乡村法律顾问制度研究

2022-12-27胡乔烟付云楚旋沈子龙

新农民 2022年30期

胡乔烟，冀雪，付云楚旋，兰薇，沈子龙

（北方民族大学，宁夏银川 750000）

1 前言

我国是一个人民当家作主的社会主义国家，人民是国家的主人，所以如今推进社会主义法治建设和依法治国战略，需要我们进一步推进乡村法治建设。而乡村法律顾问制度在我国的公共法律服务体系也起到了重要作用，为我国的乡村振兴给予了法治的保障，并推动乡村法治建设。乡村法律顾问已经在全国范围内广泛推行，也取得了一定的成效。2018年以来，固原市司法局围绕“打好脱贫富民决胜战”中心工作，按照《关于开展一村（社区）一法律顾问工作的实施意见》和《自治区司法厅关于开展一村（社区）一法律顾问工作方案》要求，对此积极落实，组织实施，并努力推进一村（社区）一法律顾问工作，取得了显著成效。乡村法律顾问制度在固原进行了实施，该制度在促进乡村的法治建设上和满足村民对法律服务的需求上起到了建设性的作用。

2 固原市乡村法律顾问制度覆盖情况和现状分析

固原市下辖五个县（区），62个乡镇3个街道办事处，860个村（社区）。为确保一村（社区）一法律顾问制度的有效实施，我局严格按照司法厅的要求，结合我市实际，将161名律师合理配备到全市860个行政村（社区），实现了一村（社区）一法律顾问工作全覆盖。截至目前，建立村（社区）法律顾问数860个，覆盖率达100%；建立村（社区）微信服务群291个，乡镇（街道）及县级公共法律服务微信群15个，一村（社区）一法律顾问工作赢得了基层组织和群众的赞赏和欢迎。

通过固原市乡村法律顾问制度覆盖情况及实际调研状况分析，该制度在现实实践上存在一定的积极和消极因素。第一，随着我国乡村法治化建设的不断向前推进发展，与此同时村民们的法治意识也随之在不断地加强，这同时也反映出人民对法律服务的需求也会不断地随之增加，绝大多数的人对法律顾问的存在是认可的，对乡村法律顾问制度更是保持积极态度。第二，乡村法律顾问制度的落实情况并不可观，导致乡村法律顾问发挥的积极性并不高。第三，乡村法律制度并不能为大众所熟知，体现了其宣传力度的不足。虽然基本实现了乡村法律顾问制度的全覆盖，但是仍然存在着一些问题，缺乏配套的相关机制，无法提高法律顾问的积极性激发动力，且宣传不够推动缓慢，使乡村法律顾问制度停滞不前，从而导致村民对乡村法律顾问这一制度知之甚少，不利于乡村法治建设的进一步向前发展。

3 固原市乡村法律顾问制度现存问题分析

通过对固原市的调查分析，乡村法律顾问制度在固原市的运行并未发挥其最大的作用，此需要进一步对其进行改进使其得到提升。对此现存的在制度设计和运行上的问题是目前需要解决的。

3.1 制度设计

（1）乡村法律没有形成一个完整的制度框架，设计单薄。而制度之间应该是紧密相连，可以相互作用的一个联系的整体，具有内在联系的系统。而固原市在配套措施上并没有进行进一步的细化，在保障、评估以及监督机制上存在缺失，使其没有形成一个完整的系统，对乡村法律顾问制度的进一步发展存在阻碍。

（2）该制度设计理论性较高，多是原则性规范，实际操作性不高。突出表现如下：一，关于法律顾问的权责属性，仅仅笼统归结乡村法治基层建设以及需要提供法律帮助的村民提供意见，进行法律宣传与法律咨询，指导人民各类相关事项的法律服务等，大规范难以概括小问题，造成了一定的现实实践困难。一旦职责模糊，责任不明确，使得制度的实践性有了现实困难，最终必会导致乡村法律顾问制度普及度下降，普及难度增高，遏制制度发展的积极性。我们需要知道的是，制度发展离不开互助性的持续发展，这就要求乡村法律顾问制度要顺应市场发展的规律，但现实的实践中存在着对法律顾问的职责界限模糊，对法律顾问的服务范围进行扩大、服务职责与服务项目，无疑是加剧了法律顾问制度中营利性质和公益性质的矛盾。此外也会因为职责不明这一问题，而对自己的既定义务进行推诿，最终使制度本末倒置，无法得出预想结果。第二，对于乡村法律顾问的工作需要进行评定，虽然通过各项打分制的标准，乡村法律顾问考核制度看起来清晰明确，但在实践中评分标准过于笼统，致使该规定时而流于形式。

