破产管理人监督机制的解读与重构

北方民族大学 夏笙翔

一、目前我国《破产法》中对破产管理人监督制度的规定

（一）法院的监督

《企业破产法》对法院的监督权作出了明确的规定：第一，人民法院有权决定破产管理人的任免。法院对破产管理人员有管理名册的标准，并且由法院从管理人名册中任命破产企业管理人；管理人非经法院允许，不可擅自辞去职务；处理企业破产事务时，管理人若需聘任其他工作人员，须经法院许可；如果破产管理人不能胜任，法院可主动更换破产管理人。第二，人民法院决定破产管理人的报酬。最高人民法院是破产管理人报酬规定的制定者，但破产管理人员的报酬具体数额由执行企业破产的法院所决定，法院对破产管理人在处理破产事务中的表现自由载量劳动报酬，并可以对报酬数额做出一定的调整。第三，法院有权对破产程序中的重大事项进行全程监督。当破产案件中的债权人委员会和债权人会议成立之后，可以对企业破产中的日常事务进行全程监督。另外，在破产案件之中如果有重大影响的事项，破产管理人必须向法院报告破产工作或者破产进度，尤其是财产处分行为，由法院决定。第四，法院居中裁判其他监督主体的分歧意见。当债权人委员会与债权人会议对破产管理人处理的破产事务出现意见不统一时，人民法院有权对异议进行审查，并作出居中裁判。

（二）债权人的监督

1.债权人会议

债权人会议监督是众多监督的一种，这种监督通过债权人行使知情权与异议权来实现，在我国的《企业破产法》的第23条规定，破产管理人应当列席债权人会议，向债权人会议报告职务执行情况，并回答债权人所提出的各种问题[1]，这也就是债权人知情权的体现。由此可见，在此过程中债权人实际上就是履行自身监督职责的一种表现。在该环节，债权人有所异议时就可以将相关情况反馈给人民法院，让人民法院进行调解。另外，《企业破产法》还对债权人会议专门做出了规定，主要体现在如下几方面：第一，监督破产管理人的工作。破产管理人在参加债权人会议之时，需要对所负责的案件对债权人负责，对于近期的执行情况要向债权人说明，对于债权人的询问要如实回答。第二，有权申请更换破产管理人。当债权人发现破产管理人员未履行或者不能履行其职责之时，债权人可以向法院申请，变更破产管理人。第三，有权对破产管理人的报酬提出异议。虽然破产管理人的报酬是由人民法院决定和安排，但是，如果债权人对于破产管理人报数数额有异议，可以向该法院提出书面异议，说明理由并附债权人会议决议，从而请求法院为破产管理人变更合理报酬的数额。从以上几点都可以看出，债权人会议的监督职责，不仅监督管理人，而且还有权更换管理人，对于报酬也能提出异议。

2.债权人委员会

债权人会议如果是因需要才成立，那债权人委员会则是必须要成立的，但是在委员会成立的过程中，必须要加强对成员的管理，债权人委员会的成员应当是由法院所认可的，方可以进入到委员会，相较于债权人会议监督来说，委员会并非是必须的存在，其在成立之后也可以发挥自身的监督责任。在我国《破产企业法》之中，规定了债权人委员会对破产管理人享有监督权，但是在实际的案件办理之中，监督权的落实还不到位，设立债权人委员会是为了弥补债权人会议而设计的管理机构，其中债权人的组成人员通常不超过九名成员，其中需要包括职工代表或者工会代表等。由此可见，虽然债权人委员会的组成多样化，代表的是全体债权人的权益，因此，债权人委员会在行使监督的过程中更加全面和细化，代表着各个阶层的债权人利益。

（三）破产管理人自律管理

我国《企业破产法》的第27条规定，管理人应当勤勉尽责，忠实执行职务。

管理人是受人民法院制定的负责破产财务的管理和破产清算事务，在开展相关业务时，不仅受法院以及债权人等外部机构或者是监督人的监督和管理，同时其自身也应当认识到自身工作的重要性与价值，其应当公平地清偿债权债务，保护债权人和债务人的合法权益，这样真正体现出自身工作的作用与价值所在[2]。破产管理所涉及的内容十分繁杂，其具有综合性强度特点，经济与法律以及其他事物都集中在管理工作之中，如果破产管理人的自律意识差，内心不够坚定，那么在工作中就可能做出与职责要求相违背的事情，这样就会对社会经济的发展产生极为不利的影响，破产管理的作用也难以有效发挥出来。对于破产管理人来说，其不仅需要具备较强的业务能力、专业素质，与此同时，其还应当具有高尚的职业道德，能够严格对自我行为进行约束，时刻规范自身的言行，认真履责。

