我国黄河流域生态保护补偿的制度建设探索*

2022-12-27兰州理工大学法学院蔺阳飏

区域治理 2022年34期

兰州理工大学法学院蔺阳飏

2019年9月，国家层面指出治理黄河第一条就是加强生态环境保护，将黄河流域生态保护提升至重大国家战略层面[1]。2021年4月，国家水利部公开征求《黄河保护立法草案（征求意见稿）》①，第九十二条是黄河生态补偿，提出要加快推进黄河流域生态保护补偿机制建设。黄河流域目前没有专门法律制度建设，生态补偿未统一规划，进行黄河流域生态补偿立法是流域可持续发展的需要，也是沿黄九省区急缺的生态补偿实践和法律制度建设指导。

一、黄河流域生态保护补偿制度供给现状考察

（一）黄河流域生态保护补偿的政策规定

1.国家生态补偿政策

2005年10月，十六届五中全会首次要求政府“按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，加快建立生态补偿机制”。2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步明确要实行生态补偿制度。随着我国生态文明建设的发展，2016年4月《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》指出在重点水流保护区要全面开展生态保护补偿，推进横向生态保护补偿，研究制定横向生态保护补偿机制办法。同年12月出台了《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》，要求加快流域保护和治理长效机制建设。

2018年国务院印发《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》，要求要建立以政府主导的生态保护补偿机制。发改委印发《生态综合补偿试点方案》，在全国范围内选择试点县开展生态综合补偿，推进流域上下游横向生态保护补偿，加强省内流域横向生态保护补偿试点工作。

2020年4月国家四部委联合发布了《支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案》②，是专门针对黄河全流域生态保护补偿问题联合下发的政策性文件。方案核心是黄河流域生态环境治理持续改善和推进水资源节约利用。从2020年到2022年，在沿黄河九省区③进行黄河流域生态补偿试点，在此期间由中央财政对黄河流域水资源利用和生态环境质量改善的省区进行奖励。

2.黄河流域各省区的政策规定

2017年到2021年，沿黄省区政府先后出台实施黄河流域生态补偿的方案，主要有宁夏《关于建立流域上下游横向生态保护补偿机制的实施方案》；四川《四川省流域横向生态保护补偿奖励政策实施方案》；河南《河南省建立黄河流域横向生态补偿机制实施方案》；甘肃《推进黄河流域甘肃段建立横向生态补偿机制试点工作方案》；山东《关于建立流域横向生态补偿机制的指导意见》；陕西《陕西省渭河流域水污染补偿实施方案（试行）》。

（二）黄河流域生态保护补偿的法律制度建设

1.国家层面

2006年8月，国务院发布《黄河水量调度条例》，该条例是为了促进黄河流域及相关地区经济社会发展和生态环境的改善④。《环境保护法》第31条国家建立、健全生态保护补偿制度，《水污染防治法》第8条“国家……建立健全……江河……生态补偿机制”。因国家加速生态文明建设和高质量发展，2020年11月，发改委《生态保护补偿条例（公开征求意见稿）》提出要加强流域的生态保护制度建设，尤其是长江、黄河等重要江河的全流域生态保护补偿机制建设。

2021年4月，水利部发布《黄河保护立法草案（征求意见稿）》，草案第92条是黄河流域生态补偿，提出国家应加强对建立黄河流域生态保护补偿机制的统筹指导、协调和支持，加快推进黄河流域生态保护补偿机制建设。

2.黄河流域地方政府层面

黄河流域地方政府生态补偿立法不多，主要有山西《山西省汾河流域生态修复与保护条例》、河南《河南省水环境质量生态补偿暂行办法》。这两个条例（办法）中都明确规定了适用于省内地表水水环境生态补偿和水质监测方案。

二、黄河流域生态保护补偿存在问题

（一）生态补偿法律制度建设不完善

目前在国家层面生态补偿立法的缺失，造成中国各地生态补偿实践普遍存在法律依据不充分的问题[2]。缺少综合性的黄河流域立法，只有国务院和水利部的立法，水利部在2021年4月份发布了《黄河保护立法草案（征求意见稿）》，第九十二条提到要建立黄河流域生态补偿制度，法律的位阶低，效率有限，不具有最高的权威性，不足以解决黄河流域发展中不同地区、不同行业和不同部门之间的大的利益冲突和纠葛。在生态补偿实践中，缺乏具体法律的实施指导，行政部门间、跨区域行政区间难以协调配合，对黄河流域进行生态补偿实践产生制约。

