我国“五级三类”国土空间规划体系的形成

肖 厦，叶妍君

（河北工程大学，河北 邯郸 056000）

1 “多规冲突”的出现

自20世纪50年代，我国规划体制诞生以来，由于我国长时间实行的条块分割管理体制和计划经济，导致各个部门之间缺乏协调，各类规划自成一脉，出现规划内容互相冲突，规划成果难以衔接等问题，严重影响了经济社会的可持续健康发展。目前的规划类型按照规划主题划分，可分为8大类、68中类和96小 类[1]。造成如此“多规”现象的原因，可以分为表层原因和深层原因。

表层原因具体如下：

1.1 各部门依据法律规范不统一

由于顶层设计的缺失，各部门参照的法律依据也各不相同。目前《城乡规划法》和《土地管理法》是各个部门进行规划时所参照的重要依据。《土地管理法》设立专章规定了“土地利用规划”的内容，但存在条文不多且篇幅不长的情况。《城乡规划法》是一部纯粹的空间规划性质的法律，虽然条文多[2]，看似在篇幅上对《土地管理法》进行弥补，但实则两部法律之间没有清晰的法律衔接方式，在交叉区域，很可能是在满足一部法律的同时违反另一部法律。以广州为例，有将近200平方公里的建设用地，在两个规划法中表现为互相矛盾的用地性质，无法直接利用[3]。

1.2 各部门规划期限不一致

规划期限限制着规划进度，不同的规划期限代表各部门在规划上的不同预期结果。国民经济和社会发展规划，体现了国家或者地方政府在规划期限类的国民经济指标，其期限为5年；城乡规划代表着国家和当地政府的发展意愿，其规划期限一般为20年[4]；而作为土地调控和管制的土地利用总体规划，期限一般是五年。

1.3 各部门规划使用数据来源不同

土地部门多采用遥感数据，城乡规划则以城镇地籍的调查数据和相关统计部门的统计数据为基础，生态保护红线和永久基本农田的划定数据基于地理空间云数据网站和政策指令，而城镇开发边界的划定则是在保障生态和永久基本农田两条红线的情况下，结合城市发展空间统计进行决定的[5]，这种数据分析来源差异引起的根源性差异，直接导致了各部门最后规划决策的不一致。

1.4 各部门使用的信息平台不同

城乡规划一般采用AutoCAD（自动计算机辅助设计软件），而土地规划使用在数据上有更高精密度的Arcgis。两个软件之间因模块设定不同，互通后导致数据缺失或数据错误。将地图从AutoCAD转换到Arcgis后，由于没有地图投影，且坐标系也与Arcgis不一致，造成图形变形。反之，则会丢失Arcgis特有的数据集成、叠加分析和数据库建设等功能[6]。

而深层次原因是我国长期以来的条块分割的管理体制，造成了各个部门之间对土地发展权[7]的争夺。不同规划部门面对土地发展权展开博弈，形成了以争夺土地利用资源、垄断信息和规避风险为内容的竞争，而竞争的结果则形成了以多头供给、部门壁垒和流程复杂为特征的行政体系[8]。

2 国外国土空间规划体系介绍

英国作为君主立宪制国家，其规划体制有着明显的上下等级关系，但也会考虑到部分地方的相对独立性，中央与地方规划权利一直处于动态博弈中[9]。以此为主旋律，《Planning and Compulsory Purchase Act 2004》文件随后出台，标志着以中央政府为核心的国家—区域（包含次区域）—地方三级空间规划体系的形成。而2009年经济危机爆发的同时，提高地方规划权利的法案《Localism Act 2011》得以通过。值得注意的是，在英国的空间规划中，“邻里规划”成为一种新风向，公众在地方使用规划上具有很强的敏感性，让邻里参与到地方土地规划中，可以提高公众参与规划协调的积极性，对规划提出自己的建议，也可以对规划的实施进行监督。

德国作为联邦制国家，地方纵向分权严重[11]。其所有规划决策，在可能的规划末端做出决策，并有法律进行保障，且在当前层级做出规划时，需要将上下级的规划要求都考虑入内。各州独立性较高，在遵守《联邦空间秩序规划法》和联邦空间秩序规划的要求下，可独立规划。由于地方权利较大，其面对存在地方权利纠纷的规划冲突时，决策力不强[12]。

