我国金融科技“监管沙盒”测试项目准入标准制度研究

蒋辉宇，芦雯青

（1.安徽财经大学法学院，安徽蚌埠 233041；2.渤海银行天津分行，天津 300170）

一、引言

金融科技“监管沙盒”，是指经金融监管机构审核后的金融创新产品或服务可在一定时间和范围内利用真实或模拟的市场环境开展业务测试，经测试合格后，可向金融市场全面推广并纳入正常监管范围的“试错性”监管模式。在当前技术驱动型金融迅猛发展的背景下，“监管沙盒”的设立旨在“鼓励金融创新”的基础上，将金融风险控制在最小的范围内〔1〕。“监管沙盒”具有培育金融科技产业，提升金融市场效率，提高消费者福祉，减少金融监管不确定性等功能〔2〕。

测试项目准入标准是待测试的金融创新产品或服务进入沙盒正式参与测试的审核条件，是测试项目取得入盒测试资格的“门槛”。准入标准制度是指将准入标准用制度与规则的方式进行表达，以增强准入标准的明确性和可操作性。从我国当前的理论与实践来看，其制度构建的必要性主要表现在以下方面。

第一，为所属企业提供明确的市场准入预期。通过制度规则为测试项目制定进入沙盒测试的标准，所属企业（指申请和具体实施项目测试的企业）可依据该制度规则进行前期的筹划与准备，并明确知晓其在准入阶段的权利与义务，这大大提高了所属企业在沙盒准入阶段的预期，能为其入盒测试前的项目质量筹备提供确定的行为规范。

第二，为筛选高质量测试项目提供制度保障。进入“监管沙盒”参与测试的项目往往在科技创新能力、测试消费者权益保障水平等方面良莠不齐〔3〕。对测试项目准入标准进行制度化，能够为所有待入盒的测试项目提供符合金融监管机构意愿的统一制度规范，有助于为监管机构筛选出高质量、高水平的测试项目，进而有利于后续沙盒测试的顺利进行。

第三，规范监管机构市场准入审核行为。在未进行制度规范的前提下，市场准入监管或审核行为存在较大的自由裁量空间，准入审核主观成分浓厚〔4〕，不利于被监管主体权益的保护。在准入阶段，通过对准入标准进行制度化、规则化表达，能够有效规范监管机构在入盒测试阶段的审核权限与裁量自由，从而保护测试项目及所属企业的综合权益。

二、我国金融科技“监管沙盒”测试项目准入标准的实践现状

（一）地方政府主导的“监管沙盒”测试项目准入标准实践现状

2017年7月，江西省赣州市人民政府联合国家互联网应急中心等机构在赣州共同组建了赣州区块链金融产业沙盒园。2017年9月和2018年9月，深圳与杭州分别相继在本地成立了各自的监管沙盒产业园试点。相对而言，由于设立较早、运营时间较长及配套措施较完善等因素，赣州沙盒园已成为国内地方性“沙盒”监管模式的重要代表之一。

赣州沙盒园要求入园的测试项目经营范围类型为“从事网络小贷、P2P、征信、第三方支付等牌照的互联网金融项目及相关联的配套产业项目”〔5〕，其中对准入标准中的创新性要求被表述为“确能促进消费者福利与提升”这一规定。总体而言，赣州沙盒园对于测试项目的准入标准要求不高，经营范围与创新性要求的制度表述较为抽象与笼统。

（二）中国人民银行主导的“监管沙盒”测试项目准入标准实践现状

2019年12月5日，中国人民银行在北京设立了国家层面的金融科技创新监管试点〔6〕，2020年1月14日和6月2日，央行分别公示了第一批及第二批进入监管试点进行测试的金融科技创新项目的名称与类型。同时，为规范监管试点的发展，2020年11月2日，央行联合全国金融标准化技术委员会发布《金融科技创新应用测试规范（JR/T 0198-2020）》《金融科技创新安全通用规范（JR/T 0199-2020）》《金融科技创新风险监控规范（JR/T 0120-2020）》等三项行业标准〔7〕。