（二）补偿核算体系制度不完善

针对黄河流域补偿，目前我国还没有制定统一、完善的核算标准体系，补偿金是生态补偿机制的核心问题。生态补偿标准建立有一定的困难，每个地区的实际情况不一样，可以考虑建立标准制定的主要参考指标，或者以流域为一体系，将我国重要流域进行统一的核算标准。目前实行较多的还是以平均主义为主，这样会对创造生态服务价值的地区的积极性有打击，对后期持续的生态保护起不到鼓励、促进作用。虽然我国对生态保护补偿印发了政策和起草了条例，但是对于生态补偿核算标准都没有做出相关规定，现有的核算标准也是地方自己制定颁布的。

（三）补偿对象界定不清

流域因为流动性的特征，所以在确定补偿对象时比林地、土地等更为困难，黄河流域流经我国9个省区，各省区发展都不同，如何确定补偿主体和补偿客体也是难题。国家给予的生态补偿基金多用于试点期鼓励建立横向补偿或奖励目标完成情况比较好的省区，不具备长效性。从环境效益看，黄河流经各省份都是该生态的受益者和破坏者，但是从经济效益看，上游地区是生态环境的保护者和付出者，中下游地区是受益者和享受者。黄河流域生态补偿实践现有青海、宁夏、内蒙古、甘肃、陕西、山西、河南确定了黄河流域生态补偿方式和基准，但是甘肃、陕西、山西、河南确定的补偿主体和补偿客体为统一主体，即政府，补偿资金也是地方财政，这种情况是政府内部的循环，对于生态补偿的长期发展，以及相关企业的监管缺失，都会造成地方财政不支的情况。

（四）补偿标准体系不完善

生态补偿在经济价值的核心是承认生态系统的作用和有用性，要进行利益相关者补偿。以黄河流域来看，上游创造生态价值和生态服务，中下游地区享受了这种生态服务以及所带来的生态和经济效益。确立生态补偿机制也就是承认上游流域所创造的生态价值，因为创造生态服务和生态价值而减损的收益，此时就需要生态补偿来进行利益填补。作为享受生态红利的地区，也要按照“谁受益、谁付费”的原则，根据享受生态红利的程度，来对创造生态服务区的上游进行生态损害赔偿，赔偿金额应该以当年中下游地区因享受该流域生态服务而获得的经济效益中抽取一定比例来计算。

（五）补偿基金监督机制不健全

黄河流域生态补偿实践中，补偿基金监督机制不健全。政府在进行生态补偿时的资金除了国家和地方政府转移支付的专项资金外，还有企业、社会资本的投入，对于补偿资金的使用应当按照政府信息公开条例要求进行公开，接受监督，或者设立监督委员会，定期对补偿资金进行核对。目前黄河流域生态补偿没有设立监督机制。新安江流域生态补偿基金使用政府每年都会进行公示，接受大众监督，黄河流域生态补偿基金监督机制还不健全。

（六）公众参与意识低

我国生态环境治理以自上而下的模式为主，由政府主导，相关政策都是以行政方式直接下发到各地区，民众处于从属性和被动性的位置，主体性不明显。2014年我国生态环境部发布的《全国生态文明意识调查研究报告》显示：在对于生态文明建设的主体认知上，70.7%受访公众认为是政府和环保部门，15.1%的公众认为是企业，仅有12.7%的公众认为是个人⑤。黄河流域生态保护的奖补标准不明确，公众参与不知具体的奖补制度，缺乏物质与精神层面的引导，黄河全流域的发展以及变化，政府不可能做到事无巨细，此时就需要相关民众及时将情况反映给政府相关部门，公众参与不仅使政府决策更加科学、合理、民主，而且也使得民众在环境保护建设中有参与感，这对于政府推行环境保护政策大有益处。

