浙南乡镇工业发展空间的布局、制约与优化——以浙江省苍南县金乡镇为例

孙振亚，陈可健

（1.温州市自然资源和规划局龙湾分局，浙江 温州 325011；2.温州市苍南县金乡镇人民政府，浙江 温州 325805）

改革开放以来，我国乡镇工业发展迅速，在促进国家经济增长、解决农村剩余劳动力就业、以及逐步缩小城乡差别等方面均作出了显著的贡献[1]。相比完全由政府政策主导计划的工业项目，乡镇工业的发展具有更强的自发性，从而造成工业用地布局和空间结构的复杂状态。党的十九大报告明确“推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”，对工业化与城镇化的良好发展、推进、协同提出更高要求。落实到乡镇一级，如何拓展工业发展空间，优化工业用地布局，推动产业转型升级，成为值得关注的课题。已有关于乡镇工业空间的研究集中于地理和规划领域，通过选取典型乡镇作为研究对象，揭示地区工业化与城镇化的发展规律。相关学者的研究主要从3个方面开展：一是系统分析乡镇工业的用地布局、企业的空间集聚问题[2]、产业与空间布局的发展演变历程[3-4]，为地区工业产业政策的制定提供参考借鉴；二是侧重生态约束、转型发展的视角，探讨特定时空背景下乡镇如何突破传统的工业布局模式[5-6]，构建特色工业型乡镇空间的发展路径；三是运用量化方法，分析乡镇工业用地空间的演化过程[7]及绩效评价[8]，为优化调整产业空间结构提供依据。

浙南地区是浙江省民营经济的重要区域，也是浙江省工业经济的主要支柱之一，其装备制造业规模占到全省制造业规模的1/3 以上[9]。同时该地区以中山、低山、丘陵地貌为主，地形类型多样，平原较少。长期以来，土地资源、用地空间的紧缺，成为该地区工业可持续发展的最大制约因素。

浙江省苍南县金乡镇工业商贸传统深厚，20 世纪80 年代成为全市第一个产值超亿元镇，目前该镇工业数量众多、行业类型多样、工业经济活跃，其工业空间的布局特征能够反映浙南地区工业型乡镇发展的一般规律。基于此，本文选取金乡镇为例，通过分析其工业发展空间的布局特征、制约问题，从乡镇整体发展的角度出发，提出规划、用地、政策方面的引导策略，实现乡镇工业发展空间的重构与优化。

一、金乡镇工业发展空间布局特征

1.工业构成

金乡镇是苍南县的工业强镇，2020 年工业总产值91.5亿元，受新冠疫情影响，同比增长为0.5%，多项工业指标处于苍南县乃至全市的前列水平。目前乡镇集聚工业企业1700 余家，其中规上企业59 家、小微企业1 600余家，主要集中于工艺品制造、标牌、包装、文具、印刷、塑料和塑胶、胶粘、纸业、台挂历等门类，制造业比较发达。金乡镇是国内有名的徽章、台挂历礼品生产基地，也集聚了多家国内规模较大的电镀铝企业。

2.空间布局现状

金乡镇现状空间结构分为老城区和外城两大部分，老城区用地功能以居住和公建为主，外城主要以工业用地、居住用地和村镇建设用地为主，老城区与外城之间有护城河分隔。镇域范围内南北向道路主要有龙金大道、龙宜公路，东西向道路主要有北二环路、朝阳路、金发路。工业主要分布在城北、城东、城南三个区块，城北工业区块面积为0.65 km2，主要行业门类有标牌、文具、不干胶，城东工业区块面积为0.53 km2，主要行业门类有文具、标牌、不干胶、电化铝、塑料制品，城南工业区块面积为0.33 km2，主要行业门类有文具、电化铝、塑料制品、印刷纸制品。镇域北部还有电镀园区、卫城文化产业园、上堡工业园区小型工业区布点，老城区分布有不少家庭式作坊。

金乡镇城北、城东、城南三个工业区块的经济比重差别很大。工业企业数量上，城北工业区块约占18%，城东工业区块约占48%，城南工业区块约占34%；工业产值上，城北工业区块约占25%，城东工业区块约占42%，城南工业区块约占33%，这是由于城北工业区块集中了多家大型的规上工业企业，而城东、城南工业区块有不少“低小散”的工业企业。以规上工业为例，2020 年规上工业数量城北工业区块为22 家，城东工业区块为25 家，城南工业区块为12 家，2020 年规上工业总产值城北工业区块为122 351万元，占比43%，城东工业区块92 031万元，占比32%，城南工业区块69 583万元，占比25%。产业分布上，并未体现出鲜明的区域差异，三个工业区块都有文具类、标牌、不干胶等企业，但城北工业区块集聚有多家电化铝塑料薄膜工业企业。

