我国农地细碎化问题研究评述

杨红香，邹晓蔓，张成鹏

(1.山东农业大学 经济管理学院，山东泰安 271018；2.中国农业大学 农学院，北京 100083; 3.中国宏观经济研究院 产业经济与技术经济研究所，北京 100038)

家庭联产承包责任制极大地调动了农民的生产积极性，释放了农村土地制度改革红利，促进了农业发展和农民增收，但其按照农户人口平均分配土地的方法也会带来农地细碎化问题，即单个农户拥有面积较小且彼此互不相连的多块土地。农业农村部数据显示，2013年末，我国户均经营耕地面积为6533平方米，地块数量为5.1块，0.8块的面积为2000平方米以上，1.4块的面积为666—2000平方米，2.9块的面积不足666平方米[1-2]。截至2017年，我国户均土地面积缩小为5000平方米、地块数量增加为5.7块[3]。由此可见，我国农地细碎化问题越发严重，可能进一步影响农业生产经营，成为阻碍农民增收和农业发展的障碍。

目前，全国范围内农村土地二轮承包即将到期，各地都在探索农村土地二轮延包方案，这也为化解农地细碎化问题提供了一个良好的契机。若能够厘清我国农地细碎化问题形成的原因，分析其对于农业生产的影响，并在此基础上提出我国农地细碎化治理的对策建议，就能够借助二轮土地延包契机，优化家庭联产承包责任制度，更好地释放土地制度改革红利，化解农地细碎化问题，进而保障国家粮食安全，实现农民共同富裕。

一、我国农地细碎化的成因

农地细碎化一般是指农户拥有面积较小，且彼此互不相连的多块土地[4]。农地细碎化现象由来已久，从政府实行定期回收土地、统一分配的唐宋时期，到实行家庭联产承包责任制的现代社会，农地细碎化问题始终存在且整体呈现出愈发明显的趋势[5]80。我国农地细碎化主要有五点成因。

(一)我国极高的人地比例

我国向来具有人多地少的特点，人口数量巨大，而耕地十分有限，农业人口人均耕地面积在190多个国家中排名第126位[6]。特别是新中国成立后，人口的快速增长使得人多地少的问题更加突出。家庭联产承包责任制实施后，按户平均分配土地的方式使得农地细碎化程度更加严重，承包到户的耕地更加细小零碎。

(二)我国复杂的地形地貌

地形、地貌、地质、水文等自然条件对农地细碎化的形成具有基础性作用，山地和丘陵的细碎化程度通常更高[7]。而我国地形地貌复杂多样，山地、丘陵、湖泊和江河众多，适合耕种的平原仅占国土面积的10%[8]。我国频发的自然灾害又会进一步加剧自然条件对于农地细碎化的影响[9]。

(三)土地承包的公平原则

我国农村土地普遍存在肥瘦程度、排水能力、灌溉条件、地形地貌、离村远近等客观因素的差异。在实施家庭联产承包责任制的初期，为了保证公平，会将土地按质量、离家远近、距灌溉源的远近和交通便利程度进行划分，使得农户拥有多块分散在各处、不同肥力的细碎土地[10]。

(四)“诸子均分”的财产制度

我国家庭财产继承方法向来是“诸子均分制”，而非“长子继承制”，无论最初土地完整与否，子孙完成一次继承便意味着进行一次分割。而且诸子分田时不仅根据面积划分，也要进行优劣搭配。对于原有地块的人为划分更加深化了农地细碎化程度[11]。周应堂和王思明估计，1958-2008年间，随着“分家就分田”，我国土地增加了74 169.6万块[8]。

(五)市场因素的反向作用

土地流转本是化解农地细碎化的方式，但有时却会起到反向作用。对于土地转出方来说，有些农户还有自己种地的需求，不会将土地全部转出，仅会转出一部分；对于土地转入方来说，受制于经营能力，承租的土地规模有限，也很难将租户的全部土地流转。为保留部分承包地用于种植或者满足流转方要求，一些农户在土地流转时会将自家地块分割后流转，反而加重了农地细碎化程度[4]。

(六)相关制度规定的缺乏

现阶段我国农地法律政策着重强化农民土地产权，特别是农户对于具体地块的承包权。土地承包法、行政许可法等法律以及相关政策文件不仅没有提供一个低成本整合细碎土地产权的制度安排，反而从制度和法律层面强化和锁定了细碎化的产权格局[12-13]，使细碎化治理面临制度障碍。

二、我国农地细碎化对农业生产的影响

农地细碎化对于农业生产具有正反两方面的影响，正向影响是可以通过分散经营规避种植风险，防止水灾、旱灾、火灾和病虫害造成的农业损失[14]；负向影响却比较多，会提高生产成本、制约劳动效率、造成土地浪费、降低粮食产量。但随着农业保险产品种类的多样化，细碎土地规避风险的作用越来越小，农地细碎化对上述几个方面的影响却越发明显，影响农业发展和农民增收。

