基于大连实践的城市嵌入式养老模式研究

杨 娇

(大连财经学院 管理学院，辽宁 大连 116622)

我国人口庞大，尤其是在未富先老的情形下进入到老龄化社会，由于中国连续20多年的计划生育政策，使我们既要解决这一政策给我国带来的特有的养老压力，也要面对全球共性的养老问题。为此，我国在不断探索建立适合我国国情发展的养老体系，从十三五规划中提出要建设多层次的养老体系，到今年十四五规划中强调要把根据老年人不同需求将医养和康养相结合，使居家养老、社区养老和机构养老协调发展，共同构建我国的养老服务体系。其中，嵌入式养老作为养老机构和社区有机融合的养老模式成为亮点，并于2017年首次被列入《关于做好第一批中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点工作的通知》的国家文件文件，尤其在全国各大城市开始了广泛实践。嵌入式养老是多种资源和多元化运作方式相结合，将养老机构和社区有机融合在一起的养老模式，具有“麻雀虽小，五脏俱全”的典型特征。

一、城市嵌入式养老模式可行性分析

城市嵌入式养老能有效整合城市各种生活资源， 在我国城市各养老模式中具有比较优势，通过将居家养老、社区养老和机构养老的资源整合到一个全域平台，让老年人在家门口就可以享受到人性化、专业化的服务。而且嵌入式养老在日本、英国等发达国家通过多年运作证明可以较好满足现代老年人的养老需求。

(一)嵌入式养老模式能有效整合城市各种生活资源

嵌入式养老模式是对机构养老和社区养老资源的有力整合和补充，同时辐射周边社区为老年人就近提供集中的照料服务。嵌入式养老可以有效利用社区原有的闲置房屋或者土地，依托现有的成熟的配套设施整合资源，可以节约开支，降低运营成本，可以按照一定评级标准提供短期的住养服务，也可以根据自身供给能力开展其他服务如居民的家庭服务等，是一种为老年人提供更周到服务的新型养老方式。另外，嵌入式养老能够整合周边的医疗、教育、交通、信息、超市网点等生活资源，按照为老年人提供“一碗汤的距离”来布局设施，提供方便、快捷的服务。例如，利用城市发达的信息网络打造智慧生活一体化平台，利用云计算、大数据、移动互联网、物联网和区块链等技术整合周边资源，方便老人的一站式线上服务，为老年人提供高品质、多类型、全规模的高质量生活服务。

(二)嵌入式养老模式在我国城市各养老模式中具有比较优势

近2、30年以来，我国各地城市一直在不断改革创新新型养老模式。对比其它各种城市养老模式，嵌入式养老具有显而易见的比较优势。对比社区居家养老来说，其目前能够提供的也仅局限于最基本的公共服务，而且服务的老年群体有限，无法满足所有老年人的服务需求，由于受资源条件限制，其个性化和专业化略显不足。对比机构养老来说，机构养老具有一定专业化，但由于是长期离家，离开亲人对老人情感来说过度的社会化缺少了人性化；而且，由于资源配置相对不公平，条件较好的公立养老院往往“一床难求”，再加上机构养老对老年人精神慰藉相对不足，直接导致老年人对机构养老的心理抵制。而嵌入式养老将这几种养老模式优势资源整合到一个平台，弥补了各自的不足。通过整合周边资源，让老年人可以享受家门口的专业化养老服务，同时也维持了老年人之前的生活圈，在养老之余还有家人、朋友的陪伴，是一种适度社会化的养老方式。[1]

