审判资源程序配置的综合判断——以民事诉讼程序为中心的分析

张卫平

一、问题的提出

2021年10月19日上午，召开了十三届全国人大常委会第三十一次会议。在本次会议上，最高人民法院向全国人大常委会提出了《中华人民共和国民事诉讼法(修正草案)》(以下简称《民事诉讼法修正草案》)，最高人民法院院长周强就该草案作了说明。本轮民事诉讼法的修订是我国民事诉讼法的第四次修订。本轮修改略显急迫。修正草案中的一个主要内容就是扩大独任制适用范围，即“独任制扩大化”。

为何要通过修法实现独任制的扩大化？按周强院长的说明，是因为“近年来，随着经济社会发展和信息化时代到来，矛盾纠纷数量持续高速增长，民事审判工作形势发生深刻变化，现行民事诉讼法有些规定已经不能完全适应人民群众对公正、高效、便捷解纷的司法需求，有必要予以完善”。(1)荆龙：《周强就民事诉讼法修正草案向全国人大常委会作说明》，载《人民法院报》2021年10月20日，第1版。从审判实践情形来看，主要是因为民事案件大量增加对法院审理案件造成的巨大压力，即通常人们所谓的“案多人少”的境况。正如最高人民法院在《关于民事诉讼程序繁简分流改革试点情况的中期报告》中指出的，“近年来，人民法院受理案件数量处于高位运行状态，2020年全国法院受理案件超过3000万件，其中民事案件占比达55%，法官年人均办案数量达到225件，部分法院审判工作压力大，一些法院存在案件积压、审理周期长、人员紧缺等问题”。(2)周强：《最高人民法院关于民事诉讼程序繁简分流改革试点情况的中期报告》，载中国人大网2021年2月28日，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202102/7232c144bd824d3d8348e4558cceeb02.shtml，2021年12月6日访问。由此，也就对提高审判效率提出了更高的要求。这就是独任制扩大化的实质动因。实际上早在本世纪，甚至20世纪90年代末，独任制扩大化的需求就已经作为繁简分流的具体措施提出。一些关注司法制度改革的学者在当时就对此提出了应予谨慎对待的观点。(3)参见傅郁林：《繁简分流与程序保障》，载《法学研究》2003年第1期，第55页。

民事诉讼法的第四次修正的节点正值法院系统开展的“民事诉讼程序繁简分流改革试点”工作结束之际。2019年，中共中央办公厅印发《关于政法领域全面深化改革的实施意见》，将“推进民事诉讼制度改革”确定为重大改革任务。同年12月28日，第十三届全国人大常委会第十五次会议作出《关于授权最高人民法院在部分地区开展民事诉讼程序繁简分流改革试点工作的决定》(以下简称《授权决定》)，授权在15个省(区、市)20个城市的法院开展为期两年的民事诉讼程序繁简分流改革试点工作，围绕优化司法确认程序、完善小额诉讼程序、完善简易程序、扩大独任制适用、健全在线诉讼规则等五个方面开展试点探索。根据《授权决定》要求，“试点期满后，对实践证明可行的，应当修改完善有关法律”。

民事诉讼法的修改正是以此为根据。本次修改草案中审判组织的改变——独任制的扩大化，也是基于有关独任制改革的试点经验而定的。之所以必须修法，是因为现行《民事诉讼法》对独任制的限制性规定太明确、太明白，完全没有任何可以通过司法解释扩张的余地。实际上，需要通过修改民事诉讼法加以规定的制度还有不少，(4)笔者认为，如果能够扩大《民事诉讼法》修改的范围，则以下内容都应当尽快纳入修改范围之中：建立诉讼要件制度、修改无独立请求权第三人制度、明确争点整理的约束力、建立文书提出命令制度、加大对证人伪证及当事人伪造证书的处罚力度、明确规定既判力制度、对第三人撤销之诉制度进行调整、完善判决制度等。但许多诉讼制度都是可以通过司法解释得以建立，只要司法解释能解决的制度问题，尽可能不走修法这条路，这是基于修法的不易。人们也已经习惯了司法解释与法律的等效性。不过，司法解释不能否定已经存在的制度，也就是可以做加法，不能做减法，也不能明显改变或违反法律中已有的制度规定。

《民事诉讼法修正草案》一经公布就引起了学界的广泛热议。全国民事诉讼法学者都参与了民事诉讼法修改草案的讨论。其中最大的热点问题当属独任制的扩大化。从人们的议论来看，学界似乎都持谨慎的态度，虽然没有否定扩大化，(5)参见中国法学会民事诉讼法学研究会主办、中国政法大学民商经济法学院承办的“民事诉讼法修改理论研讨会”与会代表发言。全国各地举办的关于民事诉讼法修改研讨会中，学者们的认识也大体与“民事诉讼法修改理论研讨会”的发言相同。参见《会议综述：民事诉讼法修改理论研讨会》，载微信公众号“民事程序法研究”，2021年11月9日。但与司法实务界的反映形成较大的反差。当然，这也是容易理解的，实务界偏重务实和自身的利益，理论界则因为居于超然的立场，而更偏重于应然、理想和价值。(6)就法官们所撰写的有关独任制的文章来看，几乎清一色支持独任制的扩大化，如果不从言说的周全性考虑，这种扩大应当是趋向于无限的。

问题在于，这些试点经验真的能够成为审判组织程序安排的唯一根据吗？显然不能！审判组织的程序安排必须从多重视角予以审视考量，是各种利益考量衡平的结果。仅就应对审判效率而言，独任制对于审判效率的提高，应对“案多人少”或“人案矛盾”的问题，无疑是最有效的。关于这一点，不用试点也是不言自明的。如果用实证研究的方法对法官进行问卷调查的话，相信绝大多数法官是同意的，因为审判成本是法官和法院最为关心的主题，直接关系法官们的利益。实证调查的数据也支持这一点。(7)法官、审判辅助人员等对独任制扩大化有更大的热情。根据就独任制主观认知展开的问卷调查结果，在回收的1631份问卷中，审判人员对在一二审案件中扩大用独任制整体持支持态度，65.43%的基层法院法官支持在一审中扩大独任制适用范围，以及78.64%的中级法院法官支持在二审中扩大独任制适用范围。关于该实证调查，参见龚成、张引千：《独任制改革试点的发展路径与思路探索》，载《法律适用》2021年第6期，第119页。但民事诉讼法追求的不仅仅是效率，还有公正、适正等。如果仅仅是考虑效率，独任制显然比合议制更有效率，但合议制毕竟有些功能是独任制所没有的。