在以上标准中，对测试项目在准入阶段有一定程度规定，主要表现在项目创新、测试风险性与投诉响应机制这三个方面。具体而言，央行要求所属企业在准入阶段填写《金融科技创新应用说明书》，主要包括三部分内容：第一，测试项目创新性说明基本信息。该部分需介绍测试项目的技术创新及技术运用，应写明创新应用的功能与服务信息，还包括测试项目所要达到的预期效果与预期规模等内容。第二，测试项目风险性说明基本信息。其中要求所属企业说明测试项目合法合规且符合技术安全，并出具相应证明材料。第三，测试项目投诉响应机制。测试项目的投诉响应机制包括内部投诉与自律投诉两部分内容，并列举了投诉渠道、投诉受理与处理机制说明。

总体而言，目前我国中央与地方层面对于“监管沙盒”测试项目的准入标准规定存在如下问题：未规定测试项目准入的基本资格条件；创新性标准界定过于抽象；测试项目准入风险防控规则缺乏；未重视在准入阶段对测试消费者权益保护规则的设计。

三、国外金融科技“监管沙盒”测试项目准入标准制度的设计经验

（一）英国“监管沙盒”测试项目准入标准制度

1.明确测试项目四项准入标准

英国金融行为监管局（以下简称“FCA”）为测试项目在准入阶段提出了明确的四项标准，所属企业根据FCA 提供的四项准入标准衡量自身是否具有进入监管沙盒的资质〔8〕。

第一，测试项目适用范围，即测试项目是否打算在英国范围内进行适用。该标准确立了在英国本地进行沙盒测试的原则，可见英国对测试项目有本土性要求。

第二，测试项目是否具有实质创新性。衡量这一标准的积极指标是市场目前并没有可以替代的产品或服务出现，若市面上已经有大量类似产品或服务则极有可能被判断为不具有实质创新性。

第三，测试项目是否有益于金融消费者，其中包括测试项目是否会为消费者带来更好的交易、可能为消费者带来风险的缓解措施以及创新是否会促进有效竞争这三个具体指标。

第四，测试项目是否有进行测试的必要性。测试必要性的审核具体包括如下内容：测试项目是否不适应现有的监管体制，因此难以将项目的创新推向市场；测试项目是否有除了参与测试之外没有其他办法实现的目标；完整的授权是否对于测试项目短期内达到测试效果而言是困难的。

2.注重测试项目的实质创新性

在FCA 提出的五大测试项目准入标准中，测试项目的实质性创新标准是五大标准中的核心之一〔9〕。创新性若只用当前市场是否具有类似产品或服务来衡量具有一定的片面性，为此在英国沙盒测试项目申请时需要对项目的实质创新性提出具体要求。

FCA 在测试项目申请书中给予所属企业充分的自由来说明其创新性程度，例如要求所属企业从同类项目的对比分析中说明其项目的创新点，以此突出强化其项目能够满足实质性创新的要求〔10〕。与此同时，FCA 给予充分的话语空间让所属企业分析自身与其竞争对手的产品或服务的差异，在一定程度上推动了测试项目发掘其自身真正的创新点，以提高其产品或服务的市场竞争力。

3.在准入阶段加强对测试消费者的权益保护

FCA 十分重视测试项目对测试消费者的权益保护，具体而言，FCA 在测试项目准入前注重其是否制定了消费者权益的保护计划。在测试项目申请阶段，FCA 要求所属企业说明测试可能为消费者带来的风险及减轻风险的具体措施，让测试消费者充分了解测试项目的潜在风险，强化了消费者知情权与自主选择权。

（二）澳大利亚“监管沙盒”测试项目准入标准制度

澳大利亚证券和投资委员会（以下简称“ASIC”）于2017年2月发布《监管指南257》〔11〕，该指南第57 至64 条规定，测试项目需符合三个准入条件方能正式进入沙盒进行测试。

第一，对测试项目的测试消费者人数及测试额度限制。ASIC 规定测试项目的消费者不得超过100个；对于测试额度，ASIC 规定每个零售客户在测试中进行的存款产品、证券等金融服务额度不得超过1 000 美元，提供信贷合同下的信贷金融不得超过25 000 美元，一般保险合同投保的金额不得超过5 000 美元，但对于具有自我保护能力的客户没有人数限制。当然，其所有测试消费者的最大测试额度为500 万美元。

