撤县设市、行政扩权与工业用地价格

刘文华 谢 婷 肖 伟

(1.西南财经大学中国西部经济研究院 四川成都 611130)

(2.西南财经大学经济与管理研究院 四川成都 611130)

一、引 言

党的十九大报告提出，经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点，要求加快要素价格的市场化改革，完善主要由市场决定要素价格的经济运行机制。长期以来，工业土地作为核心生产要素之一，在我国快速工业化和城镇化过程中发挥了巨大作用。然而，地方政府在招商引资中竞相压低地价甚至零地价出让工业用地，导致工业用地过度扩张，造成了土地资源的严重浪费。另外，极低的购地成本使得工业企业过分依赖土地要素的投入，缺乏以技术创新提升效率的动力，不利于地区产业结构优化升级，阻碍了城镇化的健康发展(刘守英等，2020；Tian 等，2020；Lin 等，2020；Fu 等，2021)。

2013 年以来，“撤县设市” 作为一项加快城市化进程的辖区调整政策在各地逐渐展开。撤县设市将农村政区的行政单位县升级为城市政区的行政单位市，其实质是通过行政扩权推动县域经济向城市经济转型(Fan，2012；唐为，2019；刘晨晖和陈长石，2019；唐为，2021)。本文使用工业土地的微观交易数据，以撤县设市为准自然实验构建双重差分模型，研究行政扩权对当地工业用地市场的影响。本文的发现主要体现在以下三个方面: 首先，撤县设市使得县级市的工业用地出让价格显著下降了9.60%，每公顷的工业用地价格降低约20.15 万元。其次，撤县设市带来的土地价格下降效应并非来自土地供给增加，而是来自土地转让方式的转变，表现为通过“招拍挂” 交易比重的降低。最后，撤县设市带来的工业用地价格下降集中在本县级市规划的重点产业，而非省级规划中的高端制造产业；由于本地晋升的新任县级市的市长与当地企业有更多关联以及更多本地知识，因此其管辖地区更容易出现工业用地贬值；此外财政缺口也会制约当地政府对工业用地的影响程度。

本文与政府组织层级、行政分权和工业用地市场化等相关领域的研究紧密相关。首先，在公共管理领域中，与政府组织层级相关的大量文献讨论了政府组织扁平化的问题。Li 等(2016) 发现“省直管县” 造成的政府层级扁平化会导致省级政府难以协调和监督数量众多的县级政府，不利于县域经济发展，同时发现县域土地腐败事件增加。Bo 等(2020) 进一步发现，由于省直管县后县级领导受到的监督减少，更容易出现将法定用途的公共资金挪作他用的情况。其次，本文还与分权理论的相关研究有关。比如，基于Tiebout (1956) 的财政联邦制理论，Qian 和Roland (1998) 认为行政分权和财政分权中隐含的财政激励是推动中国地方经济增长的重要原因。但是，Zhang 和Zou (1998) 发现财政分权阻碍了经济增长。傅勇和张晏(2007) 认为中国式分权使得地方政府重基本建设轻公共服务，在推动地方经济发展的同时，也使成本随之上升。最后，本文还与中国工业土地市场的大量研究紧密相关。张莉等(2011) 与杨继东和杨其静(2016) 发现大规模出让工业用地是地方政府以地引资、刺激经济发展的重要工具。田文佳等(2020)使用工业企业数据匹配土地微观交易数据，发现获得土地补贴的新企业的生产效率并没有提高。原国土资源部(现为自然资源部) 在2007 年发布了工业用地最低标准价，目的是推动工业用地的市场化发展。Lin 等(2020) 发现，工业用地最低标准价政策的正式实施减少了土地闲置情况，提高了土地利用强度。Tian 等(2020) 从产业集聚、战略优先产业以及产业外部性等微观视角提供了我国工业用地市场化发展的证据。

本文的贡献体现在以下两点: 第一，以2013—2019 年的撤县设市为外生冲击，从行政区划调整的角度研究了行政扩权对工业土地价格的影响，并从两个方面探究其作用机制，为理解区划调整后土地市场的变化提供了经验证据，拓展了对政府组织结构等相关文献的认识；第二，本文发现地方政府在扩大权力后会采用降低土地价格作为刺激经济发展的政策工具，这为理解行政扩权与经济增长之间的关系提供了土地市场方面的证据，并从政府与官员的视角丰富了工业用地市场化的相关文献。