无论是独任制，还是合议制，都是一种审判的工具，都有其长，也都有所短，因此，如何对程序予以合理配置是我们应当认真对待的问题。尽管有试点，但试点的预设性使得试点往往因为主观价值的引导，使其结果已经被锁定。历史上许多司法改革的试点，其结果都与试点的要求高度一致。(8)自改革开放以来，法院进行了许多改革，并有相应的试点试行。在试点结束时，无一不是以积极效果定论，但以后的实践却有不少是否定性的，或是问题频出。最典型的是关于举证时限制度的改革。在试点时人们热情很高，试点结束时也都是正面评价满满，但以后的实践却面临举步维艰的境地，许多法院几乎就是将其束之高阁，视而不见。举证时限制度成为一种被“冷冻”的制度。最后导致在民事诉讼法修改时几乎被否定。参见张卫平：《民事诉讼中举证迟延的对策分析》，载《法学家》2012年第5期，第104-107页。以独任制改革试点为例，提出扩大独任制的试点本身就预设了独任制扩大的正当性。实际上，在提出扩大独任制试点之前，人们就已经对扩大独任制的适用予以了价值评估，这种价值评估本不需要实践加以验证。如此一来，试点的验证就只是一种使得特定价值取向获得正当性的形式根据。因此，重要的不是试点，而是价值评估。价值评估也就是对民事诉讼价值的权衡。这种价值权衡也需要实证数据支持，但如果不能提出价值指向，实证数据也没有意义。相反实证数据有时可能会变成一种价值误导。

这就引出了本文的主题——审判资源程序配置的综合判断，即综合、系统地对审判资源的程序配置的若干因素予以考量判断。这种综合判断虽不能提供技术化的具体方案，但却有可能指出技术性处置方案的方法和思路。即使是实证研究，也为其实施提供了指导，例如，实证研究中问卷调查的对象，是否应当包括当事人、律师和社会其他人士，因为这些社会人士也都是潜在的当事人。这不仅是社会学调查方法的技术要求，更是程序法学的价值要求——顾及所有权利主体的程序利益。

审判组织的程序配置的考量还必须建立在实在的基础之上，即符合一般情形、实际情形之上，而不是相反。在审判组织的程序配置上，如果将对法官的道德约束和机能人为的拔高，则必然误导人们的正确判断。例如，加强法官的教育，提高法官的素质，使法官对审判工作具有高度责任心，又具有很高的专业技能。如此，将独任制这种形式适用于审判的所有情形都可以说是正当的。但是，这只是一种理想状态，将这种理想状态误认为是现实，当然是不切实际的。法律制度的设立有价值引导的一面，但必须面对现实和承认现实。

二、现行民事诉讼法对审判组织的程序安排及原由

(一)现行法关于合议制的程序安排

我国在1982年《民事诉讼法(试行)》中，就明确规定民事审判实行合议制(第8条)。并且从一开始就将合议制作为基本审判组织形式。《民事诉讼法(试行)》实施后不久出版的权威民事诉讼法教材即对“合议制”的地位作如下阐释：“合议制是我国人民法院审判民事案件、经济纠纷案件的基本组织，除简单的民事案件实行独任制外，其他案件的审判一律实行合议制，即不论是第一审非简单民事案件，还是第二审上诉案件、再审案件，法律规定实行合议制的，都依法组成合议庭审理案件。”(9)1982年《民事诉讼法通论》中虽并没有明确将合议制作为基本审判组织，但在表述上已经有这样的意思(参见柴发邦、刘家兴、江伟、范明幸：《民事诉讼法通论》，法律出版社1982年版，第81页)。出版的权威教材——《民事诉讼法学》则非常明确地将合议制作为基本审判组织(参见柴发邦主编，常怡、曾昭度、江伟副主编：《民事诉讼法学》(修订本)，法律出版社1987年版，第103页、第104页)。在审理程序上，普通程序一律适用合议制审理，只有简易程序的审理才适用独任制。

《民事诉讼法(试行)》将合议制定为基本审判组织形式是受原苏联东欧国家以及大陆法系国家关于合议制的程序配置的影响。在1964年6月通过的《苏俄民事诉讼法典》第15条中更是明确规定，一切法院的民事案件一律采用合议制审理。(10)参见《苏俄民事诉讼法典》，梁启明、邓曙光译，法律出版社1982年版，第6页。在起草《民事诉讼法(试行)》时该法典是起草小组主要的参考资料。 原苏联民事诉讼关于合议制的地位有较为明显的变化。在1923年通过的《苏俄民事诉讼法》并没有审判组织的专门规定。其后的民事诉讼法体系性教科书也没有谈到合议制或审判组织的问题。参见[苏]阿·克列曼：《苏维埃民事诉讼》，法律出版社1957年版，第124-182页。合议制应当是原苏联意识形态逐渐转向之后的产物。《苏俄民事诉讼法典》及东欧各国的民事诉讼法深受大陆法系国家，如法国、德国的影响。在大陆法系国家，除数额较小的民事案件之外都适用合议制。合议制的普遍适用是大陆法系国家在民事审判组织与英美法系国家的一大区别。在英美法系国家一审均实行独任制，并不区分案件数额的多少，上诉案件一律适用合议制。(11)参见陈宏业、唐鸣：《中外司法制度比较(上)》(第2版)，商务印书馆2015年版，第389页；同前注〔9〕，柴发邦主编、常怡等副主编书，第103页。该版教材的其他编写人员包括杨荣新、刘家兴和石宝山三位老师。