3.空间布局形成机理

金乡镇城南工业区块发展最早，然后相继发展出城东工业区块、城北工业区块，在三大工业区块格局的形成过程中，交通条件、产业政策是最为重要的驱动力量。20 世纪80 年代，因毗邻金乡镇唯一的对外公路，一些厂房开始建设，并逐步形成城南工业区块的雏形，这些厂房大多是在居住街坊中开辟出一块土地进行建设，与居住建筑混杂在一起，分布较为零散，通过街坊内的道路运输货物，交通条件并不便利；厂房建筑规模不大，大多是独幢而没有院墙围合，有的厂房已比较破旧。20 世纪90 年代，得益于城东龙金公路的便利交通，城东工业区块开始兴起，厂区和厂房主要依托道路分布；城东工业区块发展至今，其交通条件已趋于一般，由于没有统一的规划设计，厂区用地不规整、界线不清，建筑也是有新有旧：有的企业在土地上建成有院落的厂区、规模较大，呈团块状分布，有的企业建设独幢的厂房，厂房大门直接开向道路。城北工业区块建设于2000 年左右，这是在政策主导下统一规划、设计、兴建的，工业区沿龙金大道平行分布，交通十分便利，区域内的企业规模较大、建筑较新，有的是一家企业单独成院，有的是多家企业厂房建筑临近布局，建筑大多为5～7 层。老城区的工业主要是家庭式作坊，零散分布在街道上，设施规模偏小，其发展具有较强的自发性，另外还建设有数家工业厂房。由于发展和兴起的年代不同，金乡镇的三个主要工业区块在规划布局、建筑风貌、厂区规模、道路交通等方面存在着较大差异，体现出鲜明的时代特征。

4.空间布局功能关系

工业用地一般遵循以下选址规则：安排在主导风向的下风向，与其他用地以绿化带隔离，交通相对便利。苍南县地区主导风向为东南风，由于城东工业区块、城南工业区块位于主导风向靠近下风向的位置，对周边居住区的影响不大，城北工业区块虽然位于上风向，但因为距离目前的乡镇中心有一段距离，一定程度上减弱了对居住区空气质量的影响。在与周边功能的联系上，三个工业区周围的商业功能并不发达，缺少大型的商业综合体和相关配套设施，不能充分满足工业企业员工的购物、娱乐、餐饮等需求。交通支撑上，城北工业区块因毗邻龙金大道，交通比较便利，城东工业区块、城南工业区块的交通条件相对较差。

二、金乡镇工业发展空间面临制约及原因分析

1.工业空间布局有待优化

《苍南县金乡镇总体规划修编（2008—2020年）》确定金乡镇的城镇发展方向是“北拓、西跨、南抑、东优”，即向北拓展城镇建设用地，主要是发展城镇工业用地，向西跨过龙金大道，推进城镇发展，同时优化完善城镇东部用地结构和功能布局。在2008—2020年总体规划的基础上，《苍南县金乡镇总体规划（2016—2035）》提出发展形成南部老城区、东北新区、西北产业升级区三大板块，引导乡镇工业企业全部搬迁出老城区，在西北产业升级区集中发展。

近年来，当地招商引资成效显著，经济发展迅速，但总体规划的引导效果发挥有限，未能按照既定的规划目标落实城镇空间布局：向北、向西拓展不足，东部用地空间优化不足，新区建设相对滞后，老城区功能得不到疏散，发展框架尚未拉开。一是老城区物质环境趋于老化、配套设施不足，新区开发态势缓慢、动力不足、公共服务设施缺乏，城镇结构、城镇容量等方面的问题逐渐显现，城镇建设亟需系统性梳理；二是镇域内工业用地分散，产业集群集聚效应不强，且大部分企业为乡镇民营企业，企业规模小、缺乏龙头企业，配套设施严重依赖于老城区；三是工业用地布局混杂，老城区内居住建筑与工业厂房混杂，部分工业用地侵占古镇保护区和控制地带，在镇区北部存在工业用地与村庄用地相互夹杂的现象，这些都容易导致对工厂周边的大气环境和村庄产生污染；四是新区道路尚未成网络体系，镇区东部道路比较老旧，老城区延续了传统的街巷道路，道路交通不畅，对外交通联系功能弱。