(三)国外嵌入式养老模式的经验借鉴

1.对日本的经验借鉴。日本是老龄化程度严重的国家之一，由于缺少护理人员，机构养老入住困难和财政负担过重等原因，一直在不断探索新型养老模式。在2005年日本的护理保险法进行修订时加入了“社区嵌入型”养老模式，有了立法支持，从2006年开始推行以小规模兼具多功能的居家护理模式。这种小规模代表的是机构的等级人数上限不超29人。主要的业务是以日托为主要模式的，辅之以短时居住和上门服务的综合型服务模式，可以提供全年365天全天不间断的24小时服务。具体的服务类型可以根据老人的护理等级以及身体状况和需求自由搭配。对我国的经验借鉴是日本的嵌入式养老模式推行首先体现在了立法层面，我们国家在顶层设计上也相继出台了许多关于开展社区养老、制定日间照料中心建设标准等等配套的政策措施，但这些政策大多都散见于各个文件中，缺少法律的严肃性和强制性等特征，有待于进一步完善。

2.对英国的经验借鉴。英国的医疗卫生体系按照弗朗辛的说法比照金字塔形状划分为三个层次，最底层也是数量最多是社区的医疗服务，由它提供最基础的医疗保健服务；中间是提供急诊、重症手术和住院治疗服务；最上层是专科医院，他们负责解决疑难问题。我国可以借鉴英国的社区养老理念，“在合适的环境中养老”，根据各地区具体实际情况，考虑利用不同层级的医疗卫生系统节省医疗资源，缩短就医时间。

二、大连嵌入式养老改革实践分析

据统计，截止2020年底，大连市有户籍的60岁及以上老龄人口就已经超过了184万人，65岁以上老龄人口超过125万人，两者分别占到户籍人口的24.7%和16.87%，并且每年以3%至5%的比例在飞速增长，日趋严峻的老龄化趋势已经成为这座城市发展的瓶颈。当前，大连市已经进入深度老龄化，从2018年启动中央财政资助居家和社区养老服务，开始了大连嵌入式养老的的创新探索。

1.大连嵌入式养老取得的成效。针对严重的老龄化，市委市政府给予高度重视并不断探索新型养老模式，2018年大连成为第二批嵌入式养老的试点城市。在示范中心建设指导标准下，大连市民政局围绕市民最关心的养老服务供给问题，以国家中央财政支持发展嵌入式养老为契机，探索这种多层次、多元化和智慧化的居家养老方式，让老年人有尊严的老去，给他们提供更加幸福、更有安全感和更加便利的养老方式。从2018年开始大连在主城区建设了50个示范中心，主要集中在市内四区，中山区和沙河口区都建立了9个、西岗区建设7个示范中心，由于甘井子区比较大而且居民区相对比较集中也比较多，所以建设了17个，其他周边高薪园区建设3个，旅顺口区、瓦房店市、庄河市分别建设了1个，金普新区建设了2个，一共是50个示范中心。示范中心建设的原则一般是建立在人口密度比较大、交通便利，能够方便老人的出行，而且生活设施比较齐全的地方。2018年示范中心建设有90%的社会力量参与了投资运营，为老年人提供家门口的照护、就餐等专业养老服务设施。民间资本如元气村集团、日本日医集团还有FB等居家养老服务知名企业加入此次服务设计和运用，是以政策扶持撬动民间资本的较成功的案例，中央广播电视总台也专题报道了大连市养老改革成效。截止2018年底，大连市各类的社区养老服务中心的示范中心、嵌入式小型社区托养机构的示范中心有370所，还有各类型的老年活动中心(站、室)2000余个，农村养老“互助”幸福院186个，大连市的居家养老服务网络基本覆盖了城市和街镇，可以满足城镇老年人的基本养老需求。继2018年的居家和社区养老服务示范中心后，2019年大连市又投资兴建了30所同类型的服务中心。