关于合议庭的组成，《民事诉讼法(试行)》第35条第1款规定：“人民法院审判第一审民事案件，由审判员、陪审员共同组成合议庭或者由审判员组成合议庭。合议庭的成员，必须是单数。”该法第36条第1款规定：“人民法院审判第二审民事案件，由审判员组成合议庭。合议庭的成员，必须是单数。”虽然第一审非简单民事案件和第二审案件都是实行合议制，但合议庭的构成不同，第二审合议庭组成人员必须都是法官而没有陪审员参加。

按照《民事诉讼法(试行)》第36条第2款的规定，当事人上诉后二审法院撤销原判发回一审的案件，一审法院重审时，也应当另行组成合议庭进行审理。对于重审组成的合议庭是否可以有陪审员参加，民事诉讼法未做明确规定，实践中一般没有陪审员参加合议庭。

(二)关于独任制的程序安排

关于独任制或独任审判，《民事诉讼法(试行)》第35条第2款明确规定：“简单的民事案件，由审判员一人独任审判。”所谓简单的民事案件既包括民事诉讼案件，也包括民事非讼案件。与“简单”相对应的表述是“重大、疑难”。因此，但凡属于重大、疑难的民事案件将不能适用独任制。

在法院的层级方面，中级及以上人民法院只能适用合议制，不能适用独任制，虽然中级人民法院也审理一审案件，但根据民事诉讼法关于级别管辖的规定，中级人民法院审理的一审案件只能是重大和特定的案件，而不受理简单的民事案件，据此，中级人民法院审理民事案件便不能适用独任制。实际上独任制作为审判组织形式就被专属于基层人民法院及其派出的人民法庭。

上述《民事诉讼法(试行)》中关于合议制和独任制的程序安排一直被后来的《民事诉讼法》所承袭，几乎没有任何改变。2021年《民事诉讼法》修改之前，民诉法学界几乎一致认为，合议制是我国民事诉讼审判的基本组织形式，是民事审判的基本制度。这一认识当然是基于现行《民事诉讼法》(第10条)及《人民法院组织法》(第29条)等法律关于合议制与独任制的规定。这一点可以从两个方面看：一是关于合议制的一般规定所处的位置；二是《民事诉讼法》关于合议制适用的占比。在《民事诉讼法》第1章“任务、适用范围和基本原则”中，《民事诉讼法》将合议制作为人民法院审理案件的制度特别加以规定(第10条)。一般认为作如此规定，表明合议制具有基本制度的意义。该条中的“回避”“公开审判”“两审终审”也都被认为是人民法院审理案件的基本制度。《人民法院组织法》也是如此规定。从《民事诉讼法》关于合议制的具体规定来看，也表明合议制具有基本组织形式的地位。其一，合议制适用于一审中的普通程序，而普通程序是民事诉讼的主要程序，其二，上诉审程序均使用合议制，其三，再审程序也同样适用合议制。相反，独任制仅在小额诉讼、简易诉讼程序和非讼程序中适用。

为什么现行的《民事诉讼法》要将合议制作为主要审判组织形式，或一般审判组织形式，而将独任制作为非主要审判组织形式呢？

笔者认为，在当时，人们应该是基于以下认识：

其一，独任制对应的是简单民事案件，合议制对应的是复杂、重大、疑难民事案件。其背后简单的逻辑是，众人智慧高于一人。俗语“三个臭皮匠顶个诸葛亮”很形象地道出了这一点。作为司法程序的基本程序应该是充分集智的程序。“复杂”与“完整”对应，“完整”与“基本”形成对应关系。

其二，合议制体现了司法民主，而独任制则不能。合议制被定义为一个“审判集体”。在这个审判集体中，审判人员之间，无论是否是审判员或法官，实行的是“平权原则”，即所有审判人员均享有同等的权利。案件的审理和裁决都是由全体组成人员通过民主协商来完成的。审判集体对审判共同承担责任。(12)参见同前注〔9〕，柴发邦主编、常怡等副主编书，第102页。

合议制的司法民主性或民主协商性特点也是大陆法系司法制度和司法观念、意识所认同的。正是这种观念和意识使得大陆法系国家将合议制作为一种主要的审判组织形式。这与大陆法系司法制度的历史发展有直接关系。大陆法国家的资产阶级革命十分重视政治民主与自由，司法民主也被视为是政治民主在司法领域或司法制度上的体现和反映。作为社会主义国家，无论是原苏联，还是我国，虽然反对和否定资产阶级所谓的民主，但对于社会主义的民主是极力提倡的。同样将司法民主视为政治民主的体现，尤其是陪审制。人民陪审员的参与，更被认为是司法民主的高度体现。陪审制的载体是合议制。由此，合议制就具有政治上的意义，而独任制没有。这必然导致独任制无法在政治和法律上取得与合议制相同的地位。

当然，应当承认，在改革开放之初，人民法院审理民事案件完全没有以后所面临的巨大压力，合议制实际运行中的问题也没有充分的显现。此时，民事诉讼法也需要突出其政治性。这种观念上的力量使得合议制的地位在若干次民事诉讼法修改中都没有被触动，虽然彼时人案矛盾已经比较突出。

三、独任制的扩大化及动因

本轮民事诉讼法修改的一个重点是独任制的扩大化，这一点人们是认同的。独任制的扩大化，在制度设计上，具体内容有以下几点：

1.适用简易程序审理的民事案件，由审判员一人独任审理。基层人民法院审理的基本事实清楚、权利义务关系明确的第一审民事案件，可以由审判员一人适用普通程序独任审理。(修正草案第40条第2款)

这一变化改变了过去普通程序只能适用合议制，不能适用独任制的做法。这里不仅涉及普通程序与简易程序的界分问题，也涉及审判资源的程序配置问题。

2.中级人民法院、专门人民法院对第一审适用简易程序审理结案或者不服民事裁定提起上诉的第二审民事案件，事实清楚、权利义务关系明确的，可以由审判员一人独任审理。(修正草案第41条第2款)

在审级方面，突破了过去第二审只能适用合议制，不能适用独任制的做法。有所保留的是，二审适用独任制仅限于一审适用简易程序而不服一审法院裁判的提起上诉的案件。在上诉对象方面，对裁定不服的上诉不受此限。