（3）制度上欠缺本地区民族特色的创新性规定。为学习东部发达地区法律公共服务体系的经验，18年1月15～18日，固原市司法局相关领导和法援中心负责人赴浙江省温州市学习，通过现场考察，实地面对面交流、公开研讨会等形式形成了工作思路和共识，为推进固原市公共法律服务平台建设提供了借鉴。但结合现实实践来看，宁夏回族自治区农村相较于东部沿海城市比自然环境恶劣，村子较为封闭，基层组织建设不完善，信息相对落后，人民法律意识平均淡薄，外出打工人员较多，地区流动性不强，地区之间发展不平衡，少数民族人口占比大，由此能看出固原市乡村建设的复杂性。所以，乡村法律顾问的制度设计上不能盲目效仿先进技术，更要实地考察民情民生，结合当地人口教育程度和特殊文化等特点，打造出宁夏特色。从全国现下推行的乡村法律顾问制度来看，我们很明显地能得出结论，制度设计方面全国统一不肯跨出舒适圈，存在着理论上的高度相似性，各个地区盲目效仿，缺乏现实思考，甚少与实践相结合，制度设计上缺少符合各个地区的创造性特色，很难突破一些制度上的本身弊病，导致制度推进速度滞后，长此以往恶性循环。

3.2 现实制度上的运行障碍

（1）固原市的财政资金存在不足，无法完全支撑起法律服务。我们的社会正处于一个知识付费的时代，法律工作者所提供服务的有偿性及市场性，是律师行业存续和发展的基础，同时社会的发展也离不开法律工作者的支持。因此，政府必须为此付出一定的支出购买法律工作者的知识与法律服务，这不仅是乡村法律制度的前提条件，也是维护该制度长期持续真正造福人民的关键性因素。由于财政资金短缺，未将一定的公共法律服务制度建设产生的费用支出纳入地区账目预算，法律顾问经费来源无法保障，有一定的不稳定性。根据《固原市人民政府办公室关于开展一村（社区）一法律顾问工作的实施意见》（固政办发〔2018〕41号）文件要求，“采取购买法律服务或者财政支出补贴的方式，每年对各个村或社区出纳五千元使用经费”，但至今未能落实，导致村级法律顾问发挥作用的积极性不高。法律服务工作者在实践活动中往往需要付出大量人力物力及时间成本，其中产生的资费和报酬是维系高强度工作任务的原动力，否则该制度很难达到预期效果。宁夏回族自治区在地理位置与经济发展水平上属欠发达的内陆省份，乡村法律顾问多承担的是公益性服务，经济的限制导致了开展法律服务的积极性不足。

（2）宁夏回族自治区乡村经济整体落后，为乡村法律顾问制度普及增大了运行成本和维护要求。本省大多数乡村属经济欠发达的乡村，经济落后，有的甚至处于贫困状态。地理环境影响，客观上加大了乡村法律顾问的工作难度和成本，以至于法律顾问下乡开展法律服务需要克服交通障碍，也要面临着知识共通的困难。当运行成本过大又无法得到正比的回报，法律顾问对工作任务呈消极，不作为的态度便不可避免地滋生，长此以往对乡村法律顾问制度的运行会带来更多的不利后果。

（3）农村地区观念相对较落后。在我国农村“伦理价值的传统观念逐渐被现代契约所取代，传统的熟人乡村模式正在瓦解”[1]。但相比较于东部发达地区来说，落后的经济，闭塞的信息，使得传统“熟人社会”的结构更慢地在西部地区瓦解，村民的心理态度保守性仍然较高。当被问到首先会用什么方式解决不可调和的矛盾时，有将近30%的受访者选择置之不理或者默不作声，还有10%的受访者选择了打架、武力解决或者直接上访的方式。思考其中本质的原因，大部分受访者认为，用法律资源维护权益成本颇高、对司法程序的不熟悉以及怕麻烦、担心解决纠纷的效果不佳，也有少部分受访者担心法院裁判结果并不足够公正。这显现出村民关于法治的认识还远不及建设法治乡村需要的水平。乡村法治建设不健全的方面仍需完善：第一，要大力进行法治宣传，逐渐消除村民对法律的偏见和误解；第二，发展完善的公共法律服务体系，实现法律服务的平等化，极大地缩小城乡差距，提高村民获得法律服务的机会；第三，改善基层司法环境的现状，提高司法的公正性，提高基层群众心目中的司法权威性。