第二，测试项目是否有充分的赔偿措施。ASIC注重考察测试项目是否有充分的保险制度安排来补偿测试消费者的损失。在澳洲，大多数拥有金融许可证的产品或服务均通过购买专业赔偿保险（PI）来履行这一义务。然而，对于“监管沙盒”测试项目，ASIC 则在此基础上提出了更高要求，ASIC 要求所属企业对于任何一项索赔额的限额至少有100 万美元的准备金，且其专业赔偿保险期至少在12 个月以上。

第三，测试项目是否设置争端解决机制。ASIC要求测试项目在进入测试之前必须设立争端解决机制，其中需要包括符合ASIC 制定的内部争端解决（IDR）程序和外部争端解决（EDR）计划。在争端解决机制的设立中，ASIC 强调该机制的运行周期除了要覆盖整个测试期间，还要增加额外12 个月的运行期以保证可以让测试消费者在测试结束后能够具备充足的时间来继续处理测试中的相关争议。

（三）新加坡“监管沙盒”测试项目准入标准制度

新加坡金融监管局（以下简称“MAS”）于2016年11月16日发布了《金融科技监管沙箱指南》（以下简称为《沙箱指南》）〔12〕。对于其测试项目的准入标准，《沙箱指南》提出了以下五项要求。

第一，关于测试项目的创新性要求。MAS 要求测试项目是新研制或发展初期的项目，其应与目前市场中普遍流通的项目具有较大区分度。测试项目应在申请表中详细阐述其创新方式，包括突出的特点，还需要对市场上同类产品的特点进行对比分析，且需写明测试项目的比较优势并提供可量化的评估。

第二，关于测试项目是否有益。MAS 要求测试项目是真正有利于消费者和行业的，并且要求这些有益性能得到行业或消费者的证明。

第三，关于测试项目的后续发展能力。MAS 要求测试项目具备持续发展的能力，离开沙盒较为宽松的测试环境后，其依然可以继续开展金融服务。对于该标准，MAS 从四个方面进行针对性考察。其一，测试项目在新加坡以及全球同类市场的适宜性评估；其二，测试项目的发展计划，包括退出沙盒后不适应真实监管市场方面的预测；其三，测试项目支持的财务状况及投资情况；其四，测试项目主要参与者的综合素质，包括在专业领域的相关技能与实践经验等。

第四，关于测试项目对测试结果的预期。测试项目在申请进入沙盒时要对测试情况做简要的预测说明，包括测试的时间表与测试效果。

第五，明确测试项目的范围与期限。明确测试范围可在一定程度上预先控制沙盒的测试风险，从而保护消费者的权益。MAS 要求测试项目的消费者在50 人以内，测试期限在6 个月以内。

四、我国金融科技“监管沙盒”测试项目准入标准制度设计建议

（一）制定测试项目准入的基本资格条件

基本资格条件是测试项目进入沙盒的基础性准入要求，从国外的沙盒准入标准制度的经验来看，我国的测试项目准入基本资格条件主要应包括如下几个方面。

第一，测试项目的金融业务范围。监管机构应在法律、行政法规及相关部门规章的规定下，对我国沙盒能够接受的测试项目的金融业务范围进行明确规定。从我国现有金融监管体制来看，监管机构在对此内容进行规范时，除应按照银行、证券、保险等传统金融业务对测试项目金融业务范围进行规定之外，也应为传统金融业务之间的融合型金融创新产品或服务，以及传统金融业务与大数据、云科技及区块链等信息科技的融合创新型金融产品或服务预留相应的制度空间，这是金融科技发展形势对国内相关制度设计提出的新要求与挑战〔13〕。

第二，测试项目的有益性。对于制度设计而言，测试项目有益性的观测对象除针对消费者之外，还应将其扩展到金融市场，乃至全国或地区性经济与社会发展等高度。因此，测试项目有益性在我国的制度化表达不应以具体的指标或规范来界定，相反，应通过相对抽象的制度规范来对有益性这个条件进行相对宽松的界定，以为监管机构提供自由裁量空间。

第三，项目测试的必要性。沙盒运行本身将为测试项目在常规制度规范内创造相对宽松的制度环境，甚至会对相关法律制度适用进行豁免〔14〕。因此，出于防止部分意图享受沙盒测试豁免待遇但实际无需进行测试的项目申请之目的，在制度上存在对项目测试必要性进行审核的需求〔15〕。对此，我国相关制度规则可借鉴英国沙盒的制度经验，从测试项目与国内现行监管制度、监管体制是否存在冲突，是否除沙盒测试外别无他法来实现其金融科技创新的功能与目标等方面来对测试的必要性进行具体规范。