沙特作为一个宗教影响下的王权集中制国家，其国土空间规划体系，由最高权力机关确立。沙特形成的“国家空间战略→区域规划→地方规划→详细规划”的四级规划体系和我国目前规划体系相似[13]。沙特地方规划体系实施较为顺畅，效果较好，独具特色，可以为我国县市级别规划做出引导。沙特的规划体系中以“治理”代替“建设”，拒绝过度开发，更加注重生态修补和生态治理。

3 我国国土空间规划体系的演化

3.1 我国国土空间规划发展历程

新中国成立以后，我国百废待兴，最初的规划是为了配合我国的基础建设，一切围绕计划经济进行落实。北京，西安和大同等八个城市的规划，就是为了配合“一五”时期落实苏联援助的“156项工程”而进行设计的[14]。改革开放后，为尽快满足新发展态势，《城市规划法》和《土地管理法》应运而生，形成“双轨制”局面[15]，但也揭开了我国“多规”的序幕。进入新世纪以后，我国提出“城乡统筹”的新理念，并将《城市规划法》法案修改为《城乡规划法》，但不同领域的空间规划，仍由不同的部门负责，无法真正做到自上而下一体化规划，在此期间“两规合一”[16]，“三规合一”[17]和“主体功能区”[18]等概念被先后提出，但都没有从根本上解决问题。

为了解决以往的“多规”矛盾，建立起一套有机衔接的规划体系，我国将新的规划编制体系设计为“五级三类”。纵向来看[19]，将规划层级分为国家，省，市，县，乡镇五级；横向而言，将规划大类分为总体规划，专项规划，详细规划三大类，其中总体规划处理中心地位，负责指导专项规划，而详细规划则由市，县，乡在总体规划的指导下进行编制。

2013年，习近平总书记中央城镇化工作会议上明确指出：县市通过实践研究“三规合一”与“多规合一”，形成一个县市“一本规划、一张蓝图”，持之以恒加以落实[20]。

2014年，《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》由国家发改委牵头，自然资源部、住建部、生态环境部联合下发，并在全国28个市县开展试点，进行“多规合一”的落地实施。

2017年，在“多规合一”的试点基础上，国家发改委以《生态文明体制改革总体方案》为指引，将试点范围扩展到海南、宁夏等两批11个省份，实践“三区三线”的划定。

2019年，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《意见》）对国土空间规划作出重大部署，具体为：将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”。《意见》指出两个关键点，一是“国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。”二是“建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现‘多规合一’，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，是党中央、国务院作出的重大部署[21]。”根据这两个关键点，可知“多规合一”是国土空间规划的必经之路可知国土空间规划是“多规合一”的基本依据，在各项规划中起指导性作用，同时“多规合一”的结果，是当前“五级三类”国土空间规划。

3.2 我国国土空间规划试点

2014年，四部委在28个市县中推行“多规合一”试点工作，标志着“多规合一”探索正式由中央授权改革。通过此次试点，有学者得出空间规划体系改革的关键在于合理界定纵向各级政府的规划事权、建立上下协同的对话机[22]。

2015年，习近平总书记在主持中央深化改革领导小组第十三次会议，同意在海南部署开展省域的“多规合一”改革试点工作，这是我国第一个省级的“多规合一”试点。工作开展两年多来，海南省“多规合一”的工作以实践的形式帮助规划工作者们更加深层次地领会了我党的深化体制改革政策。[23]。

与此同时，全国多个城市积极推行“多规合一”政策。厦门作为我国的新一线城市，积极配合国家战略，开展“美丽厦门战略规划”，初步形成“四个一”成果，即“一张图”规划，“一个平台”管理，“一张表”审批，“一套机制保障”[24]。广东省四会市在国土空间规划要求下，四会市域乡村建设规划系统兼顾了本地特色、进行了全域统筹探索和尝试。广东省国土空间规划编制工作虽已构建起了基本框架与主体内容，但能否发挥好其统筹协调作用、能否立足生态文明新时代新的时空秩序支撑要求仍需研究。