转移支付之法律制度的完善

南京理工大学 孙晨杰

一、应对应急事件、政府转移支付的措施

相关数据信息表明，到目前为止，中央面向地方的政府转移支付规模业已达到6.28万亿元，同比增长1.26万亿元。其中，完成最高的转移支付是均衡性转移支付。多达16032亿元；其次是县级基本财力保障机制奖补资金，达到2844亿元；然后是基本公共卫生服务补助资金，达到603亿元；最后是中央基建支出、医疗救助补助资金以及医疗服务与保障能力提升补助资金，对应是439亿元、260亿元以及173亿元。①上述数据显示，中央已经完成的转移支付呈现出同比增长的发展趋势。在应急期间，湖北省当地的财政状况不乐观，对医疗卫生的财政支出比重应加大来应对应急事件。针对湖北省财政不足的情况，政府转移支付制度起着良好的改善作用。转移支付是政府无偿的行为，本质上属于是收入再分配的全新形式，多数是养老金以及社保等性质的福利支出。

二、转移支付制度运行的原则

（一）公平公正原则

转移支付制度的运行应遵循公平公正原则。转移支付制度是机制，机制存在的目的就是为了保障社会秩序的平稳运行，但社会秩序不是天生就一直平稳运行的，势必要出错，因此为防范出错，建立有效的防范机制就必不可少，而转移支付制度就是为了防范社会资源出现不公平而诞生的补救机制，是对社会公平公正的一种救济。因此，转移支付制度首先追求的就是公平公正原则。

（二）协调原则

转移支付制度应遵循协调原则。转移支付属于政府对于地方发展方面提供的财务救济，目的是帮助地方维持正常的运营秩序，维护地方的稳定，维持地方的平稳发展。毋庸置疑，地方政府在运营过程中涉及多个方面：经贸、教育、科技、民政、社保、物价、国土资源、水利、医疗卫生等。中央对地方的转移支付必然不能平均用力，应遵循协调原则。如在应急事件期间，当地政府对中央拨过来的资金应大力用在医疗卫生以及维稳社会秩序上。同时又不忘统筹兼顾，对其他部门的支出只适当减少，但需要维持其正常的运转。在协调运用转移支付资金的运行中，应注重连续协调与及时协调的相互配合。连续协调与及时协调应同时兼具、相辅相成、缺一不可。转移支付制度遵循协调原则从本质上来说仍是遵循社会公平正义原则。协调仍然是为了保证秩序的稳定和经济的平稳运行，但是此处协调原则追求的不是绝对公平而是相对公平，取其长补其短。

（三）科学原则

转移支付制度的运行应遵循科学原则，遵从客观规律。科学原则即严格秉承科学决策理论的指引下进行决策活动、执行决策程序、制定决策行为准则。决策活动科学性的首要前提就是具有科学决策理论的指引。转移支付制度来源于西方经济学，因此转移支付制度的科学决策理论就是西方经济学的产生基础，即西方资产阶级政治经济学范式。转移支付制度必须严格落实科学决策程序，科学的决策程序即借鉴优秀的转移支付制度结合中国的本土国情，适合中国的本土发展。再者，转移支付制度同样需要一个科学的思维方法，遵从客观规律，从客观上洞悉转移支付制度的利与弊、目的与功能。

（四）统筹兼顾原则

转移支付制度应遵循统筹兼顾原则。基于《中央对地方专项转移支付管理规定》明确，编制专项转移支付预算需要立足地区、项目的实际情况进行工作，严格落实统筹兼顾以及保障重点等工作要求。从管理规定看出，专项转移支付制度的目的不仅仅是统筹兼顾，还需要重视保障重点等内容。而一般转移支付制度不具备较强的统筹兼顾原则，仅仅是对市场秩序与地方稳定的救济。统筹兼顾原则既用于对纵向的统筹兼顾，又包含对横向的统筹兼顾。纵向的统筹兼顾指的是中央对地方的统筹兼顾，横向的统筹兼顾即指地方政府之间的相互救济，经济发达地区对经济不发达地区的对口支援。坚持统筹兼顾原则的核心目标就是进一步减小贫富差距的存在，更大程度上缓解地区发展的矛盾，推动区域间实现协调发展与进步。