2.工业发展用地缺口较大

随着经济增长，金乡镇第二、第三产业在国民经济中所占的比重越来越大，对工业用地的需求也逐年提高。但由于用地空间和土地要素的制约，工业发展空间不足等问题逐步突显，工业建筑的新建、扩容、提升、改造无法顺利进行，进而影响了企业的回归与招引，主要原因有以下几个方面：一是乡镇空间结构中工业用地比重偏低，《苍南县金乡镇总体规划（2016—2035）》中规划工业用地0.95 km2，仅占中心镇区建设用地13.14%；二是新增用地指标紧缺、供需矛盾突出，无法满足工业区企业的新建、扩建、搬迁需求；三是工业用地供应量不足；四是存量用地盘活利用不足，批而未供、供而未用及低效土地存量较大，亟需通过土地清理及再开发释放土地潜力；五是土地开发强度不够，2020 年金乡镇规上工业企业亩均税收为15.6万元，规下工业企业亩均税收在2万元到3万元之间，均低于温州市规上工业企业33.9万元、规下工业企业3万元到5万元的亩均税收值。

3.工业配套政策尚需出台

根据《苍南县金乡镇总体规划（2016—2035）》中的工业用地布局规划，金乡镇在今后规划实施中将逐步外迁城东工业区块、城南工业区块，中远期只保留城北工业区块。城东工业区块、城南工业区块兴起于特定的发展时期，然而随着时间的推移，逐渐演变为较为沉重的历史包袱：一是部分企业当年从农户购得土地后，未及时办理土地证，导致如今政策变化后土地证无法办理、土地确权存在困难；二是有的企业从政府取得土地后，厂房建设没有进行审批，而如今开展建筑确权存在困难、难以合法认定，无法办理不动产证；三是工业企业的改造和改扩建没有配套政策支持，难以开展审批工作，改造提升难度大。在乡镇已有用地信息统计的1 215家企业中，土地已经登记的企业有66 家，土地未登记的企业有743 家，还有406家企业承租土地用于生产活动。目前，对于上述历史问题的解决仍处于政策探索和研究中，亟待出台配套的工业区改造提升政策。

三、金乡镇工业发展空间引导优化

1.工业布局优化

（1）推进工业发展空间谋划。在历次规划编制和修编中，金乡镇紧盯上级政策导向，始终围绕高质量建设工业强镇的目标。《苍南县金乡镇总体规划修编（2008—2020 年）》对金乡镇的职能定位为“浙江省省级历史文化名镇，以轻工业为主导、旅游服务为特色的县域工贸型中心城镇”；《苍南县金乡镇总体规划（2016—2035）》对金乡镇的发展定位为“历史文化名城，生态工贸重镇”，规划指导思想提出“立足资源优势、强化产业支撑”，促进以文具和新材料为特色的轻工业做优做强。在新一轮国土空间规划编制的大前提下，金乡镇需要在承继以往规划优势的同时，对未来产业发展进行更加精准、深刻的定位和布局，着力打造亮点和创新点，提前开展全镇工业发展空间的研判、谋划工作。

（2）重构工业发展空间格局。落实《苍南县金乡镇总体规划（2016—2035）》提出的“南部老城区、东北新区、西北产业升级区三大板块”规划目标和空间格局，整合各类生产要素，提升开发区空间利用效率和产出效能，逐步打造一个特色鲜明、功能完整、结构合理的区域产业发展空间，加快推进现代生态工贸重镇建设。集中力量抓好基础设施、产业平台、生态和环境治理等项目投资，谋划创业创新孵化基地、传统企业提升园区、高新企业招引园区，推动主导产业的集群、集聚、集约发展，重点做优做强以文具和新材料为主导的特色生态工业项目。

（3）实施工业区差异化施策。对于城北、城东、城南三个工业区块，以及老城区、北部3个小型工业区布点采取差异化施策，实现乡镇工业发展空间格局的优化、重塑。大力发展、整合和提升城北工业区块、以及电镀园区、卫城文化产业园、上堡工业园区，对城东工业区块采取限制、改造、搬离与适当保留相结合的策略，逐步搬离城南工业区块，逐步搬离老城区的家庭式作坊。具体方案是：大力发展、整合和提升城北工业区块，加快沿龙金大道两侧的产业带建设，形成配套设施完善的工业园区，打造成为未来全镇工业企业集聚的主要平台，同时引导镇区北向拓展，带动东北部新区开发。近期启动交通干道两侧较为成熟的地块，通过土地招标等方式引进较高品质的开发商、工业企业，推进城北工业区块的成熟定型以及配套服务设施的完善，并引导零散的工业用地迁入工业园区。对城东工业区块采取限制、改造、搬离与适当保留相结合的策略。金乡镇城东工业区块在特定的历史时期发挥了促进区域经济发展的重要作用，为优化城镇功能布局、提升人居环境品质，在《苍南县金乡镇总体规划（2016—2035）》中城东工业区块已被规划为商住、二类居住用地。但目前城东工业区块仍布局有相当数量的工业企业以及多家规上工业，在全镇工业经济中所占比重较大，因此对城东工业区块采取限制、搬离为主的措施以控制其发展规模，允许暂时无法迁出的工业企业改造提升和适当保留。逐步搬离老城区的家庭式作坊。用地方面，对老城区用地进行合理的控制、引导和规划，对已有的工业土地进行置换，引导工业企业向城北工业区块搬迁和疏散，老城区内不再布局工业用地，以改善空间环境，形成相对完整的用地格局。产业方面，逐步搬离老城区内的家庭式作坊，鼓励转型为工艺、创意设计、手工DIY、旅游服务为主的文旅创意产业，完善配套服务设施。逐步搬离城南工业区块。因城南工业区块的工业企业数量较少，经济比重小，用地布局和交通条件较差，故采取逐步搬离的措施。