（4）乡村法律顾问服务质量参差不齐，乡村法律顾问的法律服务水平不一致，有待提高。由于法学学习方向的区分，使得律师与法律服务工作者并不精通所有的法律，他们有自己擅长的方向和专业，加上律师与律师之间的水平和素质差距，通过行政通知，指派律师和法律服务者与各乡村签约，不利于法律服务的市场化，致使一些对国家关于农业、农民、农村问题了解不多，关于此方面的纠纷接触不多或者是经验较少、业务能力不强的律师担任乡村法律顾问，会影响乡村法律顾问制度实施的质量

4 法治乡村视野下乡村法律顾问制度完善措施

加强法律服务和法治保障是解决“三农”问题、维护农民的权利与利益、实现乡村振兴的关键。而这些都离不开法治乡村的建设。乡村法律顾问制度就是法治乡村建设的支撑点。在法治乡村的建设背景下，固原市乡村法律顾问制度可以从下面几个侧重点加以完善：

4.1 完善法律顾问机制，打造特色法律援助平台

法律顾问是指为公民法人供应法律服务换取报酬为目的的具有专业知识的人员。委托方和受托方基于意思自治的志愿选择来选择法律顾问，法律顾问通过提供法律服务获得劳动报酬。目前我国乡村法律顾问制度的本质属性是由政府主导、自上而下的资源配置，为提升乡村法律顾问工作的质量，实现“有形覆盖”向“有效覆盖”的转变，“组织覆盖”向“工作覆盖”的转变，切实提高基层管理法制化的水平，最大程度地完善乡村法律顾问制度的运作，市司法局通过指派乡村法律顾问办理本辖区法律援助案件，督促各县司法局发挥本村法律顾问作用，最大限度地调动乡村法律顾问参与基层治理的积极性，例如村居民申请法律援助时，在不违反利益冲突审查制度的情况下，优先指派受援人所在乡村法律顾问处办理。各县司法局要把乡村法律顾问聘请为乡村调委会人民调解员，为乡村法律顾问参与辖区内矛盾纠纷化解、开展村“两委”干部和调解员培训等工作提供便利条件。为持续深化提升“助力精准脱贫，免费为老百姓打官司”的固原特色法律援助品牌，全市各级司法行政机关应积极组织引导有关专业人员为乡村等基层组织提供法律服务并取得了初步成效。

4.2 做好一村一法律顾问建设，建造完整协调的制度体系

乡村法律顾问制度有效运行，需要形成完备协调的制度体系。建立健全一村一法律顾问工作制度，规范乡村法律顾问工作，充分发挥乡村法律顾问在服务乡村发展、维护社会和谐稳定、促进基层社会治理的职能作用。第一步是确保人员配置，市司法局结合律师参与公共法律服务建设试点工作，综合律师队伍状况和各村工作实际，按照乡村法律顾问比例，对全市律师资源进行整合并合理配置，各县司法局要根据市司法局的安排，坚持延续历史、方便乡村法律顾问的原则，负责做好辖区所有乡村法律顾问的配置工作，确保乡村法律顾问全覆盖。对已经聘请担任乡村法律顾问的律师且经调整后该律师仍在本县的，可以续聘，经调整后不在本县的，要做好工作对接和人员重新配置。对法律问题多发的乡村，要选派大局意识强、政治和法律业务能力强的律师，特别是要派驻党员律师担任乡村法律顾问。在制度运行中建立完备的制度框架，包括运行机制、保障机制、评估机制和监督机制和协调的制度体系，这不仅要求完善制度内部各项机制的协调，也要求乡村法律顾问制度与其他制度之间的衔接和统筹工作的完善，避免职责不清、内容重复而造成的资源浪费和效率低下的情况出现。

4.3 坚持伸缩性、灵活性原则

乡村法律顾问制度设计应与本村经济并行发展，相辅相成，根据不同乡村差异合理变通。因此制度设计上要与地方特色相贴合。忌讳无脑盲目搬运体系制度，不综合考虑多方因素。宁夏回族自治区是具有民族特色的自治地方。千百年来的生生不息创造了独一无二的民俗文化与传统特色，因材施教，因地制宜，自然也要对应其特色经济文化制定出合理可行的运作制度。尊重少数民族地方宗教信仰和民俗文化一直是我国民族政策不可缺失的一环，这不仅是对少数民族特色的保护，更是社会发展长治久安的必经之路。以上种种可以说明在固原市乡村法律顾问制度建设中，我们不仅要关注基层组织的带头作用，更重要的是在民族传统与制度设计间确定最完美的平衡点，在国家法律法规的体系框架内充分体现民族特色。因此，在乡村法律顾问制度团队人才选用时，我们可以优先考虑本民族抑或是对当地民俗文化有一定了解的法律工作者，从根源上提高该制度在实操上的可控与效率。