独任制扩张相应的是合议制的限缩。独任制扩张的原因或合议制限缩的原因总体是基于案件审判的现实，可以分解为两点：

1.基于“人案矛盾”的压力

民事纠纷案件大量增加，由于法院审判人力资源的限定，法院面临“案多人少”的压力，而且就时态的发展来看，这种压力还在持续提升。尽管最高人民法院院长在民事诉讼法修改草案说明中使用了政治化的表达——“矛盾纠纷数量持续高速增长，民事审判工作形势发生深刻变化”。在给定的环境下，“案多人少”的问题或“人案矛盾”日增加剧是客观现实。(13)“人案矛盾”或者“案多人少”是针对特定的环境，即所谓现实给定的环境。有人指出，如果与国外相比，就法官与人口的占比来看，我国法官人数并不算少。全国人大常委会委员贺一诚认为：“我国的法官数量并不少。按国际惯例，13亿人口，应该有13万法官，可我们现在有19万法官。”以我国香港地区为例，香港总人口700万，律师8000多名，全职法官仅185位。内地的法官占总人口比是香港的接近5倍(参见王少明：《对我国法官制度现状的几点思考》，载《魅力中国》2011年第11期，第145-146页)。 在美国，美国联邦法院和州法院共有法官3万名，在美国近3亿人口中，每万人中大约有1名法官；英国的正式法官为500余人，总人口0.58亿，每万人中不到0.1名法官(参见周大伟：《中国到底有多少法官在办案大约每6000人中有1名法官》，载“庭立方图书馆”2012年10月19日，https://www.scxsls.com/knowledge/detail?id=82028，2021年12月6日访问)。 有人认为，之所以发生人案矛盾，不是简单地对法官人数与案件数量的比较，而是人案占比和时间占比，即实际能够办理案件的人数与案件数量的占比，以及办案法官工作中审理案件的时间占比的问题。一般认为，与国外的法官比较，由于我国法院的泛社会化，法院参与了大量的社会活动，承担了许多与社会广泛关联的社会工作，使得法官必须将更多的精力投入审案之外的社会活动和政治活动之中。不过，基于司法在我国社会政治中的地位，短期内试图从社会活动以及其他活动中解脱出来是不现实的，这就是环境的给定。有资料显示，全国民商事一审收案数量，1999年为5，054，857件；2009年为5，800，144件；2014年为8，307，450件；2016年又猛增为10，762，124件；2019年更增加到13，930，000件。(14)参见肖育斌主编：《中国法律年鉴》，《中国法律年鉴》社2020年版，第157-158页。而法院法官人数的变化则不大。有资料显示，2003年我国法官人数已达20万，2013年公布的数据为19.6万，法官人数还有所减少。(15)参见2013年全国法院队伍建设工作会议上最高人民法院政治部主任徐家新讲话，引自新华社北京2013年7月25日电，http://www.gov.cn/jrzg/2013-07/25/content_2455484.htm。2017年经过员额制改革，全国法官的人数减少4成，结案量提升10%。(16)源自最高人民法院2017年上半年全国法院和最高法院审判工作数据。参见乔文心：《最高法发布今年上半年审判执行数据全国法院受理案件数突破一千四百万》，载《人民法院报》2017年8月1日，第1版。尽管如此，人案矛盾并未得到解决。从本轮民事诉讼法修改的迫切程度来看，人案矛盾应该是愈加严重。因此，以独任制扩大化来化解“人案矛盾”应该是符合逻辑，是一道最简单的算术题。在不能改变司法环境的境况下，转过来向制度配置要效应也是一种自然的选择。

2.基于合议制的非实质化——“形合实独”

独任制的扩大化必然要压缩合议制的适用空间，两者是此消彼长的关系。合议制的实效性问题为独任制的扩大化提供了充足的理由。合议制在实践中反映出来的问题是“名合实独”或“形合实独”，即名义上或形式上是合议制，但实际上行的却是独任制。这种“名合实独”主要表现在两个方面：其一，在合议制运行的架构上，虽然实行的是合议制，由审判人员组成合议庭进行审理，但实际上是由所谓主审法官具体负责，其他审判人员不过是旁观者(陪审制的情形下更是如此)，对案件事实也不实际了解，庭审只是做做样子，偶有提问也是象征性的，裁判文书虽有签字，但实际上承担责任依然是主审法官。这种“名合实独”或“形合实独”的做法在实践中也得到了支持或默认；(17)参见章武生：《论民事简易程序之重构》，载《中外法学》2003年第1期，第63页；同前注〔3〕，傅郁林文，第59-60页。其二，在合议制适用的实际比例上，尽管司法政策上强调“合议为主，独任为辅”，但实际上有资料表明，实践中独任审判比例已达到了90%左右。(18)参见陈莉：《“形合实独“的实践困局与制度转型——以基层法院的民事诉讼程序为对象》，载《南京大学法律评论》2019年春季卷，南京大学出版社2019年版，第275页。虽然可以说，“人案矛盾”、审判人力资源的紧张是其原因之一，但这种“形合实独”的认识又反过来强化了“形合实独”的实在性。

人们对合议制“形合实独”早有议论。有的人也明确指出现行的《民事诉讼法》在程序中安排审判组织时，严重忽视了合议制实施的有效性。“存在立法与现实严重脱节”，在立法理念上存在问题。(19)“现行规定仍旧没有冲破固有思维和简单逻辑，而是照样直接在独任制与简易程序之间划上等号，合议制与普通程序之间划上等号。等式后面实则渗透的是我国‘以合议制为主、独任制为辅’的理念。”陈文曲、易楚：《民事审判独任制之适用范围研究》，载《常州大学学报(社会科学版)》2018年第3期，第15页。对合议制的推崇与对第一审普通程序的立法定位直接关联和对应，“重普通程序、轻简易程序”是我国立法的鲜明特征。民事诉讼法“为表达对合议制的尊崇和对普通程序的重视，直接将合议制的适用与普通程序的适用对应捆绑”。(20)蔡彦敏：《断裂与修正：我国民事审判组织之嬗变》，载《政法论坛》2014年第2期，第39页。既然实践中存在这种“形合实独”，那么，从现实主义的角度，那就应该去形式化，以独任制取代有名无实的合议制。繁简分流也体现了这一认识。