2.空间用地拓展

进一步挖掘空间用地潜力，充分利用用地指标、土地空间、建筑空间，满足工业企业日益增加的用地需求。一是利用本轮国土空间规划调整机会，谋取全镇发展战略规划的顶层突破，积极争取增加建设用地指标，多渠道保障项目用地；二是提高工业用地供应量，推进工业地块的挂牌出让；三是全力盘活存量用地，加快批而未供、供而未用土地清理及低效土地再开发，释放土地潜力；四是抓住省、市、县全域土地综合整治的政策机遇，开展农村建设用地复垦与土地综合整治工作，创造出用地指标；五是整治提升“低散乱”企业，腾出发展空间和土地，构建产业新生态，同时提高土地开发强度，鼓励工业企业提升容积率和建筑高度。

3.配套政策出台

深入研判和梳理省级国土空间规划、苍南县省级经济开发区等重大政策的内在逻辑，牢牢把握住政策机遇，优化镇域工业空间布局，谋划大型产业平台。浙江苍南县经济开发区于2020年底批复成立，规划面积将近15 平方公里，分成三大区块，通过整合各个乡镇的产业区块，形成有机互补的产业发展空间布局。金乡镇恰好位于所在区块的腹地位置，应结合“十四五”产业规划、省级国土空间规划、省级经济开发区政策的契机，通过制定具有系统性、战略性、前瞻性的开发区产业发展规划和国土空间规划，优化空间布局，推进产业集聚。

坚持以“低效出清、高效引进”为导向，盘活资源，优化布局，依法有序推进乡镇工业区改造提升。通过政府征收改造、企业联合改造、企业单体改造等模式，整体规划、统一建设，对区域内的用地、道路、配套设施，进行连片开发建设，提升工业用地的容积率和亩均税收。对于工业区的改造提升，应统筹各部门、各环节有序稳步推进：一是开展调查摸底和规划编制，掌握企业、土地、房屋等情况，形成工业区改造提升任务清单；二是对标改造提升任务清单，启动先行实施地块的国有土地征收、拆迁清退、腾挪安置等工作；三是根据改造提升总体方案，推进先行实施地块的改造建设工作。

四、结论与启示

浙江省苍南县金乡镇作为浙南地区工业型乡镇的典型，通过对其工业发展空间布局特征的分析，揭示面临的制约及原因，并立足于金乡镇区乃至镇域全局，提出工业发展空间的引导优化策略。

工业布局和发展规划是产业集群的基础，是先进制造业基地建设的重要载体，是先进制造业基地的一种空间布局形态[10]。面对土地资源、用地空间的瓶颈制约，通过透视金乡镇典型样本，为浙南地区工业空间布局、功能、结构的优化提供思路。一是科学规划、统筹推进，根据乡镇实际的功能定位、工业结构、经济发展态势，因地制宜的对镇域范围内的工业企业进行宏观引导、合理布局，并带动乡镇功能布局和空间结构的优化完善；二是集聚整合、促进协作，引导布局分散的中小企业逐步搬入统一规划设计的产业园区，形成高效协同、有机融合的产业链条，充分发挥产业集聚效应与带动效应，进一步提升区域产业经济的竞争力；三是个别调整、优化结构，着力扶持一批优势明显、带动能力强的行业龙头企业，注重优质工业企业的挖掘、培育，同时对老旧工业企业的改造应分别施策，实现区域经济发展与工业改造提升的双赢[11]；四是采取多种方式争取工业企业的发展空间，保障项目建设的土地要素，积极创造有利于镇域经济与产业可持续发展的空间、土地条件。