对推进黄河流域生态保护和高质量发展的分析

2022-12-27中共济南市委党校孙本良

区域治理 2022年34期

中共济南市委党校孙本良

作为中华民族的母亲河，黄河占据全国2%的径流量，灌溉全国15%的耕地，与社会经济的发展有着密切关联。黄河流域是国土生态安全的主要区域，保护黄河是千秋万代的大事与大计[1]。在2019年9月份，习近平总书记于郑州召开座谈会，会议中提出推进黄河流域生态保护和高质量发展的战略目标，该项战略目标的提出具有里程碑意义，能够实现黄河的生态治理，推动其高质量发展，成为我国经济创新变革的驱动力。另外，中国山东省委、山东人民政府已经印发了《山东省黄河流域生态保护和高质量发展规划》，对山东省黄河流域的发展起到了推动作用。

一、黄河流域治理的发展历程

“黄河宁，天下平”，黄河与民族复兴、国家发展有着一定联系，时代不同，对于黄河流域的治理存在差异，自中华人民共和国成立以来，黄河流域治理的发展历程涉及了三个阶段。

（一）洪涝灾害治理阶段

中华人民共和国成立以来，洪涝灾害的治理是重点，作为复杂难治的河流之一，黄河自古以来便存在水患，且黄河经过了多次改造，黄河流域逐渐成了重大水患频发的高发区[2]。中华人民共和国成立后先后建设了三门峡、小浪底等，完善了黄河流域防洪减灾体系，同时也完善了治理方案，明确了“八七”分水，实现了标准化建设。

（二）点源污染与水土流失治理阶段

自20世纪末到十八大召开之前，黄河流域治理进入了点源污染与水土流失治理阶段，其中在1994年，可持续发展战略逐渐发展为国家重点战略。与此同时，我国工业化发展迅速，粗放式经济得到了发展，生态退化与环境污染现象出现，“保护黄河健康生命”的口号提出，黄河流域也被纳入国家规划之中。在该阶段治理主要从集中治理与规模治理转变为水土保持[3]。

（三）文明建设阶段

现阶段，“绿水青山就是金山银山”口号提出后，黄河流域治理逐渐进入了文明建设的阶段，其中明确了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治理思路。在近几年，习近平总书记先后赴内蒙古、甘肃、宁夏等地展开调研，并将生态优先与绿色发展作为基本理念，提出要协同推进黄河流域治理，实现高质量发展，打造为人民造福的母亲河。

二、现阶段黄河流域生态环境保护与高质量发展所面临的重大问题

在黄河流域生态保护与高质量发展过程当中，需要遵循辩证统一的基本原则，从现实出发，清晰地认清生态保护与高质量发展对社会所带来的影响。

（一）生态环境问题严峻

从宏观角度分析，在黄河流域的发展过程中，生态环境脆弱是最为明显的问题，而这与地势、气候等有着一定的关联性。在与其他领域，如淮河流域、海河流域的对比中，黄河流域生态环境是最为脆弱的，在干旱与半干旱地区的草原系统中，生态环境脆弱最为明显，极易引发一系列的生态环境问题。与此同时，黄河资源环境出现高负载现象是当前的重要问题。黄河流域推动了沿途农业的发展，也对工业化发展带来了支撑，然而自20世纪以来，黄河流域经过了高强度的开发，其资源环境目前处于高负载状态[4]。黄河流域约占全国2%的径流量，但是却承担了9%的人口，比如山东地区人口稠密，产业规模比较大，其资源环境高负载现象存在加重趋势，需进行分析与研究，从生态环境与高质量发展为基本出发点，从不同的角度入手，制定完善的战略与目标。

（二）水环境问题突出

①洪水风险明显：自中华人民共和国成立以来洪涝灾害得到了有效治理，但是，现如今洪水风险依旧对黄河流域产生威胁，特别是下游地带。目前全球生态环境处于逐渐恶化状态，在全球气候的变化中，黄河流域容易发生极端天气与气候事件，导致风险难度不断加大。②水资源短缺：黄河水资源的总量不足长江的7%，但是黄河水资源的开发利用率却高达80%以上，导致水资源短缺越来越明显[5]。在水资源利用方面，因方式过于粗放，会引发用水效率过低的现象，山东半岛以及宁夏沿黄地区在近几年城镇化得到了快速发展，与此同时，用水量与日俱增，水资源短缺也变得越来越严重。③水环境问题过于明显：作为重化工业集聚的主要区域，黄河流域的环境问题比较明显，具有代表性的是城镇化所引发的污染现象，在新时期做好水环境风险的防范，保障水质的稳定成了目前的重中之重。换言之，对于部分地区而言，会存在着严重的水土流失现象，面对这一系列的生态环境问题要加以改进，不断创新。