(一)增加生产成本

农地细碎化会提高粮食生产成本已成为学界共识。卢华和胡浩[15]、王嫚嫚[16]等的实证研究表明农地细碎化越严重，生产成本就越高。例如，在交通环节，若地块过于分散，在农业生产过程中将有大量燃油费用消耗在移动途中，造成燃油浪费。在作业环节，若地块过于零碎，机械在劳作时会表现出频繁转向、移动困难的特征，增加能源无效消耗。此外，零碎地块还会增加生产要素泄漏和蒸发造成的浪费，增加农资使用量。

(二)制约劳动效率

农地细碎化使得农户耕种地点分散，农民耕种、灌溉、施肥、除草、灭虫、收割等作业环节需要根据地块数量分多次进行，排队等水、挪用灌溉设备、等待机械时间和地块间交通时间会显著增多，费时费力。此外，大型机械难以在狭小地块上劳作，制约农业机械普及和农业外包服务采纳，粮食生产只能人工进行，严重制约农业劳动效率。

(三)造成土地浪费

农地细碎化还会造成严重的耕地浪费问题。为划清不同的农户地块，农户需要拿出部分土地面积作为边界划分，降低了耕地利用效率[10]。黄贤金等根据江苏省金坛市耕地利用现状推算出我国1978-1981年期间有6.65×106公顷土地用于边界划分[17]。ZHANG L X估计我国农地细碎化会造成5%-10%土地资源的浪费[18]。但若不进行边界划分，就会造成地界摩擦和土地耕作、作物种植、水源等方面的矛盾，不利于农村社会和谐稳定发展[13]。

(四)降低粮食产量

农地细碎化主要通过两条路径降低粮食产量。第一，造成“误农时”现象。细碎地块迫使农户携带劳动工具奔走于各地块之间，浪费有效投工量，使得农户因“精力不济”造成灌溉、施肥、除草、打药不及时的“误农时”现象，影响粮食产量。特别细碎的地块会导致机械无法在上面劳作，农户只能被迫将其撂荒。第二，制约土地投资。灌溉用井、排灌沟渠及机耕道路等生产设施建设起步成本非常高。地块面积越小，单位产品分摊的成本也就越高，会抑制农户进行农地投资的意愿，进而制约粮食产量的增加。在学术界农地细碎化问题对粮食产量的抑制作用已经得到了充分检验[19-21]。

三、我国农地细碎化的治理路径

(一)提高土地流转比例

土地流转是化解农地细碎化最常见的方法，即通过市场机制，流转土地经营权实现土地整合，进而化解农地细碎化问题。姚志对官方数据整理后发现，2007年末，我国土地流转比例为5.2%，2018年时达到37%，土地流转比例显著提升，为改善农地细碎化、保障国家粮食安全奠定了基础[22]。随着农村更多年轻人外出打工经营，越发面临“无人种地”的情况，未来土地流转市场将释放出更大潜力。但不可否认，由于山区农村部分土地条件较差难以流转，以及一些老龄农户仍有种地的需求，土地流转数量的增长仍存在一定瓶颈。因此，需要采取多种方式提高土地流转比例，更好地治理农地细碎化问题。

现阶段为进一步提高土地流转效率，一些地方政府和村集体实行“集体主导型”土地流转，政府和集体参与土地流转过程进而提高流转效率。基层政府和村集体首先将村中土地进行平整，提升土地质量，随后与流转大户谈判，将村组土地统一流转。此举一方面能够提高农民议价能力，提高流转价格；另一方面，还能减轻流转大户在流转过程中的流转难度，一举多得。此外，统一流转还可以避免土地流转过程中农户零星流转引致的农地细碎化问题的加剧。除了进行集体土地统一流转外，地方政府还可以加强对于当地农户非农就业技能培训，使农民具备更多的外出就业技能，减弱农民对于土地的依赖，实现非农劳动力转移，进而间接促进土地流转。

(二)增强土地整治力度

土地整治有助于克服农地细碎化问题已成为学术界和政策界的基本共识[7]。土地整治是指政府对未利用、不合理利用和低效利用的土地进行治理，对因自然灾害和生产建设等情况损毁的土地进行修复利用的活动[23]。农地整治可以通过土地平整、农田防护、灌溉设施和道路修建等措施消除天然形成的沟壑，实现土地连片，达到治理农地细碎化的目的。但是，土地整治也因工程施工所需资金较多[24]、农民主体地位缺失[7,25]、权属调整不力等问题发展受限[26-27]。

