高职院校治理体系现代化建设探究

韦海晋

(柳州城市职业学院，广西 柳州 545036)

一、前言

高职院校治理水平是直接影响院校办学质量与办学水平提升的重要因素。2019年国务院发布的《国家职业教育改革实施方案》提出，要以5-10年，形成政府统筹管理、社会多元参与的职业教育办学格局，这为职业教育治理体系现代化明确了目标和任务。《中国教育现代化2035》明确了推进教育现代化的指导思想和基本理念，教育部、财政部《关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的意见》确定“健全内部治理体系，完善以章程为核心的现代职业学校制度体系，形成学校自主管理、自我约束的体制机制，推进治理能力现代化”的明确要求。《职业教育提质培优行动计划(2020-2023年)》再次明确要求加快推进教育治理体系和治理能力现代化。

建设与完善高职院校治理体系，积极推进高职院校治理能力现代化，已成为当前高职院校发展改革的关键任务，但由于职业教育“职业”与“教育”的双重身份，在推进高职院校治理体系建设与完善过程中，不可避免面临多重困境。

二、高职院校治理体系现代化的内涵

治理体系就是各种紧密相连、相互协调的制度形成的一个治理框架。高等教育治理体系包括高等教育办学过程中参与办学、管学与治学的所有组织及其结构关系[1]。高等教育治理体系现代化建设，即以制度治校、以治理体系进行全方面管理[2]，从教育管理传统样态转变为教育治理现代形态。高职教育作为高等教育的组成部分，其治理体系也具有普通高等教育治理体系的特性。但另一方面，高职教育是职业教育，它具有明显的类型和跨界特征，这意味着高职院校的治理体系应当既具备高等教育的基本治理体系架构，又具备服务技术技能人才培养的特征。高职院校治理追求的是各利益相关者的多元共治，让利益相关方参与到学校内部治理中来。因此，推进高职院校治理现代化，不仅要正确处理好政府与学校、党委与行政、学校与教师、学校与学生的关系，同时也要注重学校与社会方面关系的处理。

三、高职院校治理体系现代化进程中的困境

高职院校过去由于在高等教育体系中受到层次限制，长期以来借鉴本科高校治理模式，根据各校具体遇到的问题自行探索治理，缺乏具有职业教育特色的完整治理体系，未能充分体现职业教育类型特色。而各高职院校的具体情况又各不相同，治理成效也难以标准量化，具体表现在以下几个方面。

(一)治理理念待提升

治理理念与价值定位是一所院校的灵魂、导向和精神力量。随着社会发展和教育变革，各高职院校也在不断调整理念，但普遍还存在以下一些问题：一是传统治理理念仍在发挥作用。虽然各院校都建立了治学总章程和系列规划制度，但“人治”先于“法治”的惯性思维还不同程度地存在，导致部分高职院校仍习惯于使用行政管理手段推进各项事务，没有真正实现依法办学、依章治校的治理目标；且部分院校章程的内容不够细致，可操作性不强，权威性和实效性不高。二是治理价值定位不够准确。“多元共治”是高校治理体系现代化的重要价值指向，高职院校治理追求的是各利益相关者的多元共治，让利益相关方参与到学校内部治理中来。但高职院校的办学自主权有限，受地方政府的教育建设理念影响极大，部分高职院校仍秉持一元分治的办学理念，在短期内很难进行治理理念上的调整和突破，导致不能很好地处理院校与各利益主体方面的关系。