二、制度背景与理论假说

(一) 撤县设市

作为一项加快城市化发展的辖区调整政策，撤县设市将农村政区的行政单位县升级为城市政区的行政单位市。撤县设市一般由县政府提出申请，报所在市、省批准后，最终由国务院批准，并由民政部发文。从上至下，我国的行政区划分为中央、省级行政区划、地级行政区划和县级行政区划(见图1)。其中，县级行政区划包括市辖区、县和县级市等。从行政级别看，县与县级市均为正处级的县级行政区划。但是，从法律意义上讲，新设县级市由省直辖，市代管，这一过程伴随着县级地方政府在行政和财政事项等方面权力的扩大，其实质是县政府发展自主权的提升(Fan 等，2012)。改革开放后，随着经济发展许多县的发展受到行政体制的制约，设市的需求不断增加。1983 年以来，撤县设市逐渐增多，20 世纪90 年代县级市的数量达到高峰，但是一些地方没有遵循设市标准而盲目设市，造成虚假城市化问题，中央政府最终在1997 年终止了撤县设市，冻结了所有申请。

图1 我国的行政区划

2013 年党的十八届三中全会提出“完善设市标准，严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县可有序改市”。为进一步完善城镇化空间布局，促进大中小城市协调发展，以全会决定为指导，新一轮的撤县设市自2013 年开始有序展开。如图2 所示，撤县设市数量呈逐年上升的趋势，2018 年获批的撤县设市数量超过2017 年的两倍。例如，2018年7 月民政部批复广西撤销荔浦县设立县级荔浦市。荔浦成为新一轮撤县设市以来广西第一个获批的县级市。荔浦市由自治区直辖，桂林市代管。同年12 月，荔浦市委市政府等主要行政部门正式挂牌。①邱浩，“撤县设市 荔浦市举行揭牌仪式”，《桂林晚报》，2018 年12 月19 日，https://www.ddgx.cn/show/22878.html。按照广西重点培育荔浦成为中等城市的发展要求，荔浦市计划加快实施城市建设工程，把主城区面积从12 平方公里提升到25 平方公里，预计完成大约20 项重点项目，实现总投资额超百亿，努力建成桂林副中心城市。②王俊，“广西荔浦县改市后建成区面积将扩大一倍，将完成百亿投资项目”，澎湃新闻，2018 年9月7 日，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_2417896。

图2 撤县设市的时间趋势

(二) 理论假说

撤县设市把农村政区转变为城市政区后，新设县级市政府将获得更大的行政管理权限和更多的优惠政策，尤其是在土地利用方面。表1 对比了县和县级市在管理体制、财税金融等主要方面的差异。在管理体制、政府职能、财政金融和土地利用方面，县级市获得了比县更大的自主发展权限。农村政区的县政府以服务农业发展为主，并且基本农田保护等外在因素也限制了县城区的增长。转变为城市政区后，县级市可以拥有更多的城市建设用地指标，用于建设厂房和投资公共基础设施等。基于上述制度背景，本文提出以下假说。

表1 县和县级市管理体制、政府职能机构设置差异

假说1: 撤县设市后，当地的建设用地指标增加，土地供给增加，在短期需求不变的情况下，工业用地价格下降。

我国的行政区划是分区治理的空间划分，上级与下级是管辖与被管辖的隶属关系。以本文研究的县级行政区域为例，地级市对辖区内县级行政单位有管辖权。管辖权体现在行政运行与经济发展事务等多个方面。例如，省委常委和地级市市委在县长以及县委书记的任命决策中发挥着重要作用，县级政府需要上解一定比例的财政收入到上级政府，县级政府在许多财政支出事项和具体经济建设事务中需要获得地级政府的批准(Bo 和Cheng，2021)。总体而言，受行政管理体制的制约，下级行政区域的发展常常缺乏相应的发展自主权。

撤县设市达到了行政扩权的效果，表现为权力在区划等级中的再配置。Qian 和Roland(1998) 认为，行政分权和财政分权中隐含的财政激励是推动地方经济增长的重要原因。行政审批权下放会赋予县级市在产业规划和招商引资方面更大的自主权。其中，土地使用审批权的下放使得县级市在土地出让方式和土地出让对象等方面有更大的自主权。地方政府权力的扩大可以通过多种渠道影响地方经济。一方面，地方政府更了解本地居民和企业的偏好信息，扩大新设县级市政府的权力可以提高政府的行政效率。唐为(2019) 发现，权力下放激发了县域经济活力，促进了县级市的经济发展。另一方面，我国地方政府在经济领域发挥着重要作用，扩权使得县级市政府可以更广泛地触及地方经济项目。陶然等(2007) 发现地方政府通过协议出让土地有助于增加该地区的企业税收。此外，工业用地的出让必将带动大量投资。工业用地作为政府手中的重要资源，扩权后的县级市政府可能以低于市场价格甚至以划拨或协议出让的方式进行招商引资。因此，本文提出以下假说。

