融合法律规范质的飞跃。在模式转变的驱动下，地方政府在其中的角色地位也应随之发生变化。相关法律规范针对地方政府在校企合作过程中的职能表述比较抽象，针对性弱，对如何推进产教融合大多未作出明确具体的规定。因而，地方政府在产教融合中的权责定位及其运行在很多情况下都面临着于法无依的尴尬境地。法律体系架构不完善，缺乏全局层面的顶层设计，导致推进产教融合、实现政校行企协同育人的目标容易被虚化，产教融合的稳定保障被架空，产教融合相关法律制度的落实推行受到阻碍。

2.缺少强制性规范约束，地方政府权责边界模糊

法律规范按照权利义务的刚性程度分为强制性规范和任意性规范，产教融合相关法律规范同样适用此种分类方式。在产教融合相关法律制度中，以任意性规范为主，很难找到强制性法律规范的踪迹。一方面，从产教融合相关规范性文件的条款分析，缺少对地方政府监督管理职责的规制内容。产教融合中地方政府具有统筹规划的职责，具备占据强势地位的可能性，以强制性规制手段保障其职权行使的正当性、限制行为肆意性十分必要。另一方面，从产教融合相关规范性文件的条款分析，缺少对各参与主体的惩罚措施之规定。通过强制性规范保障产教融合的公平性，对相关参与主体的各类违背合作目的、原则的违法违约行为进行惩戒确有必要，但相关规范性文件的条款中规范的强制性无以体现。正是由于地方政府在产教融合中的权责边界的不确定性，地方政府的不作为、权利主体的越权行为等都无法得到有效遏制，产教融合各参与主体无须为失格行为付出对等代价，产教融合权利义务的行使积极性也大打折扣。

与之相对，产教融合法律规范中的任意性规范内容偏多，减损了产教融合的制度效力。通过字符检索库进行检索，可以分析文本中相关词汇的出现频次。以安徽省为例，2008年1月出台的《安徽省职业教育条例》中，“鼓励”出现6次，“支持”出现5次；2018年4月出台的《安徽省人民政府办公厅关于深化产教融合的实施意见》中，“支持”出现32 次，“推进”出现20 次，“鼓励”出现16 次；同年8 月出台的《淮南市人民政府办公室关于深化产教融合的实施意见》中，使用“支持”25次，“鼓励”16次，“推进”15次。在产教融合相关规范中，引导、鼓励、支持类“弹性词汇”使用频率过高，加之暂无统一、程式的产教融合开展标准可供参考借鉴，致使各参与主体间的监督、评价、促进等作用发挥及其结果评价无法量化考察，各参与主体相互间的影响力并不均衡乃至微弱，制度惯性、职能惰性、权力依赖性等都会因规范强制性不足而伴生。

3.监督评价机制失灵，内在缺陷明显

建立合法有效的监督评价机制是地方政府在产教融合中行使监督权的基础。对产教融合校企合作行为合法性、成本收益比、社会效益等多维度进行客观考察，分析优势效益，研判劣势不足，鼓励、推广优秀合作项目，撤销、终止不符合预期成效或发展规划的项目，可以保障产教融合的高质量发展。然而，当前产教融合相关法律规范中监督评价机制失灵，未有效发挥其应有质效，主要原因在于其制度设计存在明显的内在缺陷。

（1）科学、高效的产教融合监督评价机制尚未建成。当前产教融合相关法律法规及规范性文件基本都沿用“总体要求、原则、主体权责、人才培养、保障措施”的框架结构。不难发现，在保障措施章节之后，并未构建与之相对应的监督评价章节，保障机制的具体执行落实无制度层面的支撑，地方政府行使监督评价职权的路径缺失，监督评价权行使的应然性无法得到相关法律法规及规范性文件实然性的制度保障。

（2）自查自检的监督评价主体设置致使监督评价流于形式。对于产教融合中政府部门的监督内容包括但不限于融资渠道、项目扶持、财税优惠、土地政策等，与此相对应的受监督主体是地方政府各职能部门。尽管实践中已有省市积极探索引入中立权威的第三方监督评价体系，但多数地区实质性的监督评价主体仍然是政府职能部门，政府部门自查自检使其坐拥监督者与被监督者的双重身份，加之监督评价的结果与工作绩效、表彰激励等内容直接相关，个人的趋利避害属性间接导致监督评价结果的无效[4]。