三、黄河流域生态保护补偿制度建设建议

（一)加快推进《黄河保护法》和《生态保护补偿条例》出台

黄河流域沿线各省区分别制定了黄河流域保护地方立法，虽然在本行政区内在黄河流域保护上起到了作用，但是分散性强，且各个行政区针对本区域制定导致覆盖面窄，亟需一部统筹全局、完善的立法出台来改变这种情况。《黄河保护法》起草了草案，第九十二条提出要建立黄河流域生态补偿，该条款是指导性条款。建议再细化黄河流域生态保护补偿的基本原则、补偿标准、补偿范围以及责任分配等问题，可以参考田纳西河和普拉特河的治理经验，以区域生态系统服务价值为依据，成立黄河流域统一管理机构，明确黄河流域自然资源产权[3]，加快推进《黄河保护法》和《生态保护补偿条例》正式出台，建立系统性、整体性的黄河流域保护体系。

（二）构建黄河流域生态补偿体系

中央层面出台政策，引导黄河流域构建两种补偿机制：一种是跨区域的生态红利地区和生态服务地区之间，另一种是黄河流域上游与下游的横向补偿机制，可将黄河流域的省份每年的生产总值进行统计，根据黄河上游地区进行黄河流域生态建设的投入，包括政策的制定、劳动力的投入以及相关设施的建设制作出说明书或汇总表，黄河中下游地区将因黄河流域生态的变化带来的经济效益和生态效益也做出报告。构建和完善黄河流域生态损害数据库，通过科学评估生态损害事件对区域资源环境造成的破坏程度，建立科学合理的黄河流域生态补偿体系，据此进行生态横向补偿，有效调动和支持黄河上游生态保护的积极性[4]。

（三）确定黄河流域生态补偿主体

黄河流域生态补偿主体包括支付主体和受偿主体，根据“破坏者付费”原则，对黄河流域生态造成影响，就会产生负外部性，就要产生补偿费用，支付主体主要是政府和生态服务的受益方，受偿主体可以是个人、集体组织、法人，也可以是流域所在地的人民政府[5]。

（四）明确权责体系

在保护黄河流域的这个大背景下，在生态保护补偿制度中需要明确中央政府、地方政府以及地方企业的地位和所要承担的责任。中央政府把控全局，从长远角度出发，根据黄河流域经济发展水平出台与其相对应的政策，并且可以随着各种条件变化做出调整。黄河流域沿线政府要根据地方特点，在国家大政方针指导下制定适应本区域的各项措施[6]，并且加强和跨流域省份的协同治理。在进一步完善政府主导型生态补偿机制的基础之上，加快推进碳汇交易、水权交易、排污权交易等市场化补偿机制的实施[7]。

（五）健全生态保护补偿监管体系

在生态保护补偿主管部门和各级行政政府中建立具有权威性的监督管理体系，首先要健全黄河流域生态保护补偿费征收监督机制，在黄河流域资源的开发利用中，对其他地区造成的损失，要进行合理的效益补偿或损失补偿的保证措施，采取强有力的行政措施来加强黄河流域资源的公平合理和持续利用。再是要健全流域生态保护补偿费用使用监督管理机制。黄河流域生态补偿费用应当建立一项专项基金，该基金只在黄河流域生态补偿事务使用，做到专款专用。财政、审计部门进行预算监督，且使用情况要及时信息公开，保证基金落实到黄河流域生态补偿建设部门，保证补偿工作的顺利开展，使资金发挥出最大的效益[8]。

（六）建立黄河流域生态保护补偿的公众参与机制

黄河流域社会治理过程中需要不断完善流域群众参与基层社会治理的制度化渠道，增强公众参与治理的意识[9]，激发公众的参与热情就要建立相应的利益引导机制。一是要明确黄河流域生态补偿奖励机制，对黄河流域生态保护建设有重大表现的单位、集体和个人进行奖励，并通过电视、微信等媒体进行宣传，营造良好的环境保护氛围；二是要完善黄河流域环境信息公开制度，我国已经出台了政府和企事业单位环境信息公开制度实施办法，可建立黄河流域环境保护信息公开平台，将黄河全流域生态保护数据实时监测并传输至平台，每个月进行一次数据分析后，将其公布至各个网络平台；三是在施行黄河流域环境保护的政策时，举行听证会、研讨会等，政府部门不做“一言堂”，研讨会可邀请相关专业人士参会，听证会需邀请与其有切身利害关系的民众，如农牧民代表，林业管护员代表，居民代表等，加强政策实施的科学性和民主性，也保证了有效的公众参与。