二、我国破产管理人监督机制存在的问题

（一）内部监督机制的规定空乏

我国现行《破产法》虽然对破产管理人的权利与义务等做出了明确的规定，要求其必须要接受法院以及债权人会议的监督，其还表明债权人会议委员会也可以作为专业的监督机构对破产管理人的一应行为进行监督和管理[3]。但是，这些监督主要集中在外部，在破产管理人内部长期以来都未能形成有效的监督和约束机制，破产管理人实行一系列的工作主要是依靠自我约束，破产管理人内部的哪些举措属于违规行为，并没有明确的规定和要求。内部监督机制的规定空乏，外部监督机制又无法及时发挥自身作用与价值的情况下，就可能导致破产管理人的监督效用无法有效地发挥出来，这样的话，就难以在破产程序以及相应的工作执行过程中，对破产管理人的行为进行有效约束，债权人以及债务人的合法权益可能无法得到有效的保障，这样不论是对于社会的发展，还是破产制度的构建实际上都是极为不利的。

《破产法》针对破产管理人的行为约束可以说是极为有效的。但实际上，我国相关领域的法律法规实际上还不是十分健全，法律中有诸多不确切的说法，这就导致在具体的监督履责过程中效果不佳。具体如下：

第一，民事责任方面的规定过于宽泛。法律仅规定管理人给破产案件的当事人造成损失时需要承担损害赔偿责任，欠缺承担责任时的损失的程度、归责原则，未明确承担责任的方式等。此规定太过宽泛，不具备可操作性[4]。

第二，行政责任方面的规定并不全面。法律并未规定实施行政处罚措施主体、应承担的行政责任、承担行政责任的形式也过于单一。我国《企业破产法》仅规定管理人未尽到注意义务，由法院进行罚款。我国现行的法律对破产管理人承担行政责任的规定仅有罚款一种方式，没有根据违法的严重程度实施针对性的警告、没收违法所得、吊销执业证书、暂停违法营业等处罚措施，也没有具体规定应承担的行政责任，不能保证法院可以恰当的对管理人进行处罚，不能有效预防和惩罚犯罪。

（二）外部监督机制存在的问题

除了内部监督规定空乏，无法有效对破产管理人的行为进行监督和约束，与此同时，在外部监督环节上实际上也存在诸多的缺陷和不足，其具体主要表现在以下方面。

1.人民法院监督权力过大

我国《企业破产法》中引进了破产管理人这一社会中介机构参与处理企业破产事务，在实务中，法院往往拥有过多的“决定”的权力，其他任何人或者机构均没有权利可以对其制约或抗衡，法院成为破产程序实际的唯一监督者。而且法院对管理人的监督也不仅只停留在宏观层次，还深入到微观的细节，例如，破产程序中重大事项的决定、管理人的任免、报酬等，事无巨细，全部都需法院做决定，然而，法院并不能很好的胜任这些职权[5]。第一，破产管理人的任免与监督均由法院决定，可能会滋生贪腐行为。我们可以知悉管理人的任免完全由法院负责，法院通常通过摇号、抽签等方式随机选取破产管理人。这一方式既无竞争性，也不阳光，最终人选的决定由法院独自决定。在这一过程中法官握有极大的权力，而又无其他个人或机构对其行为进行监督，增加了其徇私舞弊的可能。第二，法院的主要职能是审判，而破产管理人的监督工作需要极强的专业性，法院并不擅长。在我国颁布的《破产法》中，主要的监督主体是法院，从破产程序开始至结束，都由法院进行全程监督。但是，在实际的破产事务的处理中，往往不仅需要法学方面的知识，还需要会计等方面的知识，由此可见，法院并不具有完备的、全面的相关知识。不仅如此，破产案件的周期较长，有的破产案件时间可能会超过一年。由此可见，法院对破产程序的监督就显得“力不从心”，也很容易变成“形式上的监督”，使法院本来应该起到最主要的监督作用，却难以发挥实质性的作用[6]。

