行政公益诉讼诉前程序期限制度检视与完善

湘潭大学 郝爽

2014年，我国开始探索建立检察机关提起公益诉讼制度，历经两年试点，最终于2017年将修正的《行政诉讼法》第二十五条增加一款，作为第四款的形式，正式确立了行政公益诉讼制度。为构建这一制度，“两高”先后出台有关实施办法及司法解释，对公益诉讼诉前程序阶段、诉讼阶段等作出了规定。然而，诉前程序作为一个新兴制度,在实践中也显现出一些缺陷，这些不足需要在磨合与推进中得到逐步完善。

行政公益诉讼的诉前程序是指检察机关在提起行政公益诉讼之前，应先向承担行政监管义务的行政机关发出检察建议，督促其在法定期限内纠正违法行政行为或依法履行职责，并书面回复检察机关的制度。在行政公益诉讼当中，行政机关是行使监管职能、保障和实现国家公共利益的第一责任主体,检察机关则是督促政府依法行政、恢复受损国家社会权益的辅助性和补充性主体。基于司法的谦抑性、行政部门的独立性以及减少监督成本等因素的考虑，我国行政公益诉讼分为诉前和起诉两个阶段，而非直接提起诉讼，是一种从相对柔和到强烈对抗的转变。

一、期限制度的理论基础

（一）检察权的谦抑属性

检察权的本质属性是司法监督权,这要求它必须具备相当的稳定性和相对的滞后性，其设置的目的是维护社会的公平正义。在构建法治社会的时代背景下，要更加审慎地运用权力，限制权力过度扩张，正如有学者主张“检察权应当具有克制性、妥协性和宽容性，这是检察权谦抑性的体现”。在行政公益诉讼中，涉及的问题往往是由行政权主导，具有较强的政策性和专业性。这就要求司法检察机关要尊重行政机关的实施权。

从理论上来讲，不同领域的行政权的行使体现出专业化、及时性的特点，是保护国家利益和社会公共利益的理想方式，检察机关行使的监督权应当作为滞后手段、兜底补充的方法。因此，检察机关面对自己非专业领域的限制，启动诉前程序应首先尊重行政机关的判断，确保公益恢复的有效性。在以往的诉前程序中，一般采用直接制发检察意见的方法会极大地增强行政机关趋易避难、避重就轻的倾向，尤其是在一些情节轻微的案件中，检察机关缺乏调查取证，不了解实际情况恣意制发检察建议，不利于对国家和社会公共利益的救济。

（二）权力制衡理论

在关于行政法的传统理论中，行政权的基本任务就是保护公共利益，因而行政权往往被视作公共利益的主要代表。之所以设计行政公益诉讼诉前程序，也是希望调动行政机关的积极性，给相关行政机关以时间来发挥其自身优势，纠正错误，挽回受损的公共利益，以期增强政府的权责意识，服务于我国社会主义法制建设。

检察权行使也需要完善的程序性法律架构，以实现对权力行使的正当限制。在制度构建和司法实践中，针对行政机关履职期限作出弹性调整，建立和增加协商机制来优化检察建议的柔性，同时增加紧急执行制度，强化其刚性，虽说检察建议整体上是一种柔性监督手段，但其功能的发挥却需要注重“刚柔并济”，以此形成保护公益的合力，将使检察机关和行政机关走向诉讼的对抗矛盾得以缓和，有效提高行政效率，促进行政机关积极履行职责，依法行政，适当平衡检察机关的权力恣意，防止权力滥用。

二、问题的提出

当前，通过最高检公布的数据来看，相当部分的案件都可在诉前阶段得以终结。然而值得关注的是，在依法治国背景下风风火火推进的行政公益诉讼，有时在纪检监督、反腐反渎等政策的影响之余，检察建议这种相对柔性的监督手段或许才能具有如此显著的实效性。而在司法实践中，如“锦屏县人民检察院诉环保局案”中，行政机关往往通过表面回复对案件进行敷衍，并未将工作做到实处，没有有效制止违法行为造成的利益损害。若从制度的常态化效能出发，完善行政公益诉讼诉前程序制度，仍需规范和优化其本身前置条件的科学性。

行政公益诉讼探索阶段，行政机关的履职期限为1个月。试点阶段的案例表明，行政机关很难在1个月的时间内履行职责。而在2018年最高人民法院和最高人民检察院出台的司法解释中,则将此时限延伸至二个月。尽管履职时限有所延伸,但受限于社会公益损害的复杂性等各种因素,仍无法在两个月内依法完成任务，并且在实践中如何针对性地适用也存在问题。

三、履职期限设定僵化

（一）未考虑法定程序的期限制约

在此举例说明，若行政机关放任违法行为而不对其进行处罚，根据行政处罚的法定程序,必须经历从受案调查、审查决定、送达、强制执行等多个阶段,并非是一蹴而就的。特别是针对相对人申请复议或提起行政诉讼，而行政机关不具有强制执行权的案件时，被告为能够合法行使行政权力而向人民法院申请强制执行，一来仅相对人的起诉期间就有着法定的6个月时间需要等待，二来又有着各行政部门的相互配合等复杂因素，行政机关如何在2个月内依法履行职责？