（二）通过列举式与概括式双重规范设计创新性准入评判规则

各国在设计沙盒测试项目的准入标准时首要考虑的是创新性标准。创新性标准的设计对于整个沙盒的运行有着不言而喻的重要性。我国在设计创新性标准时不宜过于严格，亦不能过于宽松。过于严格将扼杀金融科技企业的积极性，不利于促进金融科技的长远发展；过于宽松则无法达到沙盒设立的目的。

就制度规范模式而言，我国对于创新性审核标准的规范既应具备明确性，也要能发挥监管机构的裁量权；既要能为入盒测试的项目提出实质性、“硬性”的创新性要求，同时也应为那些具备长期创新潜力的项目提供入盒测试的机会。基于此，我国应通过列举式与概括式的双重规范模式来制定准入阶段的创新性标准。具体而言，第一，列举式规范要求制度设计对于能够反映国内金融科技产品或服务的典型特征进行列举，例如测试项目已获得国家级主管部门颁发的知识产权证明等〔16〕。在准入申请实践审核阶段，监管机构无须过多审核，只要测试项目满足相关制度所列举的特征，即可认定测试项目达到了创新性要求。第二，概括式规范要求制度设计在对所有金融科技产品或服务进行深入研究的基础上，设计出能普遍性适用于判断所有测试项目的创新性特征与性质的抽象性规则，在准入申请实践审核时，需要发挥监管机构的自由裁量能力，在抽象性制度规则的约束下对测试项目的创新性程度进行人为性评判〔17〕。

（三）严格把控准入阶段测试项目风险

各国对于沙盒测试项目的风险都十分重视。实践中，沙盒测试风险具体可以分为金融产品或服务风险和测试过程中的操作风险以及法律法规风险等。为了降低沙盒测试风险，维护金融秩序，首先应当在准入阶段通过制度有效控制测试项目的风险大小。

在我国沙盒测试准入阶段，具体而言，应通过制度要求测试项目在提交申请时详细介绍其可能的风险以及相对应的风险防控措施。其中，在介绍风险时应该列举存在的风险类型并且说明测试项目与传统金融产品或服务在风险上的差异；对于测试项目与现行法律法规的冲突之处，也应当详细列举，以便监管机构有针对性地做出调整。风险防控措施具体应包括业务风险管理、内控合规管理以及数据安全管理等方面的措施。测试项目在进入测试前要建立与新技术新服务相匹配的授信管理体系与机制，同时也要建立风险管理体系与项目退出机制。为降低内部人员操作风险，需要加强内部控制体系建设，防止内部人员实施诈骗与犯罪行为。针对测试数据的安全管理，应说明数据的采集、储存以及使用方式。同时，测试项目应当提供应急预案，针对可能发生的各类风险，按照风险等级进行细化分类，对不同等级的风险预备不同的处理方案。

（四）预先建立测试消费者权益保护规则

保护测试消费者合法权益是各国沙盒设立及运营的主要目标之一。我国在制定沙盒测试项目准入要求时，必须将对测试消费者权益的保护放在核心位置。对消费者权益的保护理念应贯穿整个沙盒，而准入制度作为开启沙盒的第一个环节，更应当将充分保护测试消费者权益的理念放到突出位置〔18〕。

具体而言，消费者权益保护规则的建立需明确风险补偿规则与测试争端解决机制。在准入阶段建立风险补偿规则，首先应当明确风险补偿处置流程，建立相应风险处理机制，同时需设置风险补偿受理渠道，建立风险补偿基金池，针对测试项目在测试过程中发生的损害进行赔偿，也可以通过购买保险的方式为测试消费者提供相应保障〔19〕。

争端解决机制包括内部解决机制与外部解决机制，所属企业应向测试消费者详细说明投诉的渠道与投诉受理和处理程序，让消费者在权益受到损害时可获得可操作性较强的救济。此外，测试消费者在测试过程中的信息权、知情权及隐私权，也应得到充分的重视与保护。测试项目合理使用消费者的信息需得到消费者授权，在测试过程中不得将消费者信息出卖、泄露；在测试过程中，所属企业应及时向消费者披露有关项目的实施进程及出现的各种临时突发事件。