论“三小”监管在食品监管体系中的意义和路径
——以L市的实践为例
2022-12-26黎小丽方天豪
黎小丽，刘 婷，方天豪，张 良，陈 晟
（西华大学 食品与生物工程学院，四川成都 610093）
在我国的食品生产、经营领域中，有一些特殊的主体，因其规模相对较小而被统称为“三小”。目前，对于“三小”的监管，在法律法规层面，尚无全国统一的规定，主要由各省级区域自行立法规制。在监管实践层面也还处于摸索、尝试阶段。本文从“三小”的性质、特点、现状出发，探讨了加强“三小”监管的意义与难点，并结合在L市创建食品安全城市工作中的具体实践，提供了一些建议与思考。
1 “三小”概述
目前，我国对“三小”的监管还处于摸索阶段，无论是定义还是监管措施、具体要求，都存在一定的地区差异；监管思路则大同小异，有较强的共性。
1.1 “三小”的定义和内涵
在各省级区域的规定中，“三小”往往包括小餐饮、小作坊、小摊贩这3类食品生产加工、经营活动的主体。有些地区将其扩充为“三小一摊”（即将“小摊贩”替换为“小食杂”，小摊贩单独列出，如西藏自治区）；有些地区则将其精简为“两小”（即把“小餐饮”归入“小摊贩”，如广东省）；有些地区将“小餐饮”“小食杂店”都归入“小经营店”（如山西省、四川省、宁夏回族自治区）；有些地方直接将三者统称为“小规模食品生产经营”（如北京市），不一而足。
但从本质上说，所谓“三小”主要包含3个主要特征，即经营规模较小（生产、经营的食品总量和总金额都较低）、从业人员较少（往往以个体或家庭为单位开展经营）、生产工艺简单（步骤较少、原料简单，且基本不涉及高风险的食品类别）。同时符合上述3个特征的食品生产、经营主体，就应该被纳入“三小”监管体系[1]。当然，也存在从业人数很少而销售规模大的情况，如无人工厂、自动零售等新型的业态，则不应被归入“三小”。而在“三小”内部，通常可以按照图1的逻辑来划分具体的业态。总之，无论各地在规定上有什么差异，其基本逻辑是相同的，“三小”的本质就是小规模的食品生产、经营者。
图1 “三小”中各个业态的判断逻辑
1.2 “三小”的基本特点
“小”即规模小，无论是在销售规模、从业人数、营业面积上都比较小。这就意味着诸多对食品生产、经营企业的监管要求，对“三小”而言是难以实现的。例如，“有专职或兼职的食品安全技术人员、食品安全管理人员”“建立食品安全追溯体系”，对于那些文化不高、资金缺乏的个体经营者而言，要求过高，不具备可操作性。
1.2.2 散
“散”即所处位置分散，在城镇的各个角落都有分布。因为“三小”的形成是居民实际需求促成的。无论城镇还是村落，有居民的地方就会有“三小”，其总数极为庞大。这给监管工作带来了挑战，面对数量庞大的“三小”，若全面实施现场检查、飞行检查，其劳动强度过大，监管成本太高，难以普遍推行。
1.2.3 低
“低”即生产技术水平普遍较低，质量管理手段落后。在现代食品生产、经营体系中，普遍运用的ISO 22000体系、HACCP原理等工具，以及快检试纸、冷链追溯等技术手段，在“三小”中的使用比例都相当低。这也符合逻辑，即“三小”的经营规模、利润水平、场地面积以及从业者的知识水平都决定了它们不可能拥有太多的资金、人力和技术去提高食品的生产经营水平。
“三小”的特点给监管提出了极高的挑战，它们容易出现食品安全问题、容易发生违规行为，又难以按照常规的食品生产、经营企业去监管，必须寻找新的思路[2]。
1.3 “三小”存在的正面意义