假说2: 撤县设市后，县级市政府权力的扩大可能带来土地非市场化交易的增加，从而导致工业用地价格下降。

(三) 初步分析

如前所述，工业用地成交价的变化可能是市场交易的均衡结果，也可能由其他因素导致。判断工业用地是否“被贬值”，需要一个相对客观的参照标准。原国土资源部在2006 年12 月23 日发布的《全国工业用地出让最低价标准》 为本文提供了这样的参照。该标准是市、县人民政府出让工业用地，确定土地使用权出让价格时执行的最低控制标准。①新华社，“国土资源部解读《全国工业地出让最低价标注》 ”，2006 年12 月27 日，http://www.gov.cn/govweb/jrzg/2006-12/27/content_481352.htm。该标准的目的是控制地方政府以低地价甚至零地价方式出让工业用地，促进土地集约利用。标准将全国的工业用地分为15 个等别，体现了土地政策的区域差异。其中，一等工业用地价格(840 元/平方米) 是十五等工业用地价格(60 元/平方米) 的14 倍。2009 年5 月发布的《关于调整工业用地出让最低价标准实施政策的通知》 提出可以对工业用地出让价格进行调整的三种情形。一是各省(区、市) 确定的优先发展产业且用地集约的工业项目，在确定土地出让底价时可按不低于所在地土地等别标准的70%执行。二是以农、林、牧、渔业产品初加工为主的工业项目，在确定土地出让底价时可按不低于所在地土地等别标准的70%执行。三是贫困地区在确定土地出让价格时可按不低于所在地土地等别相对应标准的15%—50%执行(Tian 等，2020；Lin 等，2020；亓寿伟等，2020)。

本文将样本内县(市) 的土地交易价格与当地对应的最低控制标准价进行匹配，计算交易价格与最低控制标准价的比值，并把计算所得的比值按从低到高的顺序依次分为(0，0.5)、[0.5，0.75)、[0.75，1)、[1，1.05) 和[1.05，.) 五个区间。交易价格与最低控制标准价的比值小于1，说明地块以低于最低标准价出让。如图3 所示，横坐标为土地交易价格与最低标准价的比值区间，纵坐标为每组对应的交易量占比。从中可以看出，政策后比值低于1 的交易占比(32.59%) 高于政策前(23.54%)。这表明，撤县设市后有更多的工业用地以低于最低限价标准成交。

图3 实际成交价与最低标准价之比

三、计量模型与数据

(一) 计量模型

本文利用撤县设市以及工业用地价格的变化构建双重差分模型(difference-in-differences，DID)，实证分析撤县设市对当地工业用地价格的影响。回归方程如下:

其中，i、c和t表示t年交易的位于c县的第i个工业地块，被解释变量为取对数的单位面积的工业用地交易价格。①本文使用所在省份的CPI 指数并以2012 年为基期调整了土地价格。时间维度的差异体现在二值虚拟变量Upgradingct，撤县设市后Upgradingct赋值为1，反之则为0。其中，β表示撤县设市对当地工业用地价格的影响，是本文的关注重点。此外，Zict代表一系列微观层面的特征变量，包括土地是否通过招标、拍卖或挂牌(“招拍挂”) 等市场化方式出让，土地等级，土地来源(是否为新增建设用地)，地块面积以及出让地块与县中心的距离等。此外，本文根据2012 年各县的交易数据计算得到各县基期的工业用地价格的中位数，将该中位数与时间相乘生成该地区工业用地价格的时间趋势项，在回归中加以控制。值得注意的是，县的人口、经济发展水平等多方面因素是影响撤县设市的重要因素，根据Li 等 (2016) 和Bo(2020) 的做法，本文在回归模型中加入了期初县域特征Xc与年份固定效应It的交乘项，从而控制基期特征的异质性影响。其中，期初县域特征Xc包括2012 年该县的总人口、地区生产总值、第一产业产值占比、第二产业产值占比和行政区域面积。回归中还控制了该县的平均坡度和平均海拔与年份固定效应It的交乘项。为缓解遗漏变量造成的估计偏误，本文控制了县级固定效应γc用于吸收县级层面不随时间变化的影响因素，比如历史传统或地理特征。省级层面的时间固定效应μpt用于吸收省级层面随时间变化的不可观测因素，比如省级层面的宏观经济政策等。εict为聚类到县级层面的随机误差项。