2.债权人会议形同虚设

债权人会议的组成成员为破产案件中的债权人，他们作为案件当事人有维护自身利益的权利，但我国《企业破产法》所追求的法律价值是公平正义，不仅要捍卫债权人利益，还要保障其他各方的合法权益。但在现实的破产案件中，即使破产管理人列席债权人会议，在面对债权人的询问时，可以选择详细告知或者是部分告知，在此过程中破产管理人才真正处于主导地位，债权人只能结合问询结果，分析破产管理人是否积极履责，其始终处于相对比较被动的状态，监督效用可谓是形同虚设[7]。债权人会议的相关规定过于笼统。我国《企业破产法》只规定债权人会议监督管理人，一些方案、计划需经债权人会议通过，却未对监督的具体措施详加规定。该规定过于笼统，缺乏可操作性。

3.债权人委员会的监督不足

债权人委员会难以保持中立性。我国债权人委员会的组成人员大多数是债权人，在债权人占比重较多的情形下，债权人委员会便难以保持中立，债务人的权利便不能有效得到维护。而这就违背了我国破产程序追求的公平正义，不能准确平衡好各方的利益。债权人委员会的相关规定并不全面。我国《企业破产法》仅仅规定了债务人委员会的职权，许多实务中可能出现的问题法律却未作出规定，例如，如何对破产管理人行使监督权？发现管理人的不当行为时该如何处理？法律规范的不具体使该项制度流于形式，难以实施。

三、完善我国破产管理人监督机制的建议

（一）细化内部监督标准

破产管理人在破产程序中的作用至关重要，其应尽到的注意义务标准将会对破产管理人执行职务的质量产生很大程度的影响，从而影响债权人、债务人、以及相关的利益第三人的权益。鉴于我国《企业破产法》对管理人注意义务的规定过于粗略，因此法律应当细化内部监督的规定，增加具有可操作性的行为规范，对勤勉尽责与忠实执行职务的标准作出清晰的界定，管理人根据法律规范的规定、按照善良管理人的标准要求自己，加强自我监督。

其次，法律责任体系的完善与否，也将会对破产管理人的监督产生极为深刻的影响，当前我国破产管理人监督机制之所以难以有效发挥效用，有一个极为重要的原因就是法律责任体系不够完善[8]。法律责任体系主要由民事责任、行政责任以及刑事责任三种责任共同构成，针对破产管理人监督虽然我国在立法时从民事责任和行政责任两方面着手，做出了明确的规定，但是在刑事责任方面却有所前欠缺。所以说，在后期工作中还应将刑事责任纳入其中，及时对现有法律进行修改和完善，保证监督作用的有效发挥。

（二）明确监督主体的职责

目前，我国的《破产法》规定，监督主体是法院，而债权人会议也同样拥有监督权，但是，在实际破产案件中，监督主体的监督权很难落实到位。因此，为了完善破产管理人的监督机制，需要保障在破产案件之中，明确监督责任主体的责任和义务，从而避免因监督不到位，造成一定的损失和影响。因此，对各监督主体的职责进行详细的划分，例如：法院除了进行审查监督之外，对债权人在程序中提出的更换管理人以及对管理人行为有异议的应及时审查并进行裁决[9]。

（三）扩充债权人会议的监督权

第一，明确债权人会议的监督职责。对破产管理人人选的异议权；对法院重大事项的决定持有异议权；管理人报酬异议权；请求法院将不称职的管理人撤职的权利；主动审查破产管理人的履职状况；主动审查清算报告；了解破产企业财产状况的权力；决定债务人营业的继续停止[10]。由于债权人会议的非常设性，致使其行使监督权的时间受限，因此只能以决议的方式行使对破产管理人的监督权。

第二，赋予债权人会议一定的复议权。我国《企业破产法》规定了债权人会议的异议权，却没有给予其复议权，这使债权人会议的异议权被法院驳回后就没有救济途径了。应该规定债权人会议异议权被驳回，债权人会议可以向上级人民法院复议。债权人会议本就是维护债权人利益的自治机构，作为破产案件的当事人，应赋予其更多权力，保障破产程序公平公正高效地运行。