尽管“三小”存在一些缺点，但其正面意义也比较明显，甚至无可替代。①“三小”满足了居民的实际需要。尽管在一、二线城市中，餐厅、酒店、大中型商超、便利店已经相当普及，但考虑到经济发展不均衡的因素，以及生活上的便利性，再加上国人对现制热食的喜好，客观上说，很多居民需要有“三小”来提供服务。②“三小”解决了一部分人群的就业问题。尤其是那些年龄大、文化程度低、身体弱而又缺乏技能的群体可通过“三小”来谋生，也是一个可行的出路。倘若对“三小”的监管过于严苛，无异于剥夺这部分群体的生计。③在很多地方，“三小”还肩负着传承文化的任务，通过制作、加工当地的传统、特色食品，让这些流传了千百年的饮食文化不至于断代、消失，甚至能在新的时代发扬光大，这对于弘扬文化自信有着重要意义。新加坡的“小贩中心”获得了当地政府和人们的大力支持，并被评为“联合国非物质文化遗产代表性项目”，就是一个很好的证明[3]。综上所述，“三小”具有服务民生、活跃经济、传承文化的作用，是“城市的烟火气”中的一部分，也与我国目前的经济社会发展水平相适应，不能因为管理上的复杂性而搞“一刀切”。
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2 对“三小”监管的现状和难点
《中华人民共和国食品安全法》规定，食品生产加工小作坊和食品摊贩等的具体管理办法由省、自治区、直辖市制定。因此，对“三小”的监管措施制定权在各省级人民政府；具体履行监管职责的则是各区、县级政府的市场监管部门。目前看来，各地的监管思路比较一的，所取得的监管效果也比较明显。
2.1 对“三小”监管的整体思路
（1）必须将辖区内的“三小”全数纳入监管体系，严格防范脱管、失联的“三小”业者存在。为此，各地普遍都将“三小”的排查列入日常工作。同时，为所有的“三小”从业者免费办理注册登记，做到“一摊一卡”“一店一证”，确保对“三小”的情况心中有数、监管有方、沟通顺畅。对于未经备案登记的“三小”或未公示备案证明、登记卡的，一律予以纠正[4]。
（2）以负面清单的形式明确告知“三小”从业者禁止从事的食品生产、经营事项[5]。各省的规定基本是重申并细化《中华人民共和国食品安全法》的相关规定，如禁止“三小”从业者制售水产品、裱花蛋糕等风险较高的食品，禁止超范围使用食品添加剂。
（3）理顺监管体系，确定部门分工。囿于“三小”数量众多、位置分散的实际，很多地方性的法规中，明确规定由区县级政府负责“三小”的管理协调，由同级市场监管部门负责具体实施。同时，规定由城管执法部门（或乡镇、街道办的综合执法部门）对摊贩实施监督（如北京市、海南省）。还有些地方规定，在县、乡镇人民政府（或街道办）中分别设置专人负责“三小”监管（如山西省）。当然，也有地方只规定了由县级政府中的市场监管部门负责“三小”的监管（如海南省）。从监管效果来看，这种将部分监管职责分摊到基层组织的做法有其积极作用，尤其是在一些经济欠发达地区，能够缓解监管资源紧张的矛盾。
上述这些监管思路，目前看来还是相当有效的，从整体上较好地解决了“三小”的监管问题，守住了食品安全的底线。同时，依然存在一些难题亟待解决。
2.2 目前“三小”监管的共性难题
2.2.1 监管、执法资源不足
“三小”的监管、执法资源不足。当然，对普通的食品生产、经营企业监管也多少存在这种情况。但这些企业的数量显然无法与“三小”比较。实际上，按照“风险分级监管”的原理，各地市场监管部门必然要将大部分资源用于高风险食品的重点监管（如婴儿食品、集中供餐企业等），能留给“三小”的资源难免较少。
2.2.2 处罚力度难以裁量
如今，“四个最严”的要求早已深入人心，对违规行为严惩重罚不仅符合法律的规定，也能够得到人们的认可。然而，对于“三小”而言，在决定处罚的具体力度时，还需要额外考虑从业者的经济承受能力，以及社会舆论对处罚的认可程度。按照《中华人民共和国食品安全法》，处以罚款的最低金额是1万元，这对于食品生产、经营企业而言无关痛痒，但对于“三小”业者来说，可能就是全家一个月的收入，对其日常生活影响极大。再加上“三小”的规模小、利润微薄，相比之下，更凸显罚款的严厉，非常容易引发舆论的关注和争议。一旦处理不当，将会给食品监管工作造成极大的被动。
2.2.3 “三小”从业者的食品安全知识和意识薄弱