应当承认，这种现实主义、实用主义的认识有一定的道理，但这种认识也同时潜伏着一种危险的思路和逻辑——即只要某个程序或制度存在着不能实际落实，徒有其形式时，该制度就应当被取代或淘汰。如此就可能导致人们不愿为落实该程序或制度而努力，丧失程序正义建构的理想。如此推演开来，许多程序都可能因为形式化都面临被淘汰的境地，尤其是在所谓实证数据的支持下。

四、当下审判资源程序配置因素的综合考量

正如前述所提及的那样，民事诉讼法中审判资源的程序配置最早源于20世纪80年代初人们的认识。那么，在当下，民事诉讼中审判资源在程序上应当如何配置，依然是一个应当深度追问的问题，因为时代背景有所不同。尽管有了本次民事诉讼法的修改，制度规定已成定局，但这一问题依然有必要予以厘清。在抽象层面，审判资源程序配置主要是民事诉讼法各基本价值之间的衡平问题。因为民事诉讼法的基本价值相互之间存在某种掣肘与牵制关系，从而存在紧张或博弈关系或此消彼长的关系。民事诉讼制度的迅速、经济、便捷与适正、诉讼公正之间的紧张和冲突最为常见和突出。独任制与合议制的程序配置比较典型地反映这种紧张和冲突关系。无论是独任制还是合议制，人们都承认两种组织形式既有其长，也有所短，其短长是各自互补的。(21)关于独任制与合议制各自的优缺点，可参见[日]兼子一、竹下守夫：《裁判法》(第四版补订)，有斐阁2002年版，第305页；[日]新堂幸司：《新民事诉讼法》，林剑锋译，法律出版社2008年版，第53页；姜世明：《法院组织法》(修订第四版)，(台湾地区)新学林出版社2014年版，第155页、第156页；赵旻：《民事审判独任制研究》，华中科技大学出版社2014年版，第35-41页。从这一角度而言，也可以说，民事诉讼制度的构建就是民事诉讼制度各价值追求之间的衡平，无论是立法论，还是解释论上都体现为一种衡平艺术。(22)参见张卫平：《论民事诉讼制度的价值追求》，载《法治现代化研究》2021年第3期，第7页。

(一)司法民主

本文前述提到，本次修改前的《民事诉讼法》包括最早的《民事诉讼法(试行)》之所以将合议制界定为审判的基本制度，其中一个很重要的原因是基于司法民主的考量，特别是陪审制，又需要以合议制为前提。从现在人们的意识来看，似乎司法民主已经不像彼时如此强调。彼时对司法民主的强调，存在着推进社会、政治民主的重任这一社会大背景所在。在这一点上，合议制的限缩和独任制的扩大化至少在政治观念上已不存在较大的障碍。在民事诉讼中，陪审制也并不为人们所强调，陪审制从实际效果而言也并不明显。

(二)合议制的“集智功能”与制约功能

合议制的集智功能是指合议制能够集合多个审判人员或法官的智慧(相互启发与学习)与能力，以应对复杂案件的审理。这一点是各国司法理念和实践所公认的。(23)参见同前注〔21〕，新堂幸司书，第53页。这一点很容易理解。同样，合议制的制约功能也很容易理解。所有的民主制都天然地具有制约功能。合议制虽有这些长处，但带来的问题无疑就是效率降低和成本提高。因此，才需要将这种相对高成本的审判组织在程序上适当配置，而非绝对化。作为配置的原则似乎很容易确定——复杂的案件适用合议制，简单的案件适用独任制。问题主要在于复杂的案件与简单案件的划分标准是什么？

大陆法系国家来的比较简单、“粗暴”，直接将复杂与简单的性质界分问题转化为数学问题。数额小的案件适用独任制，数额大的案件适用合议制。我国一直比较反对简单以数额大小来划定审判组织的适用，一直坚持以抽象的复杂与简单的概念作为标准，实际上也就是抽象标准。问题主要在于执行起来主观性太强。因为合议制与独任制涉及法院审理的成本和效率，相信实际运用当中会趋向于偏重于简单案件的定义，而非复杂案件。考虑到诉讼标的数额大小关系到当事人的利益大小，因此，以数额大小为标准配置审判组织是有道理的，至于是否应当考虑案件的类型，如商事案件、群体性案件等，也是应当进一步考量的因素。这也就涉及到一定审判组织形式吸收参与者不满情绪的问题。

(三)审判组织对不满的吸收功能

在原理上，程序具有吸收当事人及社会不满的独立价值。民事诉讼程序也是如此。纠纷解决达成所谓双赢的结局只是人们的一种臆想，绝大多数结果是一方败诉，另一方胜诉，纠纷解决结果的正当性来源于程序，程序设置越合理、正当，其吸收不满的功能就越强。审判组织的程序配置也是程序设计十分重要的内容，不可小视。越是关系重大，越是需要考虑对其不满的吸收。利益越大，不利的一方则不满度亦越强。要问合议制和独任制，何者更有利于吸收不满，相信人们即刻便可以做出判断。毫无疑问，合议制更有利于吸收不满。正如有的学者所指出的，“在对抗性的诉讼程序中，中国式的职权主义诉讼模式+审判程序过分简化+两级法官独任审判，会明显增加当事人被草率对待的不信任感和对法官个人产生怨恨的几率”。(24)傅郁林：《“司法提速”需要科学化和系统化》，载《上海法治报》2021年11月26日，第B7版。既然合议制更有利于吸收不满，那就应当将合议制安排在最需要吸收不满的程序之中，例如上诉审、再审。这也涉及到上诉审的功能与审判组织配置的关系问题。