第三，赋予没有成为债权人会议组成人员的债权人申请权。不享有表决权的债权人如果认为债权人会议作出的决议损害了其利益，可以向债权人会议提出书面申请，要求撤销决议重新商讨。但是在债权人会议拒绝了他们的申请时，其可以向法院提出申请书，说明理由并制定可行性操作建议，法院审查合理则直接撤销债权人会议的决议，启用或稍加修改后启用其制定的可行性建议。

（四）完善债权人委员会的监督权

第一，应明确规定债权人委员会监督权的行使方式。可以通过听取破产管理人关于履行职务的报告、查阅企业账簿资料、询问相关工作人员等方式行使监督权。发现破产管理人不能合法合理履行职权时，情节较轻，债权人委员会自行处理，情节较重，则需要向债权人会议、法院汇报。当债权人委员会与债权人会议的决议出现冲突时，以债权人会议的为准。

第二，债权人委员会的设立实行法定主义。为保障债权人会议闭会期间的监督权，应不论破产企业债权人数量多寡、案件标的额大小，均设立债权人委员会。债权人委员会的规模与债务人财产状况、案件标的额、债权人数量息息相关，但规定债权人委员会成员上限不超过9人，下限不低于3人，且人数为奇数，以便于达成统一决议。此方案既保证了债权人随时可以行使监督权，又不会增加太大的经济负担。

（五）做好破产管理人自律管理

为了有效预防管理人在监督过程中出现违法或者是失职的行为，保证破产管理人的作用与价值充分发挥，在其履行职责之前构建相应的预防制度，保证管理人德才兼备就显得极为有必要了。一是要明确管理人的资格准入要求。《企业破产法》第24条第3款规定了管理人的消积资格，该规定意味着只要不存在消积资格，那么所有的社会中介机构以及与之相关的从业人员都可以成为管理人。针对管理人的独立性与中立性，《企业破产法》确立了管理人的消积资格之一就是要与本案有明确的利害关系，在《指定管理人的规定》中对这种利害关系，从管理人的身份、经济以及业务中立的角度做出节点。

严格执行管理人的入册标准，可以针对不同类别的社会中介机构，如律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所、审计师事务所等，明确相关标准，这些机构的工作人员只要达到了相应的规定和标准就可以纳入管理人名册之中。在制定标准的过程中，可以充分考虑社会中介机构的规模、执业人员数量、机构成立时间以及执业人员的级别、工作能力等。此外，还应当成立管理人的行业自治组织，即管理人协会，其成立的价值和意义在于可以更好地对破产管理人进行监督管理，针对性地实施培训以及其他检查工作，保证相关工作的有序实施，如果说管理人不符合相应的标准则可以第一时间将其剔除名册，并在协会内通报，要求其在都一定时间内不得成为管理人，促使其他成员对处罚进行监督。

二是做好管理人的选任工作。针对管理人的选任，《企业破产法》第22条做出了明确的规定，其应当由人民法院指定。债权人会议则认为如果管理人不能按照法律法规要求履行自身的职责，那么就可以申请撤销或者是更换管理人，所有机构中只有法院享有制定管理人员的权利，债权人仅仅只是享有申请更换管理人的权利，这样的话，可以更好地保证管理人选任的权威性和公平性。管理人产生的具体方式如下：即由人民法院从本地的管理人名册中，通过轮候、抽签、摇号等方式随机选择，针对某些特殊的破产案件，法院还可以采取公告的方式，邀请社会中介机构参与竞争，但是在此过程中需要控制好参与机构的数量。在管理人选任的过程中，不论何时都应当坚持公平公正的原则，而且还应当保证所选出的管理人适合具体案件，对于案件的各项情况有着充分的了解和认识，这样才能切实有效地发挥管理人作用。

四、结语

总的来说，破产管理人监督机制所涉及内容十分复杂，破产程序在具体的推行过程中涉及了多方利益，任何环节出现失误，都将会导致利益关联方受损，其在执行过程中，对于破产管理人的综合素质要求极高，不仅要求破产管理人具备专业知识，还能够以公平、中立的态度参与到工作之中，处理相关事宜，使得破产财产最大化，保证各方利益不受损。

但是在实际工作中由于利益纠葛比较多，为了保证破产程序推行的公平与公正性，就必须要构建科学合理的监督机制，通过对破产管理人进行有效的监督，约束其行为，使得一切工作朝着更好的方向发展。