(二)治理结构待完善

高职院校对政府运行的依赖程度较高，在内部结构上往往呈现出宝塔式的科层组织。严格的科层式治理结构致使每一个层次都完全依赖于上一级层次，资源的获得渠道单一，更多体现的是管理思维而非治理思维。这种管理结构虽然有效地保证了稳定性，但弊端也十分明显。一方面这种纵向结构容易导致组织内部上级对下级的钳制，权力过度集中和官僚化，难以实现自觉治理和自我主动发展[3]。另一方面，近年来高职院校越来越注重同专业、行业、职业、产业的密切联系，职业院校和企业通过互聘校企导师、建设产业学院等形式，积极共建合作平台，在其体制范围中建立了多种由各行各业的企业参与的组织或机构。在这过程中，虽然企业参与了人才培养方案的制订和教学过程，一定程度上体现了多元合作的特色。但严格的宝塔式的结构组织缺乏灵活性，与多元治理的理念不能契合，从而使得校企合作办学效率不高、办学活力不够，实际作用和决策对院校的教育治理结果的影响非常有限，整体治理结构还是围绕着院校为中心，不利于充分发挥高职院校多元治理主体的主动性和创造性。同时，由于招生数量及整体规模的不断扩大，很多高职院校传统内部组织结构愈来愈复杂臃肿，各级行政人员总数已和一线教学人员总数相当，各管理部门与人员的工作事务也愈发精细，造成一定程度上的行政化、精细化及分散化问题，影响了高校的改革进程。

(三)制度建设待健全

制度建设是院校有序运转的动力机制。高职院校在体制机制建设方面，不同程度存在一些需要改善的共性问题。

1.章程制度有缺失，仍然存在凭借传统经验管理运作的现象。章程是国家法律、法规的“下位法”，也是高职院校制度体系中的“最高法”和实施依法办学的“纲领法”，是高职院校按规律开展治校办学的基本依据[4]。虽然各职业院校均按照国家相关规定制定了院校章程，这些章程也往往明确了党委领导下的校长负责制，法人特征、办学理念、办学特征和办学基本制度上都有明确的规定。但对于系(部)、一级行政部门具体事务的管理办法不够完善，各系(部)和一级行政部门之间的各项事务管理权责不够分明，且对于行业、企业参与办学的相关制度缺乏可操作性，这表明虽然高职院校积极和地方政府、行业、企业开展沟通合作，对行业、企业在多主体高职人才培养中的责任、权利、地位则没有载明，行业、企业在人才培养中的独特作用并没有充分体现。

2.章程制度偏宏观，具体激励导向不够。章程中很多制度的表述和评价比较宏观，缺乏足够明确的针对性和量化标准，或是忽视了规章制度的程序性和可操作性，这一不足极容易导致内部由于岗位职责不清、权责界限不明而导致的动力不足、质量欠佳等现象。

3. 规章制度仍滞后，未能与学校发展改革完全相适应。由于近年高职教育形势大好，尤其在高职扩招政策支持下，多数院校招生人数持续增长，获得政府资金支持，社会关注度空前高涨，各院校都处于高速发展期，办学条件、内涵建设发展变化很快，因此规章制度呈现出了一定的滞后性。

四、促进高职院校治理体系现代化建设的策略

针对以上具有普遍共性的困境和问题，高职院校治理体系现代化建设过程中必须全面加强党的领导，在治理观念、治理结构、制度上做出相应的转变，打破困境以谋进一步发展。

(一)加强党的领导

习近平总书记多次强调办好高等教育必须坚持党的领导，《职业教育提质培优行动计划(2020—2023 年)》明确要将加强党的全面领导落实到职业教育提质培优工作的各方面、全过程。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》深刻阐明了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重大意义，这个文件必然成为高职院校治理体系现代化建设的行动纲领。高职院校要贯彻党的教育方针，推进党委领导下的校长负责制，聚焦立德树人根本任务，培养德智体美劳全面发展的中国特色社会主义事业合格建设者和可靠接班人。

(二)转变治理理念

治理体系现代化首先要从观念上由管理的思路转向治理思维。相对管理而言，治理是一个内涵更加丰富、包容性更强大的概念，它是由多个治理主体积极参与公共事务决策而形成的一种民主型、互动式持续调和的过程。它倡导与政府、社会等建立融合共生的合作生态圈，激发多元治理主体参与治理的主动性[3]。现代化治理理念应当从以行政命令或行政计划为主导的“人治”向以正式法律规章制度和民主协商的合作契约为基础的“法治”转变，由高度依赖政府的一元管理向政府、社会、企业、行业组织、职业院校等多元共治理念转变。

