善治理论视阈下高校教师绩效评价的问题与优化策略

郑 丹

(1.江苏师范大学，江苏 徐州 221116；2.中国矿业大学，江苏 徐州 221116)

高校教师绩效评价是高校人力资源管理的一个关键环节。2020年起国家出台了新的评价办法指导意见，决心破除长期以来的唯学历、唯职称、唯“帽子”、唯论文、唯项目的“五唯”评价方式，为高校教师绩效评价指明新的方向。高校教师的绩效评价向着道德与实践并重的方向发展，立德树人将成为教师评价的首要标准[1]。同时，绩效评价关系到高校教师的收入，对于充分调动高校教师的工作积极性、提高工作水平具有重要的作用。然而，高校教师的绩效评价还存在一些问题，表现在评价政策的认可度还不高、评价工作的透明度还不够、管理者责任划分不到位、评价工作效率有待提高等方面。善治的理念在于实现公共利益最大化，有可能为优化高校教师绩效评价提供一定的借鉴。

一、善治理论的来源与内涵

(一)善治的来源

善治来源于治理理念，是治理的最佳状态，即良好的治理。善治与治理二者关系密切。概括善治的内涵，首先要厘清治理的内涵。早期西方政府的科层制是一种行政统治的模式。直到“第三部门”(或公民社会)概念的提出，使科层制模式面临巨大的挑战。行政与市场的冲突充分暴露了政府单一行政命令式统治的弊端，人们呼唤对传统的政府管理模式加以改革，寻求能够体现公共管理要求的新模式，治理理念由此而生。治理即各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和[2]。治理补充了国家与市场的特殊关系，但是治理并不能解决一切问题，即治理可能出现失效。为实现最佳的治理，20世纪90年代中后期，善治开始引起世界各国的关注。

(二)善治的内涵

善治，就是使公共利益最大化的社会管理过程[2]。中国学者俞可平最早把善治的概念引入国内，提出善治的本质在于政府与公民社会对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者结合的最佳状态[3]。善治需要政府与公民的协同努力，并且随着社会发展和政治进步，公民在公共事务中的作用将日益突出。善治的基本要素有六个：合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效[4]。合法性即社会秩序和权威得到认可并遵守；透明性即政治信息公开；责任性即承担职责与义务；法治即法律地位至高，受到遵守并保护自由、平等；回应即负责及时的反馈；有效即高效率管理机构的设置与运转。善治是治理的最终目标，它超越治理的方面主要表现为：(1)善治是一个在治理活动中不断发展和完善的动态过程；(2)善治的行动主体既包括公共部门，也包括第三部门和公民个体，三者共同参与到治理的过程中；(3)善治的行动主体相对独立，没有权力控制关系，公共部门不再凌驾于第三部门或公民个体之上，三者之间地位平等，通过协调处理关系，实现公共利益最大化。

善治的意义，体现在为高校教师绩效评价提供理论遵循，并且为完善高校教师绩效评价绘制了蓝本。首先，高校教师绩效评价所倡导的善治应是指多元主体共同参与的绩效评价，是提高教师绩效水平的治理活动，也是一个过程。多元主体既包括政府、高校，也包括教师组织和教师个人。其次，高校教师绩效评价应是效率增益导向，绩效的初衷就是效率和效益的更高追求。教师绩效的提升离不开绩效评价的高效。再次，高校教师绩效评价应是可持续的。绩效评价的目标是促进教师的可持续发展；绩效评价的各个阶段相互关联、递进，构建绩效评价的过程大循环。

