河南省县级政府财政能力评估研究

文/赵倩 刘文文（中央民族大学）

一、财政能力评价指标的构建与测量方法

（一）县级财政能力评价指标的构建

国外学者于1962年首次提出政府财政能力概念，并逐渐达成政府财政能力就是在政府治理的区域内通过税收汲取财政收入和财政支出的能力这一共识。国内学者认为，财政能力包括财政收入能力和财政配置能力两个方面（龙竹，2002；罗艳、蒋团标等，2012；徐盈之、赵永平，2015）。但目前对于财政能力的测量并未有统一的标准，指标总是具有一定的局限性。国内外都存在研究内容不够集中、研究范围不具体的问题，尤其没有对县级层次的政府财政能力展开研究，大规模实证检验更为少见。这也是本文研究的价值所在。

本文在借鉴国内外地方财政能力评价的相应研究，又基于数据的可得性，从县级政府财政汲取能力和财政配置能力两个维度用来构建评价河南省县级财政能力的具体指标（见表1）。

表1 县级政府财政能力指标体系

（二）县级财政能力的测评方法

1.数据标准化处理

因为指标的单位不一致，有百分制的变量也有数值的变量，为了消除变量间的量纲关系，只有通过数据标准化才具有可比性，且标准化后的数据方差仍然保留各原始指标的实际差异程度。这里标准化采用的是Z-score法，即均值（）为0，标准差（σ）为1，转化公式为：

2.指标效度检验与权重确定

数据标准化后运用SPSS工具对不同层次的能力进行因子分析降维，通过检验KMO为0.60，接近于1，sig值为0.000,适合做因子分析,因子与测量项之间有着良好的对应关系，聚合效度较好，并且根据方差贡献率确定综合因子得分，通过对各变量产生影响的公共因子来浓缩数据并进行加权计算。设1到9个指标观测值为e1到e9，e1为一般财政预算收入与GDP的比值，e2为税收收入与一般预算收入的比，e3为人均财政收入，e4为人均GDP，e5为第二产业与GDP的比值，e6为财政预算收入和财政预算支出之比（自给率），e7为一般财政预算支出与GDP的比值，e8为教育支出与一般预算支出之比，e9为农林水事务支出与一般预算支出之比。C为县级政府财政综合能力，其中，C1为财政汲取能力，C2为经济发展能力，C3财政调控能力，C4为公共产品的财力保障能力。财政能力得分公式为：

其中：

表2显示了河南省2019年排名前20的县（市）的财政能力具体得分情况，其中新郑市、荥阳市、义马市、长葛市、新密市等县（市）的经济发展质量在《2019年河南省县域经济发展质量评价报告》中均排名前10，侧面反映出得分结果的合理性。

表2 2019年河南省排名前20县（市）财政能力得分情况表

二、河南省2015年-2019年县级政府财政能力评估结果分析

（一）部分基本财政能力指标的意义与数据分析

1.一般财政预算收入占GDP的比重

该指标是一个衡量政府对其经济控制能力的非常重要的指标，比重越高表明该地区经济结构越优良、经济运行质量越好，这一指标一般在4%-8%之间比较合理。虽然高于8%、低于4%的不合理的比重数目有所减少，但连续5年来该指标大多数为3%左右，不足50%的数据比重在4%-8%之间，县级政府集中财力的能力有限，影响政府各项职能的正常履行。

2.税收收入占一般公共预算收入的比重

河南省2015年-2019年大部分县域该指标在60%以上，河南省2015年-2019年县级税收收入数额总体保持在合理范围，可用财力有一定的空间。但是在2015年到2018年这四年之中60%以下的个数有所上升，连续五年内比重达到80%以上的数据仅仅为28个，表明县级财政收入质量还有可提升的空间。

3.财政预算收入占财政预算支出的比重

河南省2015年-2019年100多个县财政自给率在一半以上的仅有30%左右，连续五年平均财政自给率仅为33.22%，近60%的县级政府财政自给率数据未达到平均水平，比重为20%以下的数量较多，总体来说县级政府财政自给率普遍偏低，收入来源较少，较高程度上依赖于中央转移支付。这表明在推进基本公共服务均等化过程中，平衡地区财力差距的转移支付制度有重要意义。

4.一般财政预算支出占GDP的比重

河 南 省2015年-2018年529个县域数据中，有111个数据一般公共预算支出占地区总产值的比重高于20%，表明这五年内仍有418个县级数据的一般公共预算支出占GDP的比重低于20%，随着县级GDP的健康持续增长，财政支出占GDP的比重也理应会增加，财政支出的规模还有增大的空间，同时县域中也存在着城镇与乡村之间的收入差距加大的现象。

