党对村庄治理全面领导的体制机制研究——以贵州省A村为例

山东工商学院法学院 张秋霞，张幸，赵义慧，杨澜

众所周知，我国因为有悠久的农耕文明、广袤的耕地面积和众多的农业人口一直以农业大国著称，农村的发展在我国处于重要的战略地位，关乎我国社会整体经济发展。一直以来，农村是我国经济社会发展的一块“短板”，具有两个明显的特点：一是由于我国国土辽阔，农村面积大，因此农村具有一定的分散性。二是我国实行的是基层群众自治制度，村民进行自我管理、自我教育、自我服务和自我监督，这就决定了农村社会必然具有一定的自发性特点。因此，农村力量的壮大必须要有统一、权威的政党引领。坚持农村基层党组织对农村工作的全面领导是乡村治理的首要特征，是实现乡村振兴的关键力量，坚持和完善党对农村工作的全面领导制度，是新时代健全党的全面领导制度的重要领域与重要环节，是实现农业农村现代化的根本保障[1]。

一、贵州省A村概况

（一）贵州省A村的基本情况

贵州省A村共有农户1162户，共计5128人。早在2014年之前A村就被列为“国家扶贫开发二类重点村”，全村共计303户、1047人处于贫困线以下。近几年来，A村借助天然的地理环境优势开发国家4A级景区，充分带动了当地产业结构的调整和人民经济生活水平的提高。目前，该村产业主要以旅游业为主、农业为辅，村里有两个合作社分别是花海合作社和方竹笋产业合作社。A村创造了整村脱贫的“A村经验”，在2018年获得了“全省脱贫攻坚先进党组织”的称号。A村开创并坚持农旅相补的思路，不断开发旅游业，促进了该村产业结构的调整和基础设施的完善，扩展了乡村发展路径，将A村从土地贫瘠、经济破败的贫困村发展成为富足的小康村。

（二）A村基层党组织的基本情况

A村共有党员65人、预备党员1人、入党积极分子1人。在年龄构成方面，既有年长的老党员，也有二十多岁的年轻党员，老中青三代各自凸显自己的优势，在村子的治理建设过程中发挥着自己独特的作用。在文化素质方面，该村部分党员只有小学学历，大部分党员的学历是初中或高中学历，大学及以上学历少之又少。A村设有一个党总支和两个党支部，党总支成员有五人，两个党支部成员各有三人。党总支成员必须是拥有资质、无违法违纪、表现良好的老党员，成员分工明晰、职责明确。村民必须具备遵纪守法、关心村里事务、积极主动为村庄建设服务、勤劳能干等条件才可以申请入党，入党流程规范严谨。党员在日常生活，中充分发挥了先锋模范作用，积极参与村庄活动服务村庄，帮助宣传各项方针政策，协调村务并定期组织召开群众会。A村每个月都会定期组织党员学习中央政策精神，按时举行“三会一课”，有明确的党员考核机制，奖惩分明，对于表现不好的党员会及时开会指正批评并给予相应的处分，表现卓越的党员会给予适当的物质精神奖励。村里共有八个村民组，对于外出党员，党员干部会联系村民组组长，组长会在会议或党员活动举行之前打电话通知其组内党员，要求其按时回村参加会议或党员活动（老弱病残党员除外）。A村党组织积极进行自身建设，并通过发挥自身优势和领导核心作用，带领A村从贫困走向了小康，为其他村庄的治理与发展提供了有效的借鉴经验。

二、坚持和加强党对村庄治理全面领导的重要性

坚持和加强党对村庄治理的全面领导，是解决乡村发展现存问题的关键力量。随着农村治理进程的不断推进，我们愈发认识到乡村发展过程中存在的困境，一方面，农村基层党组织自身存在一系列问题。农村基层党组织是实现党对村庄治理全面领导的基础，关系着其在农村工作的实效性，但是目前农村基层党组织还存在着虚化、弱化、边缘化等问题[1]，这些问题的存在影响了党对农村工作领导作用的发挥以及党在农村基层的延伸。另一方面，传统的乡村治理体系已经不适应社会转型的需要。随着社会经济的繁荣和社会转型的逐步深入，乡村治理体系也需要进步，但是事实上许多农村依旧秉持着传统的发号施令的治理模式，村民的自治积极性没有很好地发挥，乡村治理体系的科学化、民主化和法制化水平依旧较低，这些在乡村发展过程中凸显的问题都需要在党的有力领导下制定科学合理的政策以妥善解决。