二、高校教师绩效评价存在的问题分析

高校教师的业绩产出从时间上看往往呈现纵向跨度较长的特征。但现实以科研创新服务为主要方面的绩效评价却采用短期计量的方式，导致教师难以潜心从事教学科研创新服务工作，为了完成短期的考核任务变身成为“打工人”“挣工分”[5]。有学者调研了东部地区的八所高校，发现教师评价在目标、形式、标准等方面的问题较为突出：评价指标脱离实际、评价目的表述模糊、评价过程缺少反馈、评价结果使用不当[6]。趋同、单一的评价虽然适用企业的绩效管理，而直接移植到高校用于教师绩效评价却表现为水土不服。绩效评价的指标无论是数量、级别、形式都不应脱离学术活动和教师工作的规律[7]。国家层面的调查显示[8]，高校教师评价存在的问题是：缺少顶层设计；手段过于单一；体系标准尚不完备，量化指标脱离实际；强利益轻发展。那么，一系列问题的根源究竟是什么呢？以善治的视角重新审视上述问题，探寻问题的理论本质，以期实现高校教师绩效评价的优化。

(一)强势的行政权力影响教师评价的合法性

合法性是善治首要属性。合法性不是一般意义上的符合法律规范，它更重视追求最大限度地获得公众的接受和认可。高校的组织结构是一种类似政府科层制的体系结构。科层制有着理性和高效的优势，曾被视为最佳组织形态[9]。普通高校一般分为三级管理结构[10]：学校、学院(系)、教研室。高校的行政管理主要由学校、院(系)两级实施，教研室在学院组织管理中产生的影响较小。高校的这种科层制结构在提高管理效率的同时，也导致行政权力僭越学术权力。高校的绩效评价按照上级的行政意图去实施，缺少对基层教师工作现状的关切，缺少与教师的沟通反馈，难以构建科学合理的绩效评价体系。高校的教师沟通机制局限于科层制行政思维，虽以教代会、座谈会形式沟通，但学校管理层是组织者并占据绝对的优势地位，教师的意见很难得到落实或对影响微乎其微；管理层对难度较大或容易引发风险的意见更愿意采取回避的态度，终究导致形式大于意义，久而久之产生了目标置换效应[11]、“彼得原理”陷阱[12]和“寡头铁律”结局[13]。高校教师参与学校治理的意愿受到消磨，高校教师在绩效评价政策的实施过程中更多表现为被动服从而非自愿，对绩效评价结果难以做到完全认同。因此，高校行政权力的强势削弱了教职员工对学校绩效评价的接受和认可，绩效评价善治的合法性缺失。

(二)唯一的评价主体影响教师评价的公平性

多元主体参与是善治的首要原则。高校的绩效评价主体应当包括政府、高校、教职员工及外部社会环境。高等教育以人才培养、科学研究、服务社会、推进文化传承创新为己任。高校教师绩效评价指标应主要包括师德师风、教学、科研、社会服务、文化传承创新等一级指标，每个一级指标包含大量的定性和定量评价的多级指标。然而，高校在进行教师绩效评价时，评价的主体往往是唯一的高校管理层。评价主体的唯一性容易产生评价误差，影响绩效评价的公平性。唯一评价主体的教师评价误差表现为社会心理学规律。第一，居中趋势误差。即评价者更愿意用中间的评价结论而不是极好或极坏。最终的评价结果基本一致甚至完全一致[14]，也就是评价者扮演“老好人”。显然，这是一种有意误差，这种误差无法区分被评价教师绩效水平的高低。第二，晕轮误差[15]。即评价指标不明确，难以做到客观全面的评价。也就是说，由于教师虽然在某个方面表现突出，但其他方面并不优秀甚至堪忧。高校也未对评价指标做出细致区分，以偏概全认为教师其他方面都是达到要求的，从而给出有误差的评价结果。第三，相似性误差[16]。即人们在具有相似性的群体中更容易获得认可。相似性包括人们的性格、爱好、意识和人的各种自然属性。相似性越高，接纳程度越高。在评价中会出现“评价唯亲”现象。上述三种评价误差在高校的绩效评价中经常出现，严重影响教师绩效评价结果的客观性，不利于高校教师自身的职业发展，同时也影响高校绩效工资分配，减弱激励效果和教师的工作积极性。亚当斯的公平理论对高校教师的绩效工资分配做出了进一步解释[17]，教师的个人人力成本付出与获得报酬成正比时，教师感到满足，工作效率得到提高；反之，效率和满意度大大降低。因此，缺少科学合理全面的绩效评价就难以进行公平的薪酬分配，更不利于激励高校教师进一步提高绩效。