（二）未考虑自然因素的限制

在所有行政公益诉讼案例中,涉及生态环境类和资源环境保护类的案件数量超过50%,在这些案例中，受损害的公共利益以至其恢复原状有个客观的自然过程。例如植被、树木补种，土地、河道的恢复等，行政机关的整个措施无法一步到位。这一类案件一来需要行政机关的长效执法，二来也需要检察机关长期跟踪监督，现行的两个月履职期限只够行政机关作出整改承诺并制定整改方案，进行初步的恢复，无法在时效上立即实现整改目标。例如，最高人民检察院发布的第三十号令指导案例中，“通过专业评估,造林时机、种树、种苗品质、造林密度、造林方法等符合林业造林关键技术条件后,在常规管护的情况下恢复期限最少需三年时间,方可满足郁闭条件。

（三）缺少多部门联动的考量

人类社会发展至今，实现一项具体行政目的规划往往需要数个行政机关、多个行政行为共同合作、相互配合才能完成，体现出其复杂性和关联性，由此关于公共利益的保护也呈现一种多阶段的行政过程。在多个机关行为的交叉关系中，对于传统的单一行政行为设计考量在遭遇这些情况时难免适应性不足，会对行政机关在规定期限内恢复公益损害造成一定的挑战。譬如，在吉林白城市莫莫格自然保护区等单位不依法履行职责案件中，为整治违法行为，需要公安、交通、农机、国土、畜牧、农业等部门协作，为此检察机关同时向当地诸多涉责部门发出检察建议，最终又需要各个机关协调合作，组成行动小组，才有效制止了非法取土破坏湿地行为。

（四）履行期限届满前缺少沟通反馈机制

目前，回复期限的设置忽视沟通与协商，将回复期限与履职期限高度混同起来，仅仅将行政机关的回复期限设计为履职期限届满是同步产生的一项程序性义务。实践中，因为检察机关于诉前程序阶段对整个公益诉讼案件的把握仅是掌握初步证据，往往了解到的事实还不够全面，整改措施建议缺乏针对性，或者行政机关在2个月的履职期限内根本无法取得有效的整改效果。

（五）未完善“紧急措施”制度

现行制度中关于履行期限的设置，已经对国家利益或公共利益受损继续扩大等紧急情况作出了特别安排，即履行期限与回复期限从2个月缩短至15日。问题在于，因为检察建议不具有强制性，检察建议的柔性制度设计尚不足以及时制止行政机关违法作为或不作为导致的公益损害的发生、公益损害的扩大乃至产生不可逆转的严重后果。在一般的行政诉讼中，尚有诉前保全、先予执行等制度，但当前行政公益诉讼却缺乏这种类似的紧急执行制度。

四、期限制度的优化建议

目前相关办法和解释对行政机关履职期限的规定都是一个较为机械的时间限度，结合上述提出的期限制度的考量因素，笔者认为可以考虑对履职期限有一个刚性到弹性设置的转变，若法律明确了行政机关作为义务的期限，则期限届满未采取行动应被认定为不作为，但如果法律对作为义务期限并无规定，则应当结合实际情况，判断合理的义务期限。

（一）义务期限的延长

正如前文所述，法定程序的制约与自然因素的限制等客观原因产生行政机关作为义务期限延长的理由。在此的制度设计可根据影响因素进行分类调整，以便提高诉前程序期限制度的实效性。如若有阻却事由，即不可归咎于行政机关的事由，如不可抗力，如果因此类事项而未能完成法律规范职责的，行政机关不需要承担法律责任。在诉前程序与行政诉讼的衔接上，由于行政机关履行职责有法定的程序限制，行政机关在收到检察建议书之日起2个月内对检察建议涉及的督促履职事项依法启动履职程序。而检察机关不应机械地执行立法规定，如果行政机关未能在法律规定的期限内进行整改,检察机关综合考量履职意愿和履职障碍,可以按照办案实际状况作出相应的调整,或者合理延长整改工作时限。

应当认识到的是，在行政公益诉讼中，检察机关对行政机关履职监督的目的在于防止公共利益继续受到损害，在司法实践中，最终落脚点也在于此。纵观整个行政公益诉讼阶段，司法权对行政权的监督体现分为诉前监督和诉讼监督两个阶段，在诉前监督阶段，通过此标准判断行政机关是否不作为，若行政机关遭遇障碍而尚有其他救济手段可以尝试，检察机关基于尊重行政机关的专业性和首次判断权而对行政机关进行催告或者给予适当的再次履行期限而延长其履职义务期限，若此期间过后，行政机关仍未有效制止违法行为，保护社会公共利益，可进而考虑是否终结诉前程序进入诉讼阶段。