坚持和加强党对村庄治理的全面领导，有利于乡村治理过程中始终坚持正确的发展方向。农村治理体系是国家治理体系的重要根基，党组织作为这个根基的中坚力量，要充分发挥其领导核心作用，引领国家治理体系向正确的方向发展。我们党在不同的历史阶段带领人民积极奋进，取得了一个又一个惊人的成就，总结丰富的工作经验，是我们国家发展建设的领头旗。要将党对农村工作的全面领导作为首要原则,确保党在农村工作中始终总揽全局、协调各方,保证农村改革发展沿着正确的方向前进[2]。

坚持和加强党对村庄治理的全面领导，有利于党巩固在农村执政的根基。我们要清晰地认识到我国进入了中国特色社会主义的新时代，社会的主要矛盾发生了一定的变化，需要着力解决。在农村发展过程中，我们要尽可能地满足农民对美好、幸福生活的各种需求与期待，保障农民物质利益需求与民主权利的实现，提高农村社会的发展水平，努力实现城乡之间的平衡发展。我们见证了2020年我国全面建成小康社会和“十三五”规划的收官成就，脱贫攻坚取得显著成效，城乡收入和生活水平差距大大缩小，农业得到了高质量发展，农村生活更加富裕，农民的获得感和幸福感大大提升，这都得益于以习近平同志为核心的党中央始终坚持以人民为中心，以人民的幸福感和获得感为标准来推进农村各项政策的落实，为人民谋福利。党对农村工作的全面领导有利于密切党群干群关系，加强沟通，更好地把握农民群众的各项需求，有针对性地制定落实更多惠民生、解民忧的方针政策，解决农民群众的难题，让他们的生活越过越红火，对党的工作越来越满意，支持党的决定，跟随党的步伐，紧紧团结在党的周围。

坚持和加强党对村庄治理的全面领导，有利于乡村振兴战略的实施。乡村振兴战略是党在准确地研判了国内农村的发展形势，为了更好地满足农民群众对美好幸福生活的期盼，实现“两个一百年”奋斗目标和伟大复兴的中国梦基础上而提出的重大决策，是中国进入了新时代后更好地解决“三农”问题的总抓手。“农村要进步，关键在支部”，只有夯实农村党支部的领导核心地位，才能保证党的各项方针政策在农村落地生根[3]。

三、影响党对村庄治理全面领导的主要因素

随着中国农村改革和乡村建设的不断深入，农村发展多现新态势，为了保住农村发展成果，开创农村发展新局面，推进乡村振兴，需要进一步加强党对乡村治理工作的全面领导。但经过观察研究，我们发现现在还存在影响党组织对村庄治理全面领导的不利因素，阻碍了党对乡村治理全面领导的实现。

（一）思想认识维度

农村党组织对乡村治理的全面领导是落实党的全面领导的“神经末梢”，是推进农村社会发展的“领头羊”。但是目前许多村庄未充分认视到基层党组织的领导核心作用，在村庄建设方面一味地追求经济发展，忽视了基层党建工作的落实，导致党建工作滞后，使农村发展出现潜在风险的可能性大大增加。除此之外，部分基层干部因为年龄和文化水平的限制，思想保守固化，视野不够开阔，有些基层干部工作方法简单粗暴，缺乏耐心与责任心，对乡村治理过程中凸显的潜在问题不重视，等问题恶化了又无力止损。总之，部分乡村干部存在思想认识与时代发展“脱节”的现象。