在DID 的模型设定中，寻找实验组合理的“反事实” 对于获得关键变量的一致估计是十分重要的。根据我国行政区划的制度背景，隶属于同一地级市行政范围的县在区域发展路径和地理文化背景方面具有较多的相似性和可比性。因此，本文将新设县级市所在地级市管辖的县作为对照组。

(二) 数据与描述性统计

本文使用的数据包括县级数据和微观土地交易数据。本文从国务院民政部网站②http://www.mca.gov.cn/article/fw/cxfw/jzz/。收集整理了2013—2019 年撤县设市的名单，并通过ArcGIS 10.3 将其定位在地图上，然后筛选出同一地级市内的其他县作为对照组。在新型城镇化背景下，中心城市进行了广泛的辖区调整。为避免其他辖区调整对估计结果的影响，本文排除了实施其他辖区调整政策的县域单位。本文分析中使用的县和县级市在东中西部均有分布(不包括新疆和西藏地区)。

微观土地交易数据来自中国土地市场网。中国土地市场网是国务院自然资源部不动产登记中心主办的发布全国土地市场相关信息的专业网站，提供包括土地供应、行业动态以及相关政策法规等土地市场的权威信息。每笔土地交易结果公告包括电子监管号、地块所在行政区、详细的地理位置、地块总面积(公顷)、交易价格(万元)、土地来源、土地等级、土地用途、供应方式、批准单位以及合同的签订日期等详细内容。本文收集整理相关信息，最终形成结构化的微观土地交易数据。其中，由电子监管号可以准确识别供给土地的县(市) 级政府，并将地块层面特征量化生成主要的控制变量。表2的Panel A 汇报了实验组和对照组地块层面的主要变量。县(市) 层面的人口、经济发展水平和地理特征等多方面因素是潜在影响撤县设市的重要因素。本文整理了2012 年县级层面的人口、地区生产总值、产业结构、辖区面积以及海拔和坡度等数据，并与相应的土地交易记录匹配加入回归方程，以缓解政策的内生性问题。表2 的Panel B 描述了实验组和对照组的县(市) 基本特征。

表2 描述性统计

四、实证结果

(一) 基准结果

表3 报告了撤县设市对工业用地价格的影响。为了最大限度地排除其他因素对土地交易价格的影响，本文在基准DID 模型设定的基础上逐步控制了地块特征以及不同水平的固定效应。表3 第(1) 列的结果显示，撤县设市后当地的工业用地价格降低，且这一效应在1%水平上显著。第(2) 列进一步控制了土地出让方式、土地等级、土地来源、地块面积以及与县中心的距离等微观特征和地价的线性趋势，估计结果表明撤县设市政策降低了工业用地价格，且仍在1%水平上显著。第(3) 列在第(2) 列的基础上继续控制了基期的人口、经济规模、产业结构等基期特征以及地理特征与年份的交乘项，在一定程度上缓解了政策内生带来的估计偏误。结果显示，相较于没有撤县设市的地区，2013—2019 年撤县设市后的地方政府出让的工业用地价格显著下降9.60%，平均每公顷工业用地价格下降约20.15 万元(＝209.87 万元×9.60%)。

表3 基准结果

(二) 稳健性分析

1.平行趋势检验

利用DID 模型评估政策效果需要满足一定的前提条件: 在没有政策发生的情景下，因变量的变化趋势在对照组与实验组两组间无显著差异。由于撤县设市的年份各异，因此本文根据事件分析法(event study) 构建方程(2) 验证平行趋势。

其中，被解释变量为单位面积工业用地的交易价格。Dicj为哑变量，若c县的i地块在撤县设市后第j年进行交易，则取值为1，否则为0。为验证撤县设市对土地市场的动态影响，回归中将j＜＝-5 作为参照组。