治理理念的转变对于很多新办或是合并、升格的新高职院校而言，是十分困难但又极其重要的一个方面，是打破外部制约和内部历史惯性的第一步。高职院校治理理念的现代化，可以从去官僚化、杜绝治理决策“一言堂”做起，再发展完善的协商共治制度，最终形成多元共治理念。在平等信任基础上，通过代表大会、院长办公会、学术委员会和教工委员会等组织机构对院校发展中的重大事项进行交流，综合各方利益和意愿，求得最大公约数，从而在根本上推动治理结构和制度建设的改革，实现真正意义上的多元共治。

(三)建立完善治理机制

完善制度是高等教育治理体系现代化的重要手段。一方面，高职院校章程建设主体应取决于其利益主体，在制订章程时应充分考虑到相关利益群体的主体地位，从一元结构走向跨界的双元或多元结构的办学格局，落实利益主体全面性原则，尤其需要注意学生和外部相关利益群体这两个容易被忽略的方面，在章程中细化基本制度、模式、权责、利益分配、议事规则和法律责任等事项[5]，切实保障各利益主体在章程建设中的知情权和参与权，通过强化制度建设，建立权责明确、民主参与的治理体系。另一方面，明确章程的修订条件与启动规则，健全章程修订的程序性规则，使章程在不合时宜时能够得到及时、科学的修订与完善。通过制度的完善逐步建立科学的决策机制、高效的执行机制、完善的监督机制。在决策执行中创新激励考核制度，不断向市级绩效指标靠拢，在充分调查研究基础上建立健全内部绩效考评和差异化奖惩的工作机制和责任机制，制定和调整指标体系、设置重点工作指标、制定评分细则进一步加强内部督查考核，优化职责分工，压实压紧工作落实的具体责任，按照“跳起来才够得着”的原则设置考评目标，开展业务考核、统计分析、平时考核、民主评议等考核工作。建立健全督查制度等方式，规范权责边界，加强程序规则建设，畅通信息公开渠道，建立健全督导机制，全面提升重大决策的执行力[6]。

(四)推进现代化治理

在治理理念转变的基础上，高职院校还要根据内部治理所面临的困境适当调整治理结构。首先，明确党的领导，在党的指挥下掌握好办学“方向盘”。其次，合理划分政治、行政、学术三方权责边界。明确党委、校长及治学人员的权责范围，进而构建层次分明的权力体系，形成权责明确的组织框架。对于涉及多部门权利交叉、职责不清的地带，尽量从技术层面解决部门之间的协调配合问题[7]。再次，优化行政结构，促使具有高度集权、逐级负责、单向强制等特征的“上令下行”机制向建立以对话、协商、平等、合作等为核心内容的“多元制衡”机制转变[8]，稳步推进二级系(部)管理机制改革，激发二级单位参与治理的主体性。进一步发挥学术委员会、教授委员会在办学治校中的积极作用，充实学术委、教工委、教代会队伍，加强对科研和创新力量的重视，更好地发挥民主管理的作用。最后，重视外部关系。由传统政府为主要供给的单一制度向强调利益相关者参与性、供给多样化的多元化复合制度转变，实现企业、 市场、政府与高职院校之间形成良性的交往互动。

五、结语

推进高职院校治理体系现代化建设，提升我国职业教育现代化水平，是当前高等职业教育的新使命和新目标。习近平总书记在党的十九大报告中指出，必须把教育事业放在优先位置，深化教育改革，加快教育现代化，办好人民满意的教育。这就要求高职院校加快转变治学理念，调整内部结构，不断完善治理章程，以章程为依据，做好院校治理的顶层设计和整体规划，坚持党委领导、校长负责、教授治学、民主管理、依法治校的治理体制，健全民主科学的决策机制，完善民主参与和监督机制，进一步激发办学活力，推动高职院校自主发展与自我约束。