(四)上诉审的功能与价值

本轮《民事诉讼法》修改中，独任制扩大化的一个特点和制度调整，就是突破了上诉审不能适用独任制的禁区。对于一审适用简易程序的二审案件，在上诉审(二审)依然可以适用独任制，而非适用合议制。对此学界反映比较强烈，多数人对此持不同或保留意见。这里需要考量的因素是上诉审(二审)的功能问题。上诉是当事人不服一审判决提起的上诉，因此，作为上诉审在审理程序上应当更为慎重。加之，我国实行两审终审制，二审的判决即是终审判决，虽有程序救济机会，只能是特殊救济程序——再审。因此需要更多考虑如何通过二审程序吸引不满。需要顾及上诉审中独任制的适用是否会给再审制造更大的压力，并影响终审判决的既判力效果。另外，上诉审具有法律监督、统一司法的功能，因此不能因为是适用简易程序的案件就适用没有集智功能的独任制。事实简单的案件并不意味着法律适用也很简单。正是因为如此，即使像英美法系相对更为重视独任制，偏重实用主义的国度，在上诉审程序依然适用合议制。

从本次《民事诉讼法》修订的内容来看，在独任制的适用上与最高人民法院提出的草案有所不同，尽管许可对于一审适用简易程序判决不服上诉的第二审可以适用独任制，但加上了限制条件——“经双方当事人同意”，二审民事案件才可以由审判员一人独任审判(新《民事诉讼法》第41条第2款)。这一规定意味着二审中适用独任制仅存理论上的可能性。因为作为上诉人通常是一审败诉一方，上诉人基于上诉权利救济的机会，必然不再愿意适用独任制。一审败诉当事人通常会将败诉原因归于一审在事实认定或法律适用上的错误，所以会更加特别在意审判组织的构成。

(五)形式、仪式的程序价值

不少人指出，合议制就是一个形式或仪式，对于案件实质正义的实现并没有多大的意义。这种认识大有偏颇之处。法律治理的一个重要特点就是讲究形式和仪式。法律讲形式体现在法律规范的方式和实现的方式。法律的实现又是以某种仪式展开的。权利义务确定和实现的形式和仪式是程序应有的一部分。越是利益关系重大，其解决问题或纠纷就越讲究形式和仪式。(25)司法审判具有自身的特点，其中特殊的法庭仪式、法庭仪式感、法庭的剧场效应对案件审判的结果具有特殊的影响。这是一种大众法律文化、传统认知、环境心理作用的结果。关于法庭审理的剧场效应，参见舒国滢：《在法律的边缘》，中国法制出版社2000年版，第84-98页。在形式和仪式感方面，合议制显然给人程序保障的感觉更强，更为有力。民主选举的仪式无疑与民主权利的行使具有内在联系。庄严的场景、高挂的国旗、红色的票箱、精制的选票都不是没有意义的摆设。法庭是诉讼中最具有形式和仪式感的场所。法庭设置、法袍、法槌、坐姿、话语表达方式都与强化法庭的形式感和仪式感有关。这种形式感和仪式感也是结果正当化的根据之一。(26)参见《人民法院在线诉讼规则》(法释〔2021〕12号)第24条的规定。这也是为什么在线诉讼庭审虽不是在实在的场景中进行，但也同样强调在线法庭审理的形式和仪式的原因之一，也是非同步审理之所以受到广泛质疑之处。我们特别要注意去形式化和仪式化的价值取向，因为这种取向将直接给程序正义和程序价值造成“内伤”，导致程序的虚无化，和对程序正义的忽视。

(六)大众观念、意识与程序、制度设置的关系

法律制度、程序的设置与人们普遍的观念和意识有直接的关系。如果不能与大众的观念和意识保持一定的契合度，其制度和程序就不能充分发挥其应有的功能和作用。虽然有的观念和意识容易通过外部影响加以改变，但有的观念和意识则具有惯性和惰性，不宜改变，因此，有的程序和制度的设置就需要顾及大众的观念、意识和感受。这里涉及到合议制在人们观念、意识中的印象问题。对于合议制或独任制的社会认同度需要认真加以对待。其大众认同度可以通过科学的社会学调查获得。我们必须尊重能够保持中立的、以严格科学的调查方法所取得的数据，并加以分析之后作为制度改进的参考。仅有试点法院自己的调查结论，没有中立的、专业机构的调查结论作为立法修改的依据是不充分的。

(七)机制有无与作用大小之别

在对待合议制的程序安排这一问题时，人们往往以合议制在实践中常常流于形式，不能有效实施为由，限缩合议制的适用。但应当注意的是，合议制是一种机制，一种发挥多个审判人员能力、制约个人擅断的议事机制。合议制能否有效实施关联的是其机制作用实现大小的问题，不能因为作用未得以充分发挥或在某些情形完全没有发挥就主张取消该机制。有机制存在就赋予了合议庭各位法官或审判人员正当参与案件审判的权利，有了发表不同意见的机会，也就能发挥制约和集智的双重作用。如何发挥作用是需要进一步研究和完善的问题，也涉及法官或审判人员的主观能动性和能力问题。如同法庭辩论、开庭审理一样，都是一种诉讼审理的机制，其作用就在于赋予当事人机会和条件行使辩论权，能够使得直接原则、言词原则能够得以落实和实现。至于当事人是否行使或充分行使辩论权是当事人的处分自由和权利保障的问题。因此，在上诉审中对于一审适用简易程序审理的上诉案件不适用合议制就是一个需要慎重对待的问题。