（二）义务期限的加速

一方面，考虑检察建议之应急性，可建立诉前紧急执行制度。生态环境、国家食用药物安全生产监督管理、重要资源性国有资产保护、国家土地出让等领域，密切关系到国家与人民的公共利益，行政机关不依法履行职责而损害公益的问题存在于如此多的监管领域，在相对较多的违法行为与紧张的司法资源的矛盾背景下，从效益的角度出发，通过初步评估，对可能造成严重或不可逆损害的违法行为可采取立即“停止侵害，消除危险”的做法，强制制止行政机关的违法行为或者申请法院临时禁止行政机关作为。一些案件尚未造成损害结果，却存在显著的风险，能否适用此类诉前紧急执行制度呢？一些观点认为行政公益诉讼应当确立客观损害标准，不承认尚未发生的潜在风险，因为潜在风险在证据上难以证明，容易导致司法权的滥用和对行政机关的不当干预，这与司法的谦抑性、行政的自主性相悖。

也有观点指出,公益案件既可针对已致公共利益产生损害的行为起诉,也可针对可能伤害公共利益的行为起诉。据最高人民检察院发布的第三十一号指导性案例，其站在公益诉讼可针对潜在风险的立场。文书中说明：“清流县环境保护局因未能依法履行职责，使社会公共利益长期处在被损害的状况(电子垃圾未安全储存),造成了较为严重的环保风险和隐患。至此，行政公益诉讼就应当充分发挥其防止侵害的功效,即使是潜在的重大风险，仍可适用诉前紧急执行制度，对相关违法行为迅速采取措施，切实保护社会公共利益，将损害降至最低。”

另一方面，针对行政机关的不作为，笔者认为应以公共利益损害是否仍继续受到损害为最终标准，实践中存在的行政相对人的违法行为没有被禁止，行政机关没有穷尽行政监管手段以及即使有行刑交叉的移交处理、行政职权交叉的移送处理，除不可抗力和意外事件可构成作为义务的排除，其余不能任由行政机关推卸责任，为其免去作为义务，否则导致社会公共利益持续受损没有恢复，造成的损失未予追回，即当认定行政机关未全面履行职责，可根据实际情况适当加速义务期限到期而进入诉讼阶段，以行政诉讼倒逼依法行政，以此刚性手段补充检察建议之柔性。

（三）建立沟通协商机制

如果行政机关可以对检察建议的内容提出异议，或基于实际情况提出延长履职期限的申请，通过行政机关的信息反馈，可消解检察机关与行政机关之间不必要的对抗，更有效地解决问题。譬如，对于整改难度较大的案件，由行政机关提出申请，检察机关审核同意后延期2个月，情况特殊的，经再次申请可以延期1个月。但是申请延期以2次为限，由此衔接履职期限的延长。

在行政机关陈述申辩、沟通协商程序中，还需要对各个阶段的时限加以明确，避免推诿扯皮，造成公益侵害的扩大。规定时限，一方面，监督检察机关的执行监督权，另一方面，促使地方政府部门在时限内主动改正违规行为，以消除严重危害。正因为实际事务的多样性、复杂性，尤其是关于环保问题期限规定有很强的技术性,修复植被、消除环境污染等往往需要采取技术手段和一定时间才可以看到实际效果，故而期限设定不宜一刀切，应当根据不同领域案件类型设置一定的弹性空间，具体情况具体分析，在一定情况下可以酌情延长或缩短时限。

（四）建立诉前程序长效监督机制

当履职期限适当延长，行政机关在处理日常繁杂事务时，难免出现消极怠工的情形，为保障行政机关依法积极履职，建立诉前程序长效监督机制就显得尤为重要。鉴于检察机关作为国家监督机关，除了公益性诉讼之外尚有其他职能，为了降低检察院办案负担，可以在行政公益性诉讼前的处理程序中融入社会监督的力量。值得一提的是，公益诉讼中，无论从案件线索源头还是最后起诉的部门,都构成了检察机关对公益诉讼案件的“垄断”，这无疑会削弱公众参与行政公益诉讼的积极性。笔者认为，检察建议作为诉前程序的核心内容，也应当纳入司法公开的范畴。因此，通过构建“检察建议+履职情况”的跟进制度,将公益诉讼案件履职状况公布平台化，以此鼓励民众成为“公益观察员”参与到公益保护的流程中，发挥社会监督的力量，同时配合检察院办理公益起诉案件,与检察院的司法监督、行政监督三者相辅相成，增强了检察意见的有效性,也可以起到督促行政机关执法机构全面履职的功效。与此同时，检察机关也应该加强案件的跟进监督，定时对行政机关履职情况进行检查，以避免行政机关“书面履职”的情形。

综上所述，在确立行政公益诉讼制度之后，强化了“以权力监督权力”的功能效应，通过对诉前程序期限制度的检视与完善，并随着今后实践的推进，不断拓展案件类型，强化检察机关的监督手段，提升诉前程序期限制度的科学性，细化履职监督的内容和时效判断。行政公益诉讼不但能保障行政机关依法履行行政职责，也能很好地维护公共安全，对推进全面依法治国必将起到重要作用。