（二）实践能力维度

首先，有些基层党组织长期不发展新党员，几年甚至十几年只发展零星几人，导致党组织内部年轻党员太少，党员后备力量严重不足，组织内缺乏生气与活力，其中部分老党员早已消磨掉了工作热情，创新积极性不足，不敢创新甚至拒绝创新。其次，村民参与自治的意识不强，村民自治水平不高，加之部分村庄的经济发展水平不高，集体经济收入和乡镇财政收入较低，使得村民的生产生活对村党组织的依赖程度不高，党组织作用的发挥不足。第三，部分基层党组织将党建与乡村治理分离，党建工作只满足于发展党员、收缴党费、“三会一课”等，表面上工作顺利，实则忽视了其推进乡村整体发展的根本作用。

（三）体制机制维度

第一，组织设置机制不合理。从我国现阶段的发展情况来看，不论是经济社会发展方面还是党建方面，城乡依旧存在一定差距，而且农村地区因为具有资源匮乏和比较封闭的缺点，阻碍了党建工作在基层的深入，各农村基层组织设置相对独立，缺乏系统性联系，不利于乡村资源的共享与整合，阻碍了乡村建设效率的提高。第二，党员干部的选拔机制不够民主。党员干部是乡村治理工作的统筹者与领导者，在贯彻落实发展政策和国家大政方针方面起着关键的作用。只有科学民主地选好带头人，才能比较顺利地完成农村治理过程中的各项任务。目前我们大都采取基层民主选举的方式选拔干部，但我们发现，在部分村庄的实践过程中民主落实不到位，选举过程不够透明，存在着干扰民主选举的因素，基层民主化程度依旧较低。第三，监督考核机制不完备。监督机制与考核机制是农村基层党组织正常运作的重要保障。对党组织的监督一般分为内部监督和外部监督，但在监督过程中，监督的主客体之间关系混乱的现象时有发生，各种形式的监督不够深入、流于形式，一些党组织甚至利用监督漏洞，因公假私，导致组织内不良风气弥漫。在考核机制方面，部分党组织考核标准不统一、不细致，甚至缺乏奖惩考核措施，难以激发党员的工作紧迫感与工作热情。第四，党群沟通机制不畅通。乡村建设的推进离不开党组织的全面领导，更离不开人民群众的团结奋斗。一些基层党组织将“从群众中来到群众中去”的工作方法抛之脑后，不能及时了解村民的需求与意愿，一味地按照自己的思路来给群众布置任务，群众也对党组织缺乏信任，导致党组织与群众关系疏离。

四、坚持和加强党对村庄治理全面领导的有效措施

（一）强化农村基层党组织对经济建设的领导

在经济建设方面，要坚持农业供给侧结构性改革，并加快农村产业结构的调整[4]。推动农业发展从一味地追求产量到产质并重转变，增加农产品附加值，提高农业综合效益和国际竞争力，实现我国农业高质量发展。以A村为例，A村成立当地特色农产品合作社—方竹笋产业合作社，通过组织村民学习生产知识，提高生产技术和产品质量，形成品牌效应，以此提升产品价值和市场竞争力，促进村民持续增收致富。A村在2014年以前是“国家扶贫开发二类重点村”，全村有五分之一的人口处于贫困线以下，在村集体研究后，决定由党员带头领导村民全力实施乡村旅游创富工程，通过打造花海景区，并运用农业、体育、旅游融合发展模式，促进该村产业结构的调整。“体育+旅游”是A村的一大发展“秘诀”，该村精准地把握了现代城市人群的运动理念，多次举办“花海乐跑”“花海瑜伽”以及自行车比赛等活动，吸引了周边城市大量热爱运动的人群，为景区带来了游客量和巨大的收益。随着景区生意的逐渐火爆，花海景区规模不断扩大，需要大量的土地和周转资金，当地村民通过闲置土地入股的方式解决了景区扩建的难题，在此基础上，花海合作社还通过实物分红、利润分红、利息分红三种方式拓宽村民收益路径。除此之外，当地村民还借助花海景区的效应，建设运营相关配套项目，如特色民宿、特色餐厅、娱乐设施等，利用景区充足的就业岗位以及发展生态养殖业来实现村民的充分就业。经过党组织的带领和村民多年的不懈努力，该村集体经济收入实现了从原来的负债10万余元净收500多万元的飞跃。