图4 绘制了各期系数τj以及95%的置信区间。可以看出，撤县设市前的估计系数τj的取值并不显著区别于0，满足平行趋势假定，说明基准回归的估计系数是可靠的。撤县设市后工业用地的交易价格显著下降，与表3 汇报的基准结果是一致的。

图4 事件分析: 平行趋势检验

2.其他稳健性检验

为保证基准结果的可靠，本文进行了系列的稳健性检验。首先，从样本选择的角度进行检验。如表4 第(1) 列所示，在删除单位面积交易价格的上下5%的交易记录后，撤县设市后工业用地价格依然显著下降，表明土地贬值的结果并非由特定的样本所驱动。考虑到最终批准的撤县设市决定需要经过一定程序，因此我们将国务院下半年公布的撤县设市定义其政策公布的下一年为撤县设市实施的第一年。结果如第(2) 列所示，核心变量的估计系数依然在1%水平上显著为负。

然后，本文从模型设定的角度进行稳健性检验。第(3) 列汇报了将聚类标准误调整到地级市层面的结果，第(4) 列汇报了将基础结果中省份×年份的固定效应调整为年份固定效应的结果。两列汇报的回归系数与基准结果一致。为最大限度地增加样本的可比性，在基准回归中根据我国行政区划的制度背景选取了对照组。为了缓解撤县设市自选择造成的估计偏误，本文进一步构建了倾向得分匹配的双重差分模型(PSM-DID) 进行回归分析。具体而言，利用前文中2012 年的农村政区的县在宏观层面控制变量Xc，2012并结合Logit 模型获得撤县设市的条件概率P(Countyc)＝Pr {expc ＝1｜Xc，2012}，以此按照1 ∶2 来邻近匹配对照组。回归结果如第(5) 列所示，撤县设市的系数在5%水平下显著为负，与基准结果一致。

最后，我们根据方程(1) 对工业用地价格在县市层面进行回归分析，其中被解释变量为取对数的全县(市) 工业用地平均价格。表4 的第(6) 列结果表明，在控制固定效应后，平均而言，撤县设市后该地区工业用地的出让价格显著降低19.41%。①作者感谢匿名评审专家的意见。

表4 稳健性检验

五、机制分析

(一) 假说验证

结合前文提出的背景和理论假说，我们尝试从以下两个角度分析撤县设市导致工业用地价格下降的机制。

1.土地供给

撤县设市后，新设市政府的职能转向以非农产业为主的城市经济部门，县级市也会获得更多的建设用地指标。中央政府为了控制建设用地总规模，制定了《全国国土利用总体规划纲要(2006—2020 年) 》，确定了各省每年的建设用地总规模，各省再根据获得的用地指标向下分解至市、区和县。为了支持县级市的发展，省政府一般会分配更多的指标给新设县级市。如假说1 所示，在短期需求不变的情况下，土地供给的增加会导致价格下降。为验证假说1，本文将土地交易信息整理成工业用地交易量的县级面板数据，通过构建方程(3) 进行回归分析。

其中，被解释变量为取对数的土地交易宗数和交易面积，用来测度县级层面的土地供应量。Xc为县级宏观层面的基期特征，与基准回归保持一致，包括人口、地区生产总值、产业结构、辖区面积以及海拔和坡度，γc、μpt分别为县级固定效应和省份乘以年份的固定效应。

表5 汇报了回归结果。其中，Panel A 第(1) 列和第(2) 列的被解释变量分别为取对数的工业用地交易宗数和取对数的工业用地交易面积。这两列中，撤县设市哑变量的估计系数均为正值，但是统计上不显著异于0。这表明，升级为县级市后，该地区存在获得更多建设用地指标的趋势，但是并未和对照组产生显著的差异。此外，本文还检验撤县设市对包含工业用地、住宅用地、商服用地等在内所有建设用地供应总量的影响，以此进一步检验撤县设市后当地土地市场的供给侧是否发生了显著变化。表5 的Panel B可以看出，在样本期间内，县级市并没有表现出建设用地供给的快速增加。综上分析，在样本期间，假说1 并未得到实证结果的支持，即并非由于工业用地市场上供给增加而降低了交易价格。

表5 机制分析(一)