(三)奖惩功利化影响教师评价的效率和可持续性

效率和可持续性是善治的重要原则。绩效评价的效率反映评价过程的科学合理程度；可持续性代表绩效评价的正确导向。事业单位绩效工资改革以来，绩效工资对激励高校教师发挥了重要作用。《事业单位人事管理条例》也明确提出，事业单位考核应全面。考核内容为工作人员的表现，重点考核工作绩效；工资的分配体现岗位职责、工作业绩、实际贡献等因素。绩效工资是对基本工资保障功能外的补充，体现多劳多得、优绩优酬的薪酬。绩效工资中的奖励性绩效工资按照“总量核定+自主分配”的方式，给予高校自主分配权。绩效工资分配灵活，高校为获得绩效工资分配的度量依据，往往将过去的教师评价方式继续用作绩效工资分配的依据，或是新制定一套仅仅为了绩效工资分配为目的的教师绩效评价体系，两种评价方式均缺少对效率和可持续性的关注。绩效评价结果与教师的绩效工资直接挂钩，绩效工资的分配周期一般为一年。有的高校为了配合绩效分配周期开展同步的绩效评价，这种做法颠倒了绩效评价决定绩效分配的初衷。绩效评价最显著效果就是增加或减少绩效工资收入，关系到教师的切身利益。对于高校教师这类高人力成本的知识群体，短期考核直接关联当期薪酬的做法，不利于教师从事较长周期工作的投入，极易产生功利化取向[18]。

三、基于善治理论的高校教师绩效评价优化策略

上述的行政权力、评价主体和功利化的问题严重影响了高校教师绩效评价。按照善治原则和基本要素的概括，高校强势的行政权力掩盖了绩效评价善治的合法性，唯一的绩效评价主体取代了善治多元主体的公平性，功利化的奖惩机制影响了绩效评价善治的效率和可持续性。从善治的角度重新审视高校教师绩效评价的优化策略，应从以下三个方面展开探索。

(一)获得教师的体认和认可，达到绩效评价的善治合法性

合法性为善治第一要素。本文的合法指的是评价机制获得教师和评价主体最大限度的认同。换句话说，符合法律不等同于完全合法。合法性正向影响善治，公民的认可程度越高，合法性程度越高。因此，要尽可能提高公民的共识，以期最大限度达到善治[19]。

要实现高校教师绩效评价的合法性，首先，要取得评价对象高校教师的最大限度认同。评价的出发点和归宿，都是教师的实际工作内容。绩效评价方案要能体现对教师工作的尊重。评价标准要“一把尺子量到底”，不可因人而异。其次，要得到评价主体的认同。要做到这些，绩效评价应当充分体现教师工作的特殊性和高校组织结构的特殊性。评价主体的高校对于教师职业的特殊性充分尊重，教师对于高校管理者的绩效评价体系认可，最终实现评价主体和评价对象双方达成共识。对高校教师从事服务公益、传播文化、科技创新、国际交流的评价主体是政府、公民社会或公民，这些评价主体也应参与高校教师绩效评价的全过程。因此，高校、教师、社会等多方达成共识，最大限度减少认知冲突，才有利于绩效评价取得最大化的成效，促进高校教师队伍向着高水平发展。