（二）强化党组织对政治建设的领导

在政治建设方面，健全党领导的村民自治制度，通过完善民主选举、民主决策、民主管理、民主监督、民主协商等体制机制，充分明确村民在村庄治理过程中的主体地位，依法保障村民参与自治的权利。在民主选举方面，要保障选举程序严谨、公开、透明，加大对贿选的监督打击力度，加强宣传引导，激发村民的选举热情。在民主协商、民主决策方面，要充分利用现代互联网通信技术和传统的面对面开会相结合的方式，创新民主协商的具体方式方法。要加强对农民的素质教育培训，提高村民的民主决策能力。例如，A村建立了村民交流微信群，涉及重大事项的决策，除了召开村民会议或村民代表会议进行面对面协商外，考虑到许多外出村民的不便和村民工作忙碌无暇开会的状况，偶尔也会通过微信联络的方式征求村民的意见，村民可以在这个平台上各抒己见、加强沟通，最终达成一致决定。在民主管理方面，首先，要根据时代的发展步伐和本村的实际情况制定和完善具有本村特色的村规民约，依法保障村民的自治效果，实现村民自治目标。其次，要举办丰富的活动，多举措激发村民自我管理的积极性。第三，要壮大村庄集体经济，加大对村庄自治的财政支持，为村民自治提供坚实的物质保障。民主监督方面，加大民主监督的宣传力度，提高村民的主动监督意识，立专门的村庄监督委员会或设置监督信箱，让村民全方位、多渠道对村里各项工作的开展以及村干部进行合理有效的监督。A村设有专门的监督信箱以及村务公示栏，每月村里大大小小的事务如村庄财务收支情况、农村医保报销情况、村里工程的进展情况等都会按时进行公示，尽可能地让村民了解村庄的运行情况，保障村民的监督权利。

（三）强化党组织对文化建设的领导

在文化建设方面，要坚持以社会主义核心价值观为引领，去除思想文化糟粕，继承优秀的传统文化，积极筹划开展群众性精神文明创建活动，引导群众共同建设与时俱进的、具有当地特色的乡风文明。经济建设搞好了，精神文化建设也必须得更上一层楼。近年来，A村大力进行文化建设，通过开设乡村舞蹈、书法、雕刻、健身等培训班，成立管弦乐队、腰鼓队、舞蹈队等文娱队伍，满足了村民的精神文化需求。每当夜幕降临，结束了一天忙碌工作的村民就会聚集在村里的幸福广场，载歌载舞，吹拉弹唱。据了解，A村还会定期组织村民学习村规民约，学习社会主义核心价值观、国家出台的有关农村的大政方针，学习森林防火、安全生产和交通安全等知识，另外，村里的宣传栏和一些房屋的墙面也会粉刷或张贴标语，宣传核心主义价值观以及我国优秀的传统文化，潜移默化地塑造了村民良好的精神风貌。

（四）强化党组织对社会建设的领导

在社会建设方面，要统筹推进城乡融合发展。为了缩小城乡差距，实现城乡协调发展、共同繁荣，我们党一直在不懈努力，党的十七大就提出要开创城乡经济社会发展一体化新格局，2019年中共中央印发《中国共产党农村工作条例》中也提到党要领导农村的社会建设，建立现代乡村社会治理体制，消除城乡差别。党的十九届五中全会提出，要深化农村改革，健全城乡融合发展机制，推动城乡要素平等交换、双向流动，增强农业农村发展活力[5]。为此，在农村社会建设实践中要坚持保障和改善民生，加快完善农村基础设施建设，补足农村公共服务短板，促进城乡基本公共均等化。当提及A村的建设成就，该村的村民激动地说：“以前村里只有一条不足三米宽的小土路，一到下雨天便泥泞不堪，外人看到村子的破败状况唏嘘不已，村里的适龄青年找媳妇都困难。现在我们村的面貌焕然一新，日子也好过多了，外村的女孩‘争抢’着嫁到我们村里来。”A村自发展乡村旅游业以来，在基础设施、公共服务建设方面取得明显进展，从以前的道路破旧、泥泞到现在的水泥路通到家门口，近几年来该村修公路、水路、柏油路共70公里，增加变压器20多台，实现了自来水全覆盖。以前的土坯房也通过政府补贴等方式进行了重新修建，建设成了家家都能待客的乡村民宿，每年夏天都会有不少外地游客在这景色优美的“避暑胜地”度假。对旧房屋的重新修建不仅美化了乡村的整体风貌，还给乡村经济发展带来了机遇。该村利用村集体经济收入返利于民的方式，设立了“子女就读基金”“农村发展基金”和“养老保障基金”以提高本村的公共服务水平，增加村民的安全感和幸福感。