（五）效率原则

转移支付制度应遵循效率原则。转移支付制度的目的无非指中央对地方财力的救济，维护地方政府的稳定，更好发挥地方的财能，协调有序地促进地方政府和谐稳定。毋庸置疑，转移支付制度追求效率，效率原则要求经济发达地区的经济状况在转移支付之后仍然优先于经济欠发达地区。此外，转移支付效率原则的贯彻无非遵从三个方面：一是成本低；二是时间短；三是效力高。其中，转移支付成本低就是中央面向地方的财政救济、发达地区面向欠发达地区的财政补助都应当力求在转移支付期间的损耗程度减少到最低水平。如何完善耗损问题，本人认为，首先应精简机制，不但要精简地方的转移支付机构，而且还需要精简中央的转移支付机构，减少人员的开支以及转移支付过程中出现的管理费用。其次需要减少流通阶段，转移支付过程中的资金以及非资金项目应做到直达目标项目，避免途中出现不必要的毁损。最后，建立有效的监察机制，转移支付过程中不可避免地出现资金往来、资金结算、资金的相互交往，因此对资金的管控就显得尤为重要。不法分子多会利用手中的职权，借转移支付制度为自己谋取私利，为自己获得私人利益。因此设立转移支付监察机制以及管控机制就显得尤为重要。防止和杜绝腐败的发生，给蠢蠢欲动的分法分子以警告，防范化解风险的产生。

三、现行转移支付制度运行的弊端

（一）缺乏转移支付运行的防范机制

转移支付在其运行过程中势必会产生弊端与问题，因此建立合理的转移支付运行机制很有现实必要。首先，针对中央财政力度不足、均衡地区间财力状况相对有限的发展难题，应当建立一个合理的机制来应对此问题。我认为应建立合理的地区间的转移支付运行机制，当中央的财力不足以均衡各地区间的财力状况时，经济发达地区应伸出援手帮扶贫困地区，缩小地区间的差异。其次，面对转移支付结构不合理的问题，即地区间财力缺乏均等化。伴随分税制改革的施行，当前的转移支付不仅传承了包干体制作用下的体制补助，而且还新增了过渡期转移支付以及税收返还等。这种形式多样的转移支付制度即导致了管理的分散，又导致了转移支付制度效率的降低。故而，当前工作的重点就是对转移支付结构进行规范与完善，将一些烦琐的、非必要的转移支付结构进行精简，实现整体转移支付结构的合理化以及体系化，提高转移支付的效率。最后，转移支付制度缺乏法律的支撑和保护。全球很多国家选择用法律以及宪法的形式对政府间转移支付相关内容进行规范与完善，而国内当前并未出台有关政府间转移支付方面的法律法规，现行适用法律的立法层次偏低，法律基础不完善，缺乏为其单独制定规章制度的可能性。因此，为其制定专门的转移支付制度法律迫在眉睫。

（二）监管制度不到位

目前我国的转移支付制度存在着监管力度不到位的情况。我国的转移支付包括纵向的转移支付和横向的转移支付，是涉及多方位、全方面的转移支付制度。在多方面、全方位的转移支付制度中，肯定存在着问题，而存在的问题必定包含着监管力度不到位的情况。政府对错综复杂的转移支付制度的监管必定需要设立专门的监管机关。而专门的监管机关的内部同样需要成立专门的监察机构来监察专门的监察机关。中央拨付给地方的转移支付资金以及经济发达地区拨付给经济欠发达地区的转移支付资金在其产生、运营、流通的过程中缺乏有效的监管，会给不法分子利用职务上的便利窃取、盗窃国家人民的财产留下可乘之机。国家机构也未专门的立法来打击不法分子，助长了不法分子的气焰。而立法上的缺失同样会导致政府救济机制的缺乏。因此在立法上完善政府的监管机制是必须的。最后，本人认为仅针对转移支付制度设立专门的法律又是不可取的，因此建议在基本法律中确定对其的保护。

（三）盲目、虚假、推诿现象严重

现行转移支付制度盲目、虚假现象严重。因缺乏必要的转移支付制度的专门立法，因此不能从法律基础上来确定转移支付制度的地位与价值。在转移支付制度的运行过程中，因缺乏法律的明确指导，政府的转移支付功能势必会存在漏洞，又因转移支付的权限分布不明显，权责分工不明确，因此在转移支付过程中，会出现地方机构虚假的报述损失。转移支付机构也会盲目甚至互相推诿般地解决问题。不利于转移支付机制功能的发挥，即需规范欠发达地区的市场秩序。