（3）评价缺乏科学标准难以衡量。我国产教融合相关法律法规及规范性文件中，产教融合评价标准还未正式建立，评价的内容、指标、权重等方面没有科学具体的标准。美国、德国等国家的产教融合与我国产教融合在目的、理念等方面存在较大差异，因而不能直接移植域外标准。目前，学界与实践中采用的评价标准多数集中在产教融合的质量、人才培养的质量以及绩效评价[5]。结合产教融合评价实践分析，突出问题表现在四个方面：一是评价标准内容过于模糊笼统，可操作性和客观性都大打折扣；二是法律制度层面的评价标准比较缺乏，尚未得到充分重视；三是产教融合相关法律法规及规范性文件中对教育、人才、产业之间的创新链没有理顺，评价指标杂乱而不成体系；四是评价标准的层次性和客观性不足，彼此间关系混杂不明。

四、产教融合中地方政府权责困境之应对

通过前文梳理，可以看出，我国地方政府在产教融合中的权责困境根本成因在于法律制度不完善。因此，应当在新《职业教育法》的指引下，积极推进构建权责明晰的产教融合法律制度体系，理顺中央和地方政府之间、各级地方政府之间、地方政府各相关部门之间在产教融合方面的权责。

1.构建权责明晰的全国性产教融合法律制度体系

产教融合法律制度体系包括全国性层面的制度体系，也包括地方性层面的制度体系。构建权责明晰的全国性产教融合法律制度体系，主要是通过制定出台在全国范围内具有法律效力的法律、行政法规及部门规章，重点构建中央引领、地方协同的产教融合法律制度体系。

（1）制定“产教融合促进法”，在法律层面明确地方政府的职责权能。制定“产教融合促进法”，可以夯实产教融合的法律制度基础，明确地方政府参与融合过程中的职能范畴，为地方政府在产教融合中充分行使职权、履行职责提供制度保障。在立法机关制定“产教融合促进法”的过程中，以地方政府参与产教融合的地位和作用为根本立足，深度解析其参与产教融合不同环节与合作项目中所享有的公、私法上的不同权责，划分具有实际操作性的边界范围，为地方政府统筹协调、保障促进、监督评价产教融合事业提供坚实的法律支撑[6]。除制定“产教融合促进法”外，还需关注该法与其他相关法律间的衔接适用问题，要通过及时修订相关法律，完成相关法律制度间的融合对接，实现通过法律引领推进政策落实的目的，为地方政府明晰其权责边界适配可视化、可衡量的制度标准。

（2）推进产教融合行政法规、部门规章中对地方政府权责的落实。在法律制度体系的框架内，加快产教融合领域行政法规、部门规章的配套出台，建成符合教育、经济社会发展要求的法律制度架构，充实和丰富产教融合法律的外延，真正落实地方政府在推进产教深入融合过程中有法可依、有法必依的法治化要求。其中，在全国性产教融合法律制度体系构建过程中，无论是出台法律还是行政法规、部门规章，都应当适当引入强制性规范条款作为制度效力的保障依据。

2.强化地方立法，打通产教融合制度供给“最后一公里”

地方性法规和地方政府行政规范性文件（以下简称地方性法律规范）作为产教融合制度落地的最后一环，决定着产教融合法律制度的实施成效及走向，只有在地方性法律规范中保障地方政府职能相匹配、权责相统一，将其职能权限进一步明确，才能为地方产教融合事务实际高效的开展提供操作指引[7]。

（1）强化地方政府政策决定权。《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》强调，应当坚持企业主体准入条件透明化、审批范围最小化，细化标准、简化流程、优化服务，改进办学准入条件和审批环节。按照政策实施时间跨度划分，产教融合政策可分为短期、中期及长期。短期产教融合政策周期一般不超过五年，主要特征为短期收益可量化，经济收益为主，模式简洁，监督评价便利。因此，该类别政策制定权最适合在产教融合法律制度中授权给省、市一级政府，由其依据本地需求制定短期规划，设置融合主体的准入标准，遴选符合发展需求、具备合作资格的主体，共同实现短期产教融合目标。中期产教融合政策周期一般为五至十年，其主要特征为终期收益可量化，经济效益与社会效益并重，形式多样特征，针对此类别政策的评判划分应持审慎态度，遵循“发挥地方特色”和“坚持中央领导”的协调统一原则，明确地方政府对产教融合事务级别管辖与属地管辖的界限区分标准，若由省、市一级政府治理的收益大于中央治理收益，则可以适当下放政策决定权，不过需要在法律制度中明确，上级政府对下级制定的中期产教融合政策享有审批权，政策经审批方能生效。长期产教融合政策周期一般为十年以上，该类别以最终成果具有抽象性、注重社会效益、与国家战略方针高度一致为最主要特征。长期政策的制定权应当归属于省级以上政府。