（三）发展与保护存在矛盾

经过人们不懈的努力，黄河流域得到了有效的治理，形成了相对良好的格局。但是在发展与保护方面却存在着矛盾，比如城镇化的快速发展下，重点区域资源压力与日俱增，发展规模与承载能力并不匹配，与生态环境的要求不协调。再者黄河流域是贫困区域过于集中的区域，该区域发展与保护同样存在矛盾，面对这一系列的矛盾，要从重点难点入手，构建新时代黄河流域生态经济带，并积极探索人与自然的和谐发展和平衡发展，从深层次角度出发，制定完善的生态文明建设新模式[6]。

三、新时期黄河流域生态保护与高质量发展的体系建设

在实现人与自然和谐发展以及推动区域经济调整的目标下，要构建完善的黄河流域生态保护与高质量发展体系，通过体系实现黄河流域的长效发展。

（一）完善跨区域协调体系

众所周知，黄河流域内部经济不均衡，其发展差异较为明显，特别在生态环境保护防治污染方面，更是存在着一定的困难，面对这些困难，需制定完善的跨区域协调体系，以合作机制的方式统筹协调。比如可以构建通报制度或者会议制度，针对上下游之间的关联性以及区域内外的关系做好环境基础设施建设的协调，实现环境的保护，并且还可以对重大资源加以开发，改善黄河流域区域统筹的框架。其中，对于山东而言，作为黄河流域唯一的河海交汇点，是下游生态保护与防洪减灾的主要战场，且在动能转换与对外开放等方面具有一定的优势，其生态保护个高质量发展潜力巨大，完善跨区域协调体系，不仅能够针对性地做好环境保护，而且也能为后续各项工作的开展奠定基础。

（二）完善责权分明的责任体系

在黄河流域生态保护与高质量发展过程中，要明确各项职责与义务。企业虽然带来了经济的增长，但是也会导致环境污染与破坏，因此需要对企业加强重视，给予监督与管理，将环境保护意识传输给企业的领导者与管理者，地方政府还要依据现状，制定适合区域发展的措施，根据区域的生态环境完善经济，保证经济发展的同时做好区域的治理。还要从长远角度出发，明晰经济与生态环境之间的关联性，依据区域经济发展的水平，明确生态环境保护的意义，制定政策，并与时俱进，不断调整与改进，真正地发挥责任体系，实现利益的最大化。

（三）完善生态补偿体系

积极强化环境管理法规体系的建设，能够基于资源与环境解决经济发展与环境矛盾所存在的关联性，并且还能在此基础上打造生态补偿机制，采取科学且合理的手段，对生态保护外部性加以内部化，并完善规章制度，保证生态投资者能够得到回报。其中政府部门可以选择财政扶持的方式，做好黄河流域的生态建设与生态环境保护，通过财政补贴的方式为生态环境保护奠定基础。在生态补偿体系构建过程当中，要遵循“谁开发，谁保护，谁利用，谁补偿”的基本原则，还要对区域环境容量与环境承载能力展开分析，落实生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线、生态环境准入清单，以此有效实现生态环境的科学保护。

（四）完善考核体系

在实现黄河流域可持续发展的过程当中，要树立正确的发展观，领导干部要尊重自然，了解自然规律，对经济发展的需求加以认知，考虑自然的支撑力与生态环境的承载力，将节能减排逐渐纳入考核体系之中，并完善考核制度，创新考核标准，保证黄河流域生态考核的完善性。除此之外，还要将考核与政绩相互挂钩，让节能减排的理念深入人心。通过这种方式能够从根本上改变政府部门的政绩观，减少投资行为，也能够改善投资结构，逐渐从高污染转变为低污染，为高质量保护与发展奠定基础。

（五）完善产业置换体系

在生态建设之前，需要遵循以人为本的基本原则，有效解决人们的经济问题，如果这些问题没有从根本上解决，就无法取得良好的生态效应。在黄河流域生态建设过程当中，要完善产业置换体系，严格按照黄河流域的自然特征、民俗特征、人文特征，选择能够推动生态环境建设与高质量发展的生态型产业，逐步置换污染严重的工业，并形成产业链。

四、黄河流域生态保护与高质量发展的策略

黄河流域生态保护与高质量发展所涉及的学科部门众多，要发挥各自的作用与价值，在统一管理与协调中实现其发展与进步。

（一）编制干流保护水利规划

从属性上分析，黄河流域生态保护与高质量发展具有复杂性与系统性，而水利便是主要的支撑载体。在新时期需要做好黄河干流保护水利总规划，比如《黄河干流山东段保护水利总规划》，将其作为黄河流域生态保护与高质量发展的基本载体。除此之外，还要严格按照区段黄河流域的条件、环境承载力，对其问题加以分析，统筹兼顾，合理分配，做好水土治理，综合防治水旱灾害，防御水资源节约利用等相关内容，完善黄河流域生态保护与高质量发展的布局，通过规划推动布局发展。