(二)多元评价主体协同参与、责任共担，维护绩效评价的善治透明性

善治透明性具体是指绩效评价信息的公开性。每一个评价主体都有权获得绩效评价的相关信息。高校教师评价的多元主体包括政府、高校、教师和外部社会环境。其中，教师既是评价的主体，又是评价的对象。教育治理是一种共同治理，即多元主体共同参与的民主治理，民主兼具目标和手段[20]。多元主体既要充分发扬民主精神，更要责任共担。高校教师绩效评价的善治需要评价主体的有效协作、平等参与、利益权力、责任共担[21]。落脚在责任共担机制的建立。绩效评价主体责任共担机制包括共同制定绩效评价体系(方案)、协同实施绩效评价活动、监督绩效评价的过程、吸收绩效评价的反馈。责任共担各方为了履行好评价职责来免除评价失效带来的问责，从自身角度出发，积极同其他方取得共识，统筹协调。在实施绩效评价时，多元主体之间必须充分沟通，把绩效评价体系的制定过程、背景、标准和目标等信息进行分享。高校教师作为评价主体时参与绩效评价体系的制定，并提出合理意见；作为评价对象时，努力为取得较好的绩效评价结果，配合评价主体完成评价，并不断改进自己的工作绩效。一旦出现评价失效，必然能够使问责机制启动后的责任追究有章可循、客观公正[22]，令绩效评价对象信服。

绩效评价的整个过程贯穿着绩效信息。绩效信息包含评价主体信息和评价对象信息两个方面，具体包括政府导向、高校目标、绩效评价指标、计分规则、教师个人业绩等。完整的绩效信息是全面绩效评价的基础。绩效信息来源于多元评价主体的测评整理，这些信息支流汇聚成绩效信息海洋。多元评价主体的信息只有实现共享透明，才能为评价主体全面掌握，用以指导绩效评价的顺利开展。因此，完善绩效评价信息透明关键在于信息共享机制的建立。绩效评价主体应主动公开评价信息的来源，最大限度使用信息，保证评价的全面客观合规。探索建立绩效评价信息整合机构，负责统一评价各方信息，降低评价信息的专业化程度，实现评价各方对绩效评价信息的准确理解和易于使用。此外，信息共享应注意四个方面：一是绩效信息共享的安全性，二是绩效信息共享的实效性，三是绩效信息共享的可靠性，四是绩效信息共享的保真度。评价主体在利用新技术手段时，应创新绩效信息统计方式，建立完善绩效统计数据的质量保证体系，规范信息提供者的行为。通过非正式制度，促使绩效信息提供者树立诚信、敬业等价值观；利用正式制度，对绩效信息失真进行问责。

(三)建立全视角评价反馈机制，保证绩效评价的善治可持续性和效率

绩效评价的作用不仅限于绩效工资奖惩的利益方面，更重要的是帮助评价对象即高校教师逐步提高工作绩效水平。善治的可持续性和效率是绩效评价良好开展并持续实施的重要保证。反馈对提高绩效评价的可持续性和效率起到决定作用。因为没有反馈，绩效评价的过程就不完整，评价结果也不能充分发挥出改进教师绩效的作用。绩效反馈与善治的回应要素的内涵也是一致的。善治的回应要素意指良好沟通、及时负责任的回复[23]。回应的程度越高，绩效评价的效果越好。为达到绩效评价的善治回应，就要创新构建反馈机制。从反馈的理念创新、方式完善和效果提升三个方面着手。在诸多绩效评价反馈方式中，全视角评价反馈是绩效评价中较为科学的一种反馈机制。全视角反馈源自商业管理，在企业绩效评价管理中发挥了重要作用。全视角包括与评价对象密切联系的各类主体(如上下级、同事、社会等)。全视角评价时，从全视角对象那里调查采集第一手数据并进行统计、分析处理，得到较为全面的评价结果。根据评价结果开展反馈，向评价对象说明评价结论、分析原因、充分沟通、给出建议，引导评价对象弥补短板，改善绩效水平，促进发展[24]。全视角反馈的目的在于借助全面的评价结果，使评价对象获得有利于自身发展的建设性意见和改进举措[25]。

高校教师绩效评价要实现良好效果，在全视角评价反馈机制下应切实做好绩效评价反馈。高校应及时向教师反馈全视角的绩效评价结果，分析绩效评价结论高低的原因，经评价双方深度沟通，使教师明白哪些方面做得比较好，还存在哪些需要提升的方面。高校教师的全视角评价反馈机制目标不仅将评价结论作为晋升或支付薪酬的依据，而且为教师提供全面充实的绩效评价结果、更深入的分析和更有效的建议。