各级政府和村集体应当有效化解土地整治中的问题，进而促进农地流转。第一，土地整治过程中要整合多类资金，多渠道增加投入，将实施高效节水灌溉、高标准农田建设与土地整治等各项工作统筹推进，进一步通过制度创新激发社会资本进行土地整治的积极性。第二，充分调动农民的积极性。在工程施工和设施维护过程中，要充分听取当地农户对于农地细碎化治理的合理诉求，通过雇佣当地农户，提升农民对于工程建设和后期管护的积极性，养成农民“主人翁”意识，助力土地整治工程建设。第三，注重土地整治中的权属调整。土地整治涉及土地边界破除、宅基地和房屋位置移动，在此过程中应充分考虑农地细碎化治理问题，力求将同一农户土地通过土地整治集中到一起，进而有效地缓解农地细碎化问题。

(三)探索实施“一户一田”

为更好地治理农地细碎化问题，湖北、安徽、陕西、河南、山东等地一些村组借助土地确权登记颁证和当地农地大调整契机，通过实施“一户一田”，一定程度上治理了农地细碎化问题。“一户一田”是指村集体通过土地“打乱重分”大调整实现地块整合，由原来每户分配多块不同位置、面积相对较小的承包地改为分配一块集中的大面积承包地[28]。但“一户一田”涉及到土地调整，一方面，其与现行的土地稳定政策相悖；另一方面，土地禀赋相差较大的村组、农业投资较多的村组和面临拆迁等复杂问题的村组实施起来困难比较大。另外，土地调整过程中实施方案的不完善也会造成农民利益受损。

各级政府不妨以更加开放的态度看待“一户一田”这一新兴实践，优化实施方案，使其更好地治理农地细碎化问题。第一，各地方政府在二轮延包时不妨给予村组和农户更多自主权，尊重农民化解农地细碎化的探索，允许在适宜地方先行先试，通过“一户一田”化解农地细碎化问题[29]。第二，有意向实施“一户一田”的地方，可以通过土地肥力改良、土地平整、灌溉设施修缮等办法消除土地禀赋差异，为进一步实施“一户一田”奠定基础。第三，有意向实施“一户一田”的村组应当学习已实施村组的先进经验，通过“好地少分、差地多分”的方式平衡土地肥力，通过“先分地后抽签”的方法保证土地调整的公平公正(1)“先分地后抽签”可以防止权力寻租。有些村组先抽签决定地块顺序后划分地块，很容易造成分地人员知晓地块位置后通过变化量地绳尺松紧进行作弊。，保障农民利益，使得农民在实施“一户一田”过程中更具获得感和满足感。

(四)因地制宜分类实施

不同农地细碎化治理路径具有不同的适用范围，我国整体情况较为复杂，应针对不同经济发展状况、地形地貌采用不同措施，制定更加符合实际的农地细碎化治理规划[11,13]。对于经济较为发达或农民外出打工机会较多的地区，应优先考虑通过土地流转等多种方式化解农地细碎化问题。通过提高土地流转比例，使有流转需求的农户“应转尽转”，进而减轻土地对于劳动力的束缚，释放农业劳动力，增加非农收入。对于地势起伏不平、土壤相差较大的地区优先考虑进行土地整治，改进粮食生产条件，化解农地细碎化治理的物理障碍。对于土地肥力、排水能力、灌溉条件相差不大、能够接受土地调整的村组，可重点考虑通过“一户一田”化解农地细碎化问题。

(五)多项措施统筹推进

土地流转、土地整治和“一户一田”在进行农地细碎化治理中各具特点和优势，工作单一推进对于农地细碎化治理力度有限，应统筹考虑农地细碎化工作，将三者融合推进，进而发挥“1+1>2”的协同效应。

第一，土地流转与土地整治相互结合。对于土地禀赋较差难以流转的土地，可以首先通过土地整治项目进行土地改良，提高土地质量，进而降低农地流转难度、提高农地流转价格。

第二，土地流转与“一户一田”相互结合。为了同时满足流转户土地转出需求和种植户地块整合意愿，可以将村里的土地分为流转片区和耕种片区。在片区划分的时候尽量保障相同片区土地质量基本相同。农地流转意愿强的农户的土地全部分配到流转片区，有种植想法的农户的土地全部分配到耕种片区。村集体可以帮助农地流转意愿强的农户统一将土地转出，给愿意种植的农户每户分配一整块地。此举可以通过土地流转和“一户一田”的共同作用化解农地细碎化问题。

第三，土地整治与“一户一田”相互结合。“一户一田”的制约因素是土地禀赋的好坏差异，可以通过土地整治改良土地，消除禀赋差异，进而更好地实施“一户一田”。在土地整治过程中应充分考虑地块权属调整问题，通过实施“一户一田”整合农户土地细碎产权，进而使得土地整治工作发挥更好的效果。