(八)司法环境、法官的素质

司法环境包括司法运行的物质条件、社会对法官信赖度、对法官身份的保障等，法官素质包括职业道德素质和专业素质等。这些因素对审判组织的程序安排也有较大的影响，也是必须考量的因素。英美法系国家一审案件的审理不区分案件数额大小和性质，一律适用独任制。与此不同，大陆法系国家则需要加以区分，以此作为独任制适用的限制性根据。这种差异与两大法系国家司法环境的差异有较大的关系，与两大法系国家司法制度的历史发展密切相关。在英美法系国家，法官享有比大陆法系国家更高的社会地位和社会信赖度，司法环境也更加宽松。我们从藐视法庭罪的运用就能够很清楚地知晓英美法系国家法官的权威性和影响力。(27)藐视法庭罪是故意冒犯法庭或干预法庭的正常活动的行为。英美法系刑法中的一种犯罪。本罪的具体表现有以下四类：①在法庭上具有藐视行为。如被告在向陪审官讲话时使用污辱性的言词，或直接污辱法官。②公布污蔑法庭的材料。如在材料中对法官污蔑漫骂。③旨在阻挠或干涉正常的司法程序或法院的合法程序的任何行为或公布的文件。如威胁或阻挠陪审官、当事人或证人公布有关未决案的评议等。④公布秘密材料。但是，秘密材料只有当法院禁止公布时而加以公布，才构成犯罪。参见邹瑜、顾明主编：《法学大辞典》，中国政法大学出版社1991年版，第1670页。英美法系国家法官行使权力的独立性也是大陆法系国家法官所无法比肩的。(28)关于两大法系国家法官地位的差异，详见[美]约翰·亨利·梅利曼：《大陆法系》(第2版)，顾培东、禄正平译，法律出版社2004年版，第34-38页。有学者就指出，英美法系国家有着适用独任制的深厚社会基础。(29)参见同前注〔21〕，赵旻书，第1页。反之，大陆法系则缺乏这种社会基础，我国恐怕更是如此。

我国曾有一段时间受社会腐败的侵蚀，存在着相对严重的司法腐败，对整个司法体系的权威性造成了较大的消极影响。社会对司法的信赖度相对有所降低，这应该是不争的事实。在法官的身份保障方面，我国与法治相对发达的国家也有一定差距。在我国特有的人际交往关系和传统加持下，司法人员与社会的隔离存在一定的困难。(合议制在这方面能够起到一定抑制作用，虽不能完全阻止，但至少会增加“勾兑”的成本。)尽管最高法院在2003年即出台规范法官行为的规定，但效果十分有限。2021年开始的政法队伍教育整顿行动即说明政法队伍中问题存在的客观性。整治效果的迟延性，以及司法环境改变的复杂性、艰巨性都使得我们需要持有相当的耐心。从历史发展的视角来看，很难说现在法官在社会上的信赖度、权威度就一定高于过去，尤其是本世纪初之前的时期。

上述关系或因素并非具体操作技术指标，但可以作为我们在制度设计时的考虑因素，使其制度设置更为周全。同时，还应当注意的是，在民事诉讼制度的若干价值取向中，虽然存在相互制约、牵制的关系，但这些因素并非完全等量齐观，在这些价值追求之中，最为重要的依然是公正。法律作为一种社会治理的手段，公正依然处于首位，没有公正，效率也就没有了意义。(30)参见同前注〔22〕，张卫平文，第8页。在我国的司法环境中，进一步提升程序正义的质量依然具有重要意义。(31)参见蒋惠岭：《民诉法修改的多重价值取向》，载《上海法治报》2021年11月26日，第B7版。在公正与效率之间纠结时，天平应当向公正倾斜。其中一个基本原理是，在社会加速时，法治恰恰要在维系稳定方面发挥其作用，法治系统是社会高速运行中的稳定和防撞装置，效率不是其最重要或决定性的考量因素。

五、结语

本轮民事诉讼法修改突出的是提升诉讼效率，虽然也强调要“强化程序运行制约监督，加强案件质量把控，完善配套举措，提升审判质效”。(32)同前注〔1〕，荆龙文。但重点很明确就是寻求效率。不过，我们应当认识到，以节省审判资源来应对，毕竟只是路径之一，且这一措施也会带来其他负面作用。独任制的扩大化也会将独任制的不足随之扩大。强化程序运行制约监督，不外乎对独任法官审判行为的监督，加强案件质量把控，完善配套举措都存在难以具体落实的问题。真正要解决人案矛盾还需要系统“给药”，综合治理。

1.加大司法人力资源投入应当是最主要、直接的措施。随着社会经济的发展、经济总量的增加，纠纷的增加是必然趋势，保障当事人诉权，国家有义务为纠纷解决提供服务，因此，国家应当在司法方面有相应的投入。这也是法治建设发展所必须的投入。法治建设的投入所得到的社会效益无疑是巨大的。

2.通过诉源治理，化解纠纷，减少纠纷“发酵”为诉讼案件，实际减少案多的问题。当然，诉源治理如何具体落实是一个社会大课题。(33)参见曹建军：《诉源治理的本体探究与法治策略》，载《深圳大学学报(人文社会科学版)》2021年第5期，第92-101页；周苏湘：《法院诉源治理的异化风险与预防——基于功能主义的研究视域》，载《华中科技大学学报(社会科学版)》2020年第1期，第28-37页；杜前、赵龙：《诉源治理视域下人民法院参与社会治理现代化的功能要素和路径构建》，载《中国应用法学》2021年第5期，第62-75页。

3.通过发展纠纷多元替代机制，分流纠纷解决渠道，进一步发挥社会化解机制作用，建立与行业纠纷对应的调解或准仲裁机制，以减轻对司法的压力。应当承认，我国的泛行政化阻碍了纠纷解决的社会替代机制的建立，社会组织很难发挥其纠纷解决的替代作用。如何转变观念，充分发挥社会的作用是需要及时解决的问题。

4.充分发挥公证、仲裁、人民调解制度在预防纠纷和解决纠纷方面的重要作用，尤其是仲裁和人民调解。这就要求加快完善仲裁制度，提高仲裁员的道德和专业素质，保证仲裁的公正性。以现在仲裁的公正性，还不能有效分流大量商事和合同纠纷，为法院减负。如果不完善仲裁制度，而是简单地将民商事纠纷推给仲裁，以现有仲裁制度之舟，实在是难以载动公正解决纠纷之重。特别对仲裁员约束机制的完善。如果过多交给司法进行监督，又会导致案件数量的增加，给司法造成更大的压力。

5.需要完善裁判公开制度，使得生效裁判能够有效示范和指引纠纷的私力处置，及时化解纠纷。

6.需要遵循司法规律，深化司法体制改革，提高现有审判人力资源的有效利用。将法院的审判人力资源尽可能用于司法(审判与执行)，使法官能够从与司法无关的社会事务和非司法事务中解脱出来。无论是法院还是法官都不应当偏离自己应有的专业性或专业化运行的轨道。