“三小”从业者的食品安全意识薄弱也给监管带来了一定的障碍。食品安全最终还要依靠生产、经营者的自律和投入，监管只能起到外因作用。如何让众多的“三小”从业者认同食品安全的观念，正确理解并自觉遵守食品安全的相关规范就是一个巨大而现实的挑战。
3 对“三小”监管的一些建议
“三小”由于自身的特点决定了它的监管必然是一个敏感、复杂、棘手的问题。本文在L市的市场监管部门对“三小”监管中的实践经验的基础上，总结出一些建议，供同行参考。
（1）加强监管队伍的建设。依托食品安全检查员的日常培养工作，强化执法人员对“三小”的监管技能，做到检查程序和检查项目的规范化、标准化；尤其是在处罚的阈值上，需要统一认识，恪守“比例原则”，做到既审慎包容，又严谨严格的监管要求。对于“三小”业态中的不规范行为，以督促整改为主、处罚为辅。
（2）在乡村地区推行食品安全协管员制度，由他们促进监管部门和“三小”从业者之间的双向交流。
（3）明确划出底线，并确保每个“三小”业主都能准确无误地知晓、理解。食品安全关系到人们的身体健康，“三小”当然也不例外。为此，L市监管部门针对不同类型的“三小”，制定了最基本的软硬件条件清单（拟使用的清洁、消毒剂的照片及其安全性说明，小餐饮业者与餐具消毒服务企业签署的合同或供货单；小作坊准备的食品标签样本等），在“三小”登记时，由专人进行讲解、确认，要求从业者必须严格落实，并作为检查执法的依据。
（4）在地方各级政府的支持下，积极有序地推进“三小”的产业集中和质量管理水平提升。结合旧城改造、步行街和夜市优化、旅游景点美化等契机，积极有序地鼓励“三小”业态实现产业集中，如“小吃特色一条街”等模式，既提高了他们的收入又便于集中监管。为此，L市还在一些有条件的集中区域，设置了“三小”业者公用的洗、切、配的专间，水电以成本价格供应，并按照食品安全标准全天保持专间内的清洁。这些举措降低了“三小”在备餐环节可能存在的风险，也让顾客吃得更加放心。
与此同时，在各级政府的支持下，L市的市场监管部门还对“三小”进行帮扶，促进其提质升级。具体而言，对上述产业集中区域内的“三小”从业者，采取租金补贴、免费制作统一的餐车等方法进行鼓励。此外，对于那些有意愿、有能力扩大生产经营规模，从“三小”升级为普通的食品生产、经营企业的业者，在协调信贷资金、优先审批相关许可方面予以支持。此外，鼓励“三小”向品牌化的道路发展，积极协调相关的行业协会，在制定团体标准等方面有所作为，实现产业的全面升级。
L市的市场监管部门积极顺应时代，大力探索和推广智慧监管，并以此来推动“三小”的社会共治。①依靠自主上传，实现对“三小”的索证索票管理。对于“三小”而言，索票行为对于所用食材的品质有明显的促进作用，但往往会被从业者有意无意遗忘。如果通过现场检查来监督，执法成本太高，且抽检难以完全覆盖。为此，L市要求“三小”从业者将自己每次购买食材的票、证拍照，上传到指定的微信小程序中，并按照实现了“不关注正常，只关注异常”的策略管理，如某位业者连续3 d没有上传票证，系统则会自动发出提示加以督促，同步抄送监管部门。②运用新媒体促进“三小”从业者对食品安全知识的学习。考虑到从业者文化程度参差不齐、大块的空闲时间不多等特点，L市组织相关专家将与“三小”密切相关的食品安全知识、法规规定等信息制作成数十个短视频，以人们喜闻乐见的形式实施远程教育。同样，当某位从业者长期没有在指定的平台上观看食品安全知识小视频时，系统也会自动发出提示。③落实群众监督，推进社会共治。在L市发放的“三小”备案证明、登记卡上，都有一个业者专属的二维码，人们只要通过手机扫码，就能对该“三小”的卫生状况进行意见反馈，还可以对其违规行为进行投诉举报。这种做法不仅方便快捷，也有利于发挥人们的积极性，帮助监管部门对“三小”进行精确、动态的风险评价，用好有限的执法资源。
4 结语
当前社会发展阶段下，“三小”的监管问题已成为一大难题，在科技创新的支持下，做好对“三小”的监管工作，正是食品安全监管的职责所在。