（2）规制地方政府权责边界。在产教融合法律制度中限定地方政府参与融合的权责边界，为其职权设置必要限制，谨防地方政府职权挤占其他产教融合参与主体的合法权益空间。基于产教融合的整体性以及协同育人活动的紧密性，规制地方政府权责的前提在于合理明确分配各参与主体的权责利益，赋予各方多元化、差异化的参与地位和作用。就高校而言，应当以育人为本，整合企业创新需求和学校发展目标，联合构建互惠互利的人才培育方案，并在协同育人的过程中，注重对师生权益的保障，完善跟进顶岗实习、双师带教等配套机制。就企业而言，不仅需要权衡自身利益，还应当承担企业的社会责任，将其相关义务转化为法定义务并体现在产教融合法律制度中，促使企业遵循合作目的，积极参与到产教融合之中。以此为基础，地方政府的权责边界才具备划分的可能性。对属于合作方内部范围的事项，地方政府必须给予最大程度的尊重，保持产教融合参与主体在协同育人领域的“去行政化”，保障其在合作过程中能最大程度地自主行使产教融合相关权利。

（3）提升地方政府权责内容的确定性。立法技术问题也是导致地方政府权责边界模糊不清的原因之一。产教融合相关法律法规及规范性文件的用语原则性强、内容含义笼统抽象、词汇精准度把握不足等问题，都在不同程度上弱化了产教融合法律制度在具体落实执行过程中的效力，甚至出现结果和预期相违背的情形。解决法律层面的制度体系构建时，需提高产教融合相关法律法规条款的规范性、科学性与实操性，建立起“体系健全、逻辑缜密、内容完备、衔接有序”的制度体系。地方政府有效利用产教融合法律制度体系切实推进产教融合事业，有助于政府职能部门之间以及跨区域地方政府间的沟通交流与权责划分。

3.完善地方政府监督职责，提升制度实效效力

在产教融合不断转型升级的时代背景下，主体数量与参与形式呈指数级增长，提升了产教融合模式变革的速率，产教融合在法律领域的外延不断扩大。因此，地方政府必须完善对产教融合相关参与主体的监督评价职能，匡正产教融合活动的发展运行轨迹。

（1）健全中央层面的行政监评机制。中央行政机关依其产教融合战略设计师身份，对于地方行政部门贯彻落实政策制度情况具备监督评价职能，该职能应当在产教融合法律制度中明确具体地予以体现，建立起全国范围内的考评范式样本，包括监督评价方式、范围、成果认定标准、“奖撤罚”项目标准以及社会监督评价机制，考察地方产教融合项目成效，对成果收益突出的项目参与主体进行奖励，组织先进经验在全国范围内组织推广，发挥试点地区、示范项目的示范引领作用，带动全国各地区产教融合实践的共同进步。

（2）规范地方政府与行业协会的联合监评机制。充分发挥行业协会在产教融合中的资源、信息、平台等优势，利用其在参与主体中的居间地位多向传递信息流和资源流，推动校企人才稳定流动，均衡相关资源配置。一方面，行业协会为校方与企业方的融合活动提供专业技术指导、数据信息、平台支撑等，为产教融合的高水准、高质量发展提供现实基础；另一方面，借助其专业性的服务体系和高度制度化的内部组织结构，为地方政府开展监督评价方面的管理提供理论依据。地方政府也可以基于信任关系委托行业协会参与监评过程，作为专业性主体发挥效能，提高监督评价水平，制定科学合理、严谨高效的行业标准及规则。

（3）完善第三方监督评价的法律制度。推动第三方主体参与监督评价制度的落地，细化分析第三方作为监督评价主体的认证方式、组织或个人的准入标准、第三方监督评价的效力结果等问题，充分调动潜在社会力量参与到产教融合地方治理活动之中，配备相应牵头单位、协同单位，做好监督评价活动分工，在监督评价权重上保持适当比例，视实际情况增减第三方监督评价结果的权重，对监督评价结果进行定期回访和不定期抽检，革除评而不判、检而不查的监评乱象，追究相应责任主体的法定责任，等等。