现实地看，独任制的扩大化是不可避免的，但其扩大到什么范围，其边界在哪儿？与合议制的划界标准是什么，是需要认真对待的。以“简单”或“复杂”与否为界显然过于抽象、简单。也有的主张，“在对独任制扩张制度适用的范围进行划分时，必须以案件是否具备特别困难或存在原则性的意义作为标准”。(34)占善刚、曹影：《民事诉讼独任制扩张的制度逻辑与中国路径》，载《内蒙古社会科学》2021年第5期，第103页。本文并没有在这一方面更多着墨，因为具体的制度设计需要更多实证和经验作为依据(例如关于独任制与合议制的转换衔接问题)。就基本思路而言，笔者主张根据案件争议数额和案件类型加以细化的基本思路。但有一点应当明确，即没有必要将何种审判组织形式人为地定义为“基本组织形式”，要做到这一点也有相当的困难。至少从民事诉讼法修改后的规定来看，再将合议制作为基本审判组织形式，理由已经不够充分。(35)《民事诉讼法》修改中的一个尴尬在于，怎样处理《民事诉讼法》第10条中关于合议制的规定。如果将“合议审判”从条文中删除，则意味着明确合议制已不再是基本审判制度，反之，如保留则有些暧昧。在理论上，也难以将哪一种审判组织形式认定为基本组织形式。

在独任制实现扩大化之后，并不意味着置合议制不顾，依然应当逐步完善和充实合议制。因为毕竟合议制仍然是重要的审判组织形式。合议制在构造上应当如何实现其应有的机能是今后需要解决的问题。只要案多人少的压力存在，合议制就随时面临着被架空的可能。这一问题实际上也是实行合议制的国家所面临的共同问题。灵活的处置办法之一是，合议制的法官对案件的参与事项可以细化区分。合议庭中非主审法官或审判人员只是在某些重要的程序中介入参与。甚至可以由法官助理参与某些次要事务的处理。这种做法在日本已经为实践所认可。(36)参见同前注〔21〕，新堂幸司书，第53页。也可以将案件审判事务区分为审判核心事务与非审判核心事务，非核心事务完全可以由合议庭的审判长独自处置，可避免其他法官全程“陪跑”消耗体力与精力。(37)参见同前注〔21〕，姜世明书，第155页。合议制的构成人数也不一定要求必须是三人以上为奇数，二人合议也是可以尝试的，因为合议是协商，未必只能是票决。(38)从1982年的《民事诉讼法(试行)》开始至今，民事诉讼法均规定，合议庭评议案件，实行少数服从多数的原则(第41条)。其理由是人民法院采用民主集中制(参见同前注〔9〕，柴发邦等书，第81页)。法律规定合议庭人数为单数，也是为了有分歧时便于进行票决。但票决在实践中实际很难执行，或者说没有必要。因为审判长拥有主导权，尤其是在陪审员参与的情形下。因此，法律没有必要规定票决，即使票决也是内部议决规则。有人会担心，协商不成如何办？因为审理案件不涉及利益，因此协商容易达成，且在我国的行政化模式下，法院很容易在相持不下的情形下予以协调干预。虽然不是传统的合议制构成，但肯定不是独任制，亦有合议制的优点。(39)在日本，二人合议的形式在1972年的最高裁判所规则中被采纳。参见同前注〔21〕，兼子一、竹下守夫书，第305页、第306页。独任制与合议制也并非完全对立的，因为事物并非都是或应当是非此即彼的，总是存在模糊或灰色的状态。这种状态恰恰是事物适应环境的进化状态。独任制和合议制都可以在一定程度、一定方式下有包含对方某些因素的“灰色状态”。独任制中也可以通过法官助理的参与，达成某种程度上的合议效果。尽管裁判文书没有法官助理的签名，但法官助理亦有对审判过程负有保密义务。(40)日本在这方面实践似可借鉴。参见同上注，第305页。相信如果不是僵化地看待独任制与合议制，一定会有适当的方式实现利弊长短的衡平。但应当注意的是，无论是独任制，还是合议制都是特定的组织形式面对诉讼当事人的。审理法官或审判人员的身份是明确的。当事人与法官或审判人员是直接面对，可进行交流互动的。不能说，虽然是独任制，但实际上法官可以在私下对案件的事实认定和法律适用问题进行讨论，也可以达成合议制的效果，因此合议制可以被实质取代。

与独任制的扩大化相关的还有关于普通程序的问题。独任制的扩大化直接追问普通程序这一概念的妥当性问题。在独任制扩大化之后，普通程序的概念似乎就没有存在的必要了。如果继续存在，则必然导致独任制适用上的尴尬和矛盾——因为独任制适用条件与简易程序适用条件等值，但在普通程序中又要扩大适用独任制，无疑形成了一种悖论。有学者指出，“我国简易程序将简易程序与独任制对应、将普通程序与独任制截然分开，这在世界范围都是特立独行的”。(41)同前注〔3〕，傅郁林文，第54页。依笔者的想法，在民事诉讼法中不再使用普通程序的概念，直接称为“一审程序”，是否为“普通”或“一般”无需明确。这样可以化解独任制中的悖论问题。“简易程序”就是一审程序的简化。所谓“普通程序”概念的存在无疑是画地为牢。所谓“普通程序”，表达的是“普遍”或“一般”的意思，意指相对更为复杂的程序，有程序上更为完整的寓意。但因为“复杂程序”本身带有贬义，自然不能作为一审程序的修饰语。

审判组织一直不是民事诉讼法学重点关注的领域。因为审判组织更多地涉及到司法制度的问题，而司法制度又更多地关联司法权力的配置以及实证问题，不是学者擅长的领域，至少是笔者以往所尽力回避的问题。本文的撰写主要是因为这一问题关联到民事诉讼制度的价值以及民事诉讼程序的问题，并成为本次修法的热点，由此引起了笔者的兴趣，基于蹭热点的动机，便有了上述粗浅的看法，权当引玉之砖。