2.交易方式

地方政府在经济增长中发挥着重要作用。为了吸引投资、完成经济发展目标，政府常常以非市场力量介入地方产业发展。撤县设市后，县级市政府在财政、发展立项、城市规划以及土地审批方面拥有更多的自由度。作为城市建设用地的垄断供给者，地方政府通过介入土地市场，以低价甚至零地价的方式将工业用地出让给特定企业，最终达到扩大税源、增加财政收入和就业机会的目的。相较于协议出让和划拨等方式，土地以招标、拍卖和挂牌等方式出让的过程中政府的干预较少，更加能够体现土地市场中供需双方的意志。如假说2 所示，为了刺激经济发展，地方政府更有可能通过划拨或协议出让等非市场化方式将工业用地出让给企业。

为了验证假说2，我们首先以撤县设市地区的工业用地交易记录为分析对象进行统计分析，发现以“招拍挂” 方式出让土地的占比在撤县设市后均出现下降的趋势。从交易宗数来看，“招拍挂” 占比从撤县设市前的95.12%下降至90.82%；从交易面积看，“招拍挂” 占比由95.94%下降至93.28%。

表6 报告了根据方程(3) 进行回归的具体结果。第(1) 列的被解释变量为“招拍挂” 交易宗数占比，结果显示撤县设市哑变量的系数显著为负。与未撤县设市地区相比，撤县设市地区工业用地的交易中，通过“招拍挂” 交易的土地宗数平均减少了7.59 个百分点。第(2) 列的被解释变量为“招拍挂” 交易面积占比，结果显示，撤县设市哑变量的系数也显著为负。结果说明，在撤县设市地区的工业用地交易中，以“招拍挂” 交易的土地面积平均减少了6.42 个百分点。以上回归结果验证了假说2，扩权后的县级市政府通过介入土地市场，以非“招拍挂” 的方式出让土地，导致工业用地价格下降。

表6 机制分析(二)

(二) 进一步分析

我们进一步从地区产业政策、官员特征以及政府财政的视角，对撤县设市后工业用地价格下降现象进行深入分析。

1.重点产业

地方政府将土地资源更多地配置到鼓励类的重点产业门类，从而达到引导经济结构转型、发展辖区经济的目的(宋凌云和王贤彬，2013；张莉等，2017；Tian 等，2020)。本文手动收集了样本所在县、市和省的“十三五” 规划中的重点产业，并按照国民经济行业分类(2017 版) 中的行业代码将其数字化，通过构建模型(4) 来实证检验撤县设市后工业用地价格下降在不同产业政策下的差异。

其中，priorityict为地块所在地区的县级重点产业，如果地块i所属的2 位行业代码与县级规划中的重点产业一致，则取1，否则为0。priorityirt和priorityipt分别表示土地用途是否属于所在地区的市级和省级重点产业，如果是则赋值为1，反之为0。其他变量的定义与基准模型保持一致。

本文首先对比了省级重点产业门类与县级重点产业门类。Panel A 中，省级政府中前五位的重点发展产业(占比超75%) 为铁路、船舶、航空航天和其他运输设备制造业(37)，通用设备制造业(34)，计算机、通信和其他电子设备制造业(39)，汽车制造业(36) 以及化学原料和化学制品制造业(26)。总体而言，省级政府更加重视高端装备制造业。Panel B 中，市级政府中前五位的重点发展产业(占比超60%) 包括化学纤维制造业(28)，食品制造业(14)，通用设备制造业(34)，石油、煤炭及其他燃料加工业(25) 以及农副食品加工业(13)。Panel C 中，县级市政府中前五位的重点发展产业(占比超58%) 为专用设备制造(35)，石油、煤炭及其他燃料加工业(25)，食品制造业(14)，通用设备制造业(34) 以及非金属矿物制品(30)。可以看出，县级政府的产业政策与上级政府的产业政策有明显差异。

根据表7 第(1) 列的回归结果，本文将其展示在图5 的Panel D 中。可以看到，县重点产业的用地降价幅度最大，本市重点产业用地的贬值幅度略有降低，省级划定的重点产业的用地价格基本没有变化。这说明，撤县设市后，县级市更加重视本级政府划定的重点产业，通过降低工业用地价格发展本地重点产业，而对上级特别是省级的重点产业规划重视较少。从这个角度来讲，撤县设市后行政扩权导致的土地价格下降，在一定程度上是当地政府为了支持重点产业发展而进行的“地价补贴”。