（二）做好水资源节约集约的利用

就目前而言，水资源短缺是值得考虑的问题之一，在受到人类活动以及气候等因素的影响下，水资源短缺现象更为严峻，“八七”分水已经经过了30余年，伴随着时代的不断发展，该项举措逐渐与目前的用水格局不相匹配，在此背景下需要从生态保护、经济发展等多个角度出发，实现水资源节约集约的有效利用，做好水资源的保护，实现水资源的开发利用。①要研究黄河流域水资源保护开发的相关规章制度，对部门的权力进行明确，从责任等多个角度出发，针对性地做好水资源的保护。②需要做到以水定产，并加强现代农业产业体系的发展，对种植结构进行调整。③要与高校与科研所进行合作，发挥其作用与优势，做好创新，在推动经济增长的同时也能实现绿色化发展。④做好产业结构，要对新兴产业、非资源型产业加以培育与重视，不断提高合作水平，进一步增强核心竞争力，可以借助丝绸之路经济带发展加工贸易、数字经济等等。⑤做好优势资源的引进与吸收。⑥要做到以水定域，优化发展格局，还要让每一位公民都要认清水资源保护的现实意义。⑦加强对现代信息管理技术的有效应用，实现对水资源的监测计量，构建水资源承载能力预警。其中，山东地区系统地优化了水资源的节约与配置，比如完善干支水网体系，将东平湖作为水资源的调配中枢，并推进引黄涵闸的改造与提升，完善引黄供水体系。同时，充分发挥峡山水库水源地战略的调蓄作用，提升水库水质，有效打造水系脉络。

（三）推动区域之间的联系

加强对引力模型的应用，实现对黄河流域诸多城市经济联系的测算，根据相关实践证明，黄河流域城市之间经济联系过于薄弱，在省域之间体系更为薄弱，其中下游河南与山东区域经济联系占据了黄河流域的50%左右。作为一个整体，在未来的发展中需要从黄河流域的整体角度出发，尤其要打破有形与无形的障碍，将要素流动壁垒及时消除，在联动发展的过程当中，推动黄河流域的创新变革。另外还要从三点入手，①要积极强化东西基础设施的建设；②要打破省区之间的行政壁垒；③要将市场作用充分发挥出来，促使要素能够得到自由流动，实现合理聚集，在交通基础设施与市场化不断提高的发展背景下真正打造东西贯通的经济带。

（四）完善流域生态保护与治理

在黄河生态建设过程当中，需要遵循保护为主、治理为辅的原则，采取因地制宜的方式。对于农村地区而言，更要加强生态保护，要将水土保持作为主要的载体，实现统一发展与协调发展，并做到四点。①要严格按照年降水量制定修复方案，对于干支流与湿地涵养区要加以重视；②要实现源头治理与系统治理的相互整合，面对沿岸农业面源污染要从源头进行控制，保证治理透明化；③采取专项行动计划，设定时间限制，明确治理目标；④要深化河长制工作，完善管理方法与管理模式，完善治理制度，发展绿色金融。另外，以山东为例，要做好重点区域的生态治理，其中要实施泰沂山区生态保护修改工程，加大泰沂山区水土保护与水源涵养力度，采取封山育林与人工造林的方式，完善生态功能，构建生物多样性的监测网络。同时，还要实施大汶河—东平湖生态区保护修复工程，主要选择“治用保”的方式，采取生态补水，并实施人工湿地水质净化，以此推进大汶河、柴汶河、牟汶河、雪野水库的生态修复，打造大汶河绿色发展生态长廊。

（五）做好重点生态功能区的保护

众所周知，黄河流域不仅自然风光秀美，而且拥有众多生态功能区，在此背景下，要遵循基本的发展原则，积极落实黄河流域生态保护与高质量发展的基本要求，做好重点生态功能区的保护，并且为生态产品奠定基础。与此同时，需要接触现代流域发展思想，对国土空间格局进行考虑分析，划定生态环境保护分区，中下游的差异以及空间分布，在确定分区保护目标的同时明确黄河生态治理的目标，积极研发生态环境保护技术。比如上游需要将水源涵养区作为重点进行建设工程，进一步提高水源涵养的能力；中游需要从水土保持与污染治理角度入手，尤其要减少人为干预；下游都要做好保护工作，进一步增强生物多样性。

（六）做好基础设施建设工作

在黄河流域生态保护与高质量发展过程当中，需要重视防洪减灾，对黄河水害加以重视，不可放松警惕，严格按照实际的发展情况，做好防灾减灾体系的构建，而且还要紧紧抓住水沙之间的关系，完善河道治理，缓解下游水灾，做好各类防护工程。还要有效地做好城市排水基础设施工作，实现水资源的节约与集约利用，真正将水资源作为主要的刚性约束，将不合理的用水需求加以控制。完善农业节水，可以在全社会开展节水行动，这样能够实现其转变与创新。对于中上游地区而言，需要做好矿区生态环境的建设与修复，完善区域生态防线，及时处理与解决水资源不足的问题，要加快工业园区污水处理工程建设，做好农业面源污染控制，推动其发展与进步。