2.大连嵌入式养老存在的问题。第一，发展水平不高，养老供给不足。自2018年大连实施嵌入式养老的服务主要集中在城市，对象一般是高龄、空巢、失独、失能和低收入老年人，没有普及所有老人。而且这种嵌入式的养老服务在数量上还不能覆盖满足对象的照护需求。服务内容一般以文娱活动为主，签约医生和社区食堂数量不多，在服务层次和设备上还有待于提高。第二，资金后续投入乏力，自主发展能力弱。嵌入式养老一般占地不大，多利用社区闲置的公共配套设施，但一般城市用地比较紧张导致一些养老项目特别是临近居民区养老项目选址比较困难，而另一边有些单位却存在公共房屋闲置问题，因为缺乏有效的统筹安排导致资源浪费，利用率不足。目前大连嵌入式养老主要还是以政府的补贴为主，没有完全激活居家和社区养老服务市场的活力，导致资金来源单一，缺乏自主发展能力。第三，从业者专业程度低，能力有待提高。由于养老行业社会地位不高，工资水平普遍偏低，而且劳动强度大，从业者一般都是外来务工人员、下岗工人等年龄偏大、学历不高的流动性较强劳动者。事实上嵌入式养老需要一大批具有专业资质的技能型人才，尤其是能够从事心理咨询、理疗康复等养高级养老服务人才。第四，多头管理，服务资源不能共享。由于各社区养老设施配备水平不均衡，资源缺乏有效整合，交易成本高，没有形成规模经济。大部分设施又分属不同组织管理，受利益局限并不能有效地开放，导致利用率低，缺乏互动和共享。

3.大连嵌入式养老存在问题的原因分析。第一，政策宣传力度不够。这个问题不仅大连存在，我国其他省市也存在由于政策宣传不到位，解读力度不够，导致很多老年人甚至部分人大代表对这种嵌入的养老模式不甚了解，这对于政府来说就要求在出台相关政策后要加强其操作的力度，尤其要加大在社区内部宣传力度和注重宣传手段，突出嵌入式养老的优点，避免老人和儿女对这种新型养老模式的误解。第二，尚未形成可复制的养老服务盈利模式。大连依托的社区养老服务中心，一部分是由社区自主经营，在专业人员配备、资金投入和场地建设维护等方面存在一定困难，也无法满足老人多方面的需求；另一部分由社会力量运营的养老服务中心，也由于规模不大，成本较高，入住率不高等问题，经营也比较困难。如果要推广嵌入式养老我们就要找到可以复制的盈利模式，提高产业化程度。第三，不重视对养老产业专业人员的培养。从基础的护理人员来说，基于传统观念人们普遍认为护理不需要系统学习，更不是一门专业的学科，这种理念显然与对生活品质要求越来越高的现代老人和现代化企业已经完全不适用。专业的护理人员，从护理知识方面要求至少要对老年慢性病、对手术后的康复护理等等知识要有基本的掌握；从心理方面，也要具备一定的老年人心理问题鉴别能力，提前预判心理不健康的老年人并在日常照料中给予疏导，或者请求心理专家介入。此外，具备宏观规划能力、具备设置或开发养老项目这方面能力的人才欠缺，这部分人才的培养可以依托社会保障专业的发展。第四，医养结合制度不明确，医疗投入运营困难较大。从2018年大连开始具体实施嵌入式养老模式后，在医疗方面投入较大，但是运营存在较大困难。并且，把医疗和养老进行结合相关方面的制度和具体的诊疗标准也不够明确，导致此方面典型的效应没能转化为整体的效果，而且一些提供上门服务的巡诊和健康检查做的也不到位。第五，智慧养老缺乏统筹规划。要发展智慧养老需要搭建全域统筹平台，就大连市来说，目前尚未完成全域统筹的智慧化养老服务平台的搭建，虽然在部分机构和区域我们已经完成了相关软件的开发工作，但是如何互联互通，实现资源共享等方面智慧养老还没有形成规模发展。[2]

三、发展城市嵌入式养老模式对策分析

国家特别重视完善养老服务体系的建设，十四五规划中养老服务体系建设可以说是我国人口战略中的重要内容，也是国家人口长期均衡发展规划的重要目标。其中，关于如果推动养老事业和养老产业协同发展，政府给予政策法规支持，由社会力量来协同推动养老业的发展，对老年公共设施和家庭装修进行适老化改革，整合存量资源共同发展嵌入式养老模式，相信这也是比较符合我国国情的。但是在发展过程中，还是存在一些问题，如果不能及时解决，目前所取得的成果也将很快丢失，有如逆水行舟不进则退。