四、如何完善我国政府转移支付制度

（一）转移支付监督机制

针对转移支付监督问题，我国相关法律为相关监督工作的顺利展开提供充足的法律基础②。相比之下我国在较低层次的法律文书中也没规定转移支付制度，从而导致转移支付制度在运行过程中漏洞百出。针对转移支付机制运行中盲目、虚假、推诿现象严重、监管制度不到位等问题，建立有效的转移支付监督机制就显得必不可少。我认为应从以下几方面建立有效的转移支付监督机制。第一，从立法层面上运用法律手段建立转移支付运行机制。经由法律条文的方式在经济法规内对转移支付制度进行明确的规定与要求。确定转移支付制度的合法地位，有助于转移支付制度更好地发挥其“抽肥补瘦”的功能。第二，设立专门的转移支付机构。此机构的作用应具有针对性，面向转移支付期间的问题给出合理的解决方案。并且此机构具有较强的独立性，只按国家法律的规章制度办事而不受外界多种因素的干扰，因此便能更好地发挥其价值。第三，制定专门的转移支付运行程序。目前我国尚缺乏完善的转移支付运行程序，建立完善的转移支付运行程序是对转移支付功能的保障，是一种救济程序。

（二）转移支付结构不合理

目前我国只存在两种转移支付结构：纵向转移和横向转移。纵向转移指中央向地方的转移，就是中央对地方实施的财政补助，中央对欠发达地区的财政支出等。横向转移指发达地区向欠发达地区的转移，就是发达地区针对欠发达地区展开的财力援助。具体转移支付工作中，属于是横向转移以及纵向转移混合存在的状态，在一些过度贫困地区即需要纵向转移，也需要横向转移，用之缓解地区间经济发展的不平衡③。但是那么多年的实践经验得出，纵向转移和横向转移相结合容易产生“马太效应”，即富者越富而穷者更穷。究其原因，发达地区在对欠发达地区进行的财力援助中，很大程度上对本区域内的经济发展起到一定的刺激影响，地区产业的输出规模有所增加，呈现出“富者更富”；反观欠发达地区，尽管获得来自发达地区进行的经济层面的援助与支持，但其本身经济基础差，而发达地区又由于对其转移支出而间接地增长了其财力，因此两者的差距并没有减小反而扩大，也在一定程度上扩大了两个地区的不平等，不利于缓解经济发达地区和欠发达地区之间的矛盾。由结构层面而言，转移支付能够区分为两种类型：第一，一般性转移支付。即面向欠发达地区进行的整体支出，要求地方政府转移支付机构能够对来自中央的财政补贴进行科学的发展与应用，既要公平又要有效率地运用这笔款项来援助本地方经济；第二，专项转移支付制度是中央对欠发达地区某一个项目的专项援助，如针对扶贫的、针对农业补助的、针对教育的等。专项转移支付制度最大的特点就是针对性强，具有较强的专攻性，但往往实践得出，专项转移支付制度只能暂时缓解地方的经济压力、经济困境。而要彻底地改变地方经济上的困境，不能只靠中央的援助，而要靠贫困地区因地制宜地自身发展。

（三）提高转移支付结算的科学性

目前我国转移支付结算不科学。地方政府的事权和财权划分不明晰，中央转移支付资金在地方运用得很随意，这将导致很难明确当事人之间的责任分配，间接导致统一化的公共服务标准建立不起来，因此难以对其进行量化分析。反作用起来又不利于支付结算的科学性。因此为了提高转移支付结算的科学性，必须明确地方政府之间的事权和财权划分，使之每一笔转移支付资金的运用都清晰可见④。

（四）建立省级或者市一级的转移支付制度⑤

目前我国只有中央一级的转移支付制度，即直接从中央拨款支援给地方。但是中央对地方的援助往往不及时、不到位、针对性不强。故而，应当构建地方一级的转移支付制度。对此，法学界普遍存在以下观点：第一，构建省一级的转移支付制度；第二，构建市一级的转移支付制度。本人更认可的是首先构建省一级的转移支付制度，然后由省一级直接跳过市一级再到县一级援助贫困的乡镇一级，原因如下：其一，省级政府的资金实力远远强于市级政府，对贫困乡镇的援助力度也会大于市级政府；其二，省一级转移支付制度的公信力大于市一级转移支付制度的公信力，更易受到乡镇政府的执行；其三，省级政府转移支付制度相较市级而言会有更强的监察力度，能够更大程度上确保转移支付资金整体的安全性。

注释

①参见中国网《财政部：中央对地方转移支付已达6.28万亿，同比增长1.26万亿》，3月5号发表.

②参见朱秋祥：《完善我国财政转移支付制度的法治之路》，《太平洋学报》2008年第12期.

③参见宋槿篱、谭金可：《外国经验对我国财政转移支付立法的借鉴与启示》，《财经理论与实践》2008年第5期.

④曾军平．政府间转移支付制度的财政平衡效应研究［J］.经济研究，2006(6):27-32.

⑤陈言邦，建立完备的省级转移支付制度，1995;38-40.