图5 不同产业的工业用地价格差异

表7 撤县设市对工业用地价格的边际影响

2.官员特征

作为行政首长的县级市市长主管该地区的经济发展事务，对辖区内土地的配置对象具有最终决策权(张莉等，2013)。撤县设市后当地政府官员对辖区资源的处理权会获得更大的自由度。为获得政策支持或者资源倾斜，政府官员成为企业追逐的对象(杨其静，2010)。具体而言，购地企业更容易与本地晋升的市长形成政治关联，而不容易与从其他地区外调而来的官员形成关联。另外，相比于外来领导，本地晋升的官员具有更多的本地知识，尤其是在当地产业发展方面。因此，本文从撤县设市后新任县级市市长的角度进一步分析工业用地价格下降现象。

我们手动收集了撤县设市后该地区首任市长的履历，并据此将由原来的副县长或局长等晋升为县级市的市长定义为本地晋升官员，而由外调而来的新任市长定义为非本地晋升官员，然后通过构建方程(5) 来分析撤县设市后不同官员特征管辖下的工业用地价格下降现象。具体地，Hc表示是否为本地晋升的哑变量。在37 位县级市市长中，本地晋升官员占比59.46%，外调官员占比40.54%。被解释变量、控制变量与基准回归保持一致。如图6 所示，Panel A 中两组地区工业用地价格的下降程度不同。本地晋升官员的县级市的工业用地价格降幅更大，且显著异于0；非本地晋升官员地区的工业用地贬值程度较低。这表明，撤县设市造成的工业用地价格下降是由本地晋升官员的县级市所驱动的。

图6 异质性分析

3.财政缺口

财政状况是地方政府影响土地市场的主要出发点和落脚点之一(杨继东和杨其静，2016)。同样，财政实力制约着撤县设市后当地政府对工业土地市场的干预程度。我们使用回归方程(5) 来分析撤县设市后工业用地价格下降在不同财政状况区域间的异质性。其中，Hc为表示异质性的哑变量，以基期(2012 年) 县级财政缺口(＝[财政支出-财政预算收入]/地区生产总值) 的中位数为临界值，将样本县分为财政缺口较大和财政缺口较小的地区。如图6 的Panel B 所示，两组地区的工业用地价格均显著下降，但是下降程度不同。财政缺口较小地区经济实力较强，更有能力通过降低工业用地的价格吸引企业。相反，财政缺口大的地区“家底薄”，工业用地价格下降的幅度较低。

六、结论与政策建议

与商品和服务市场的高度市场化相比，我国的土地要素市场化发展滞后。目前，我国基本形成了各类土地采用“招拍挂” 出让、各类市场主体公平参与竞拍的市场化配置机制。但是，建设用地指标配额制度以及作为城市建设用地法定所有者的政府对土地市场的干预，在一定程度上阻碍了土地要素的市场化配置，扭曲了土地要素的市场价格，阻碍了我国工业化与城镇化的高质量发展。

本文使用2013—2019 年中国土地网的交易数据，实证分析了撤县设市对县级市工业用地的影响。研究发现，撤县设市后更大比例的工业用地以低于国家规定的最低标准价出让给企业，工业用地贬值达9.60%，相当于单位面积的工业用地价格降低了20.15 万元。动态分析发现，撤县设市前实验组和对照组的地价无显著差异，撤县设市期初即出现地价的大幅下降。作为一项促进城市化的行政区划调整政策，撤县设市不仅将农村行政区转变为城市行政区，而且政府间的权力也相应发生了变化。撤县设市后县级政府权力空间扩大，并介入工业土地市场，表现为更大比例的土地以非“招拍挂” 方式出让，破坏了配置土地资源的市场机制。本文的实证结果不支持土地供应增加导致地价下降的假说。值得注意的是，撤县设市后土地贬值更多地体现在本县划定的重点产业，而非省级层面的重点产业，这符合地方政府以土地资源支持当地经济发展的观点。与外来官员相比，本地晋升官员所在县级市的工业用地价格降幅更大，表明撤县设市造成的工业用地价格下降是由存在政治关联的县级市所驱动的。另外，工业用地的贬值程度在具有不同财政能力的地区表现出异质性。

本文的研究表明，从工业土地市场看，新型城镇化背景下的撤县设市表现出粗放发展的路径依赖，并没有坚持土地资源的集约可持续发展。在未来的工业用地市场发展过程中，应当继续完善工业用地市场“招拍挂” 的交易机制，积极发展包括租赁、先租后让、弹性年期供应以及作价出资入股等多样化的产业用地配置方式，提高政府对地方发展的服务意识，弱化政府在资源配置中的决定作用，促进城市与产业的健康可持续发展。