(一)以立法引领和推进嵌入式养老建设

国家各部门领导在顶层设计上非常注重嵌入式养老模式的推行，但是各地在推行嵌入式养老发展过程中缺乏全局性的指导，各级相关政策散见于各部门制定的文件中，缺少全局性和强制性。并且，在嵌入式养老推行过程中养老机构和社区之间是一种合作关系，但是具体权责划分却不是很细致，对服务没有具体的要求，对嵌入式养老实施工作的评估没有标准，监督制度也不健全。所以呼吁通过立法来引领嵌入式养老建设，完善监督和评估标准。[3]

(二)开展多样化服务，满足不同年龄段老人需求

我国可以向美国太阳城社区学习，为不同年龄段老年人提供服务，基本可以覆盖大多数老龄人口。根据不同年龄以及老人自身需求，大概可以分为三类，第一类类似于托管类，如日托中心，为那些子女白天上班无人照顾的老人提供食物和日常的护理，也可以提供定制服务；第二类针对生活能自理但是能力较低，短期或长期居住在社区养老机构的老人，为他们提供必要的生活护理等；第三类是对生活无法自理的老人，提供护理、医疗和康复服务。除此以外，嵌入式养老可以整合周边养老资源，提供多样化服务如上门家务整理、康复服务、营养咨询、心理辅导等。也可以向日本学习提供24小时不间断的服务，而且日本在具体实施过程中通过调研发现老年人对嵌入式养老的选址方面，大多数老年人还是选择离家比较近的护理院，但是也有很多老年人选择了相对较远但是离子女住址比较近的机构。所以在开发具体项目前，我们要考虑多种因素，根据不同年龄、身体状况、家庭实际开展多样化的养老服务。

(三)提高基层卫生服务水平，满足老年人医疗需求

我国在大踏步迈入老龄化社会后，面临床位不足、缺少护理专业人员、养老资源匮乏，养老需求得不到及时满足，导致养老的基本需求有效供给不足。针对这些问题，我们从各个方面探索解决的措施，比如人力方面，面临护理人员不足的情况，从2019年开始我国多地探索一种 “时间银行”模式，就是志愿者通过累积养老志愿服务时间，将志愿服务时间作为储蓄储存在这个“时间银行”，当你自己需要养老服务时可以从这个银行里支取被服务时间。甚至有的地方提出除本人外，还可以将自己的志愿服务时间用来照顾自己三代内的亲属，有效解决了护理专业人员不足的问题。另外，借鉴英国医疗健康金字塔体系，在社区医疗中心解决简单的医疗问题，并且做定期的健康检查，社区可以建档立卡为所辖区域内老人做一个健康记录，根据老人身体现状给予饮食等方面调节，有条件的社区可以为老人安排私人医生，定期回访。提高基础卫生服务水平，可以就近解决简单医疗问题，节省了医疗资源，又能缩短治疗时间。

(四)实行智慧养老，用信息化解决养老技术难题

相关管理和行政部门办事流程繁复、效率低等问题困扰着北上广深等较发达城市，同样大连也面临着养老等资源供给不足问题。但是随着我国科技的发展，部分问题我们可以借助科技手段来完成。可以构建以智能化设备如智能门锁、视频联动、智能手环等为基础的，面向居家养老的老年人、养老市场和养老机构的服务网络大数据平台，并以此提供快速、高效、低成本的新型居家养老模式。近年来我国科技发展迅速，大数据分析、智能分析、数据云存储等技术发展都比较成熟，嵌入式养老可以利用数字化来营造智能社区。具体而言，利用老年人智能终端设备实现服务区内老人相关信息收集、整理、分析、反馈等工作，并且养老系统后台可以连接社区管理平台、社区医疗中心智能平台甚至是公安系统等多个智能平台，让老人出现危险情况及时与相关方取得联系，第一时间帮助居家老人。如此，通过建设信息化技术平台和业务平台，避免相关行政部门基础性和重复性的工作，从而提高管理效能；通过规范养老机构管理流程，提升工作的信息化水平；构建养老信息数据库，进行数据统计和分析，从而实现养老资源统筹规划。[4]