（五）强化党组织对生态文明建设的领导

在生态文明建设方面，党组织要在全面领导村庄治理过程中坚持人与自然和谐共生，绿色发展的理念。在对待乡村发展问题上要把生态环境保护放在首要位置，把生态文明建设放在经济建设之前，把生态环境的修复和保护作为首要目标，促进乡村生态文明的建设和生态文化的发展[6]。A村曾经是土地贫瘠、道路破旧的穷乡僻壤，A村借助其得天独厚的地理环境优势，在开发景区发展旅游业的同时，注重对村庄生态环境的保护，既提高了村民收入，又整治了村庄生态环境，实现了经济水平、生态效益的双提升，该村也用他们的“绿色”扶贫经验佐证了“绿水青山就是金山银山”的发展理念。

（六）加强党的自身建设，提高全面领导能力

在党的建设方面，要以实现好、维护好、发展好广大农民群众的根本利益为出发点和落脚点，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，加强对基层干部的教育、监督和管理，切实解决损害农民群众利益的突出问题，建立健全各项制度，深入推进农村基层党风廉政建设[7]。以A村为例，该村严格执行村民入党规范和流程，村民必须具备遵纪守法、关心村里事务、积极主动为村庄建设服务、勤劳能干等条件才可以申请入党。在党员考核方面，该村有明确的党员考核机制，奖惩分明，对于表现不好的党员会及时开会指正批评并给予相应的处分，对于表现卓越的党员会给予适当的物质精神奖励。在党员干部方面，要坚持内培和外引人才并重，严把党员干部的准入门槛，并加强对党员干部的全方位监督与定期考核。要加强对农村党员的培训教育，引导农村党员形成对党内思想的理解与认同，配合党内各项工作的开展，充分落实党组织的工作宗旨与方法，密切党群联系，做到全心全意为人民服务。通过对A村的调研，我们了解到A村每月会定期组织党员学习中央政策精神，严格“三会一课”制度，并通过学习强国软件的应用和抄写其中重要的理论知识等方法来深化对中央政策、精神的理解与认识，从而在乡村治理实践过程中紧跟中央步伐。对于外出党员，该村有明确的党员联络机制，在村党组织有开会、集体活动或重要通知时，党员干部会联系村民组组长，组长会在开会或党员活动之前打电话通知其组内党员，要求其按时回村参加会议或党员活动（老弱病残党员除外）。在党群关系方面，A村党组织会按时走访贫困户，了解他们的脱贫情况，慰问空巢老人和留守儿童，及时解决他们生活中的困难，每逢佳节还会举办文娱活动等，以此来密切党群联系。

五、结语

我们党一直高度重视“三农”问题，党管农村工作是党的优良传统，也是实现乡村治理现代化的基本前提。[8]要解决“三农”问题实现乡村振兴就必须要坚持党组织对乡村治理工作的全面领导。

随着农村现代化建设和改革的不断深入，在乡村治理实践过程中影响党组织全面领导作用发挥的不利因素日益显现，我们要通过深化人们对党全面领导乡村治理重要性的认识，加强基层党组织的自身建设，落实基层党组织在乡村政治、经济、文化、社会等方面全面领导的体制机制，以此来提升党在乡村治理过程中全面领导的水平和能力，从而更好地构建和完善党领导的自治、德治、法治相结合的乡村治理体系，早日实现乡村振兴[9]。