5.教育支出占一般预算支出比重

教育支出占一般公共预算支出的比重低于15%的县域占绝大多数，小部分高于25%，其中占比最低的县级政府比重为11.50%，占比最高的县域可到达33.06%。

总体来说教育支出占一般公共预算支出比例偏低，财政投入总量不足；财政教育投入结构不平衡，各区县比重存在较大差异。

通过对河南省2015年-2019年县级政府财政能力相关的基本指标数据进行初步分析，可以帮助我们更好理解这些指标的作用，同时发现河南省县级财政总体上存在财政收入增长乏力、“造血不足”，比较依赖上级转移支付和补助、财政质量不高、财政支出结构不合理等问题。

（二）县级政府财政能力得分结果分析

根据选择的9个指标，综合分析结果，我们得到了河南省县级政府财政能力的整体得分情况，其结果显示，县级政府财政能力情况得分大致有4种特殊趋势。

第一种是连续五年整体得分情况都排名靠前县（市）主要位于郑州市与洛阳市，经济基础好，经济总量(或人均GDP)在全省领先；其区位优势会得到资金与政策的支持；主要以二、三产业为主的较合理产业结构为其提供稳定收入来源；这些县域教育、医疗卫生、社会保障和就业等基本公共品供给能力较强，为区域经济增长和社会稳定提供了良好的环境。

第二种是连续五年整体得分情况排名落后的县，其中有多数县位于驻马店和周口这种经济较落后的城市。人口众多加重公共品供给的负担，降低了其中大部分县的人均财力水平；优势产业缺乏，企业数量少，主要以农业为主，财政来源少；注重传统公共物品供给，农林水事务支出为主要支出项目，忽视了教育科技等发展性公共物品的供给，不利于经济社会发展。

第三种是五年内财政能力得分排名上升比较明显的县级政府，这些县主要依靠产业结构升级和政策支持来推动自身经济发展。如属于开封市的通许县、兰考县，两县近年来经济结构明显优化：兰考县的桐木加工业、机械制造业、造纸业，通许县酿酒、棉纺业转变成主导产业；嵩县以产业转型推动经济高质量发展，不断培育壮大新材料和文化旅游两大主导产业、生物医药和新能源两大新兴产业。

第四种是五年内财政能力得分排名下滑比较明显的县级政府，其中宝丰县、郏县、叶县都是平顶山市有名的县城，平顶山是一个典型的煤炭资源型城市，城市经济发展动力不足，县域经济的协调发展配合不到位，县域经济薄弱。淅川、桐柏、方城均属南阳市较落后的贫困县，经济社会发展基础、产业结构、城镇化水平、环境建设等方面较为不足，同时南阳市发展趋势以及财政补助也向社会经济条件比较好的县域倾斜，落后县域则难以改善，造成恶性循环。

（三）县级政府财政能力问题所在

通过前文对2015年-2019年河南省县级政府财政能力的分析与评估，可以发现县级财政收不抵支现象更加突出，财政困境也越来越凸显，主要表现在以下几方面：

一是县级财政收入增长乏力，削弱了财政对宏观经济运行和资源优化配置的调控能力，政府各项支出质量和水平难以保障。

二是政府财政自给能力不足，明显表现出县级政府财力不均衡、财政自给能力有限，这极大制约政府职能的有效履行。

三是县级政府公共产品供给不足，供给结构不合理，公共服务缺失。对传统公共产品供给中，如防洪抗旱、水利消防、公路桥梁等项目投资较大，而对教育文化与职业技术培训等公共产品供给出现缺失。

四是公共财政收入质量不高，收入结构不优良。税收收入与一般公共预算之比不足70%的县域仍然很多，公共财政收入质量不是很高，公共财政收入结构仍需完善。

五是区域间财政能力不平衡，财政能力得分情况存在明显的区域化情况，即富裕市区的县级财政能力得分相对较高，落后市区的县级财政能力得分相对偏低。

三、政策建议

基于前文提出以下建议：一是促进体制改革，完善县级财政管理体制。一方面加大对县域的财政支持力度，提高共享税中的分享比例，减轻各类专项配套支出压力；另一方面确定科学的事权划分标准，系统设计需考虑区域异质性。二是健全县级财政监督机制。加强监督地方财政预算制度、预算执行、预算调整和决算等活动的合法性和有效性，同时重点加强政府债务监管，将政府债务纳入动态监测，有效预防、控制和化解债务，有效防范和化解财政支付风险。三是县级政府树立正确的服务理念，加快转变县级政府公共服务职能，努力提供基础公共服务，县级政府应当建立公共服务的多元化供给体系。