(五)增强嵌入式养老监督评估力度

为了提高嵌入式养老服务质量，我们要增强对嵌入式养老模式的监督力度，以政府为主导制定行业标准，社区和行业共同执行，由社会大众共同参与的多方位的监督体系，同时从制度层面、评估主体层面和内容层面实行分类评估，以此来督促社区和企业不断提高自己的行业服务水平。同时加强对企业的监督从内容层面来说是要解除大家对自身安全和隐私被泄露的不安全感。智能产品的开发是为了更好的服务于老年人的生活，更好的监管他们的身体状况，但是技术的嵌入有时候让老人产生担忧，比如为了保障老人独处时的安全，用嵌入技术的方式即最常见的是佩戴在老人身上的智能安全设备，可以时刻监测老人的体征，查看心率、脉搏、甚至是一键呼救等，但是同时也会对老人进行实时定位和历史轨迹的查询。现实情况是很多老人对这样的智能产品比较排斥，他们认为时刻佩戴这样的产品会泄露他们的隐私，侵犯了他们的人权。如果这个问题不能得到有效解决，很可能会影响智能产品的发展，于我们服务的群体来说也是一种损失。所以对智能产品使用的评估，以及采集到数据的用途要有严格监管，打消老人的后顾之忧。

(六)其它对策

嵌入式养老一般是以“小型化、功能全”养老模式进入社区，就其规划设置来说，具有地域的显著特征，那么在提供养老服务的同时，要特别重视同质化服务的需求。有些企业一般只关注简单的区域划分，没有认真研究区位中对服务从各级层面的同质化需求，这直接导致企业的定位、目标等不准确。目前我国以社区为基础的嵌入式养老其定位一般有两大类型。一是政府区划指定通过市场划分。政府区划主要以政府指导购买服务的区域划分，虽然见效快，但是如果政府的优惠政策调整，会让部分企业失去竞争力，生存出现问题。二是通过市场划分，有的是以自己相关的楼盘，或者企业按照区域资源特点进行划分，比如在原有社区基础上对功能的补充，或者在社区内拓展某一单项的养老服务等。为了避免不必要的资源浪费和重置，把政府、市场和企业投入养老产业效益最大化，满足老年人在不脱离居住环境的前提下，给予其最人性化养老，那么基于地域性同质化的服务需求，企业对其对象清晰精准的定位非常必要。随着老龄化程度不断加深，我们在探索多样化的养老模式前提下更要注重老龄产业公平化的发展，不断满足老年人基本照护、医疗、经济能力的前提下，提高养老水平，加大对老年人精神慰藉、对其自身地位认可的需求。养老产业还要朝着信息化、智能化发展，不断巩固居家和社区养老服务在养老服务体系中的基础地位，完善顶层设计，加强改革创新，加大保障力度，持续推进城市养老服务高质量发展。[5]

综上所述，我们鼓励这种“麻雀虽小，五脏俱全”的嵌入式养老模式发展同时，也要完善其评估机制，为嵌入式养老模式发展提供对策分析和改进的依据。政府应该做好引导者和监督者，提高政治站位，统筹资源开发和利用，做好人才培养及产业规划，建立健全科学的服务体系和监管制度，充分利用“互联网+”思维方式实施精准服务以及个性化服务，提升服务质量和效率等，注重养老事业的社会公平，使新时代的养老事业能让老人晚年有所依、有所养、有所乐、有所为、有所安。