互联网金融下沙盒监管制度的困境与进路

和平鸽，翟 帅

(1.郑州大学 法学院，河南 郑州，450000；2.郑州航空工业管理学院 文法学院，河南 郑州 450000)

创新是科技发展的第一生产力。随着互联网、大数据等信息技术快速发展，带来了金融科技的创新，金融业新理念、新技术、新业态应运而生，金融产品与服务的供给体系正在悄然巨变。但创新中收益与风险并存，金融科技带来便利的同时，也给金融监管带来了更严峻的挑战。在金融创新的过程中如何平衡与金融监管，如何做好金融消费者权益保护，成为了各国探索的重要课题。自2015年英国首创提出“沙盒监管”后，经过实践，其对于金融创新与金融监管的平衡具有显著作用。随后，新加坡、澳大利亚、印度等国也都相继开展，出台各地本土化的沙盒监管制度。

自2019年央行在北京市展开了金融科技创新监管试点，我国的“沙盒监管”制度也由此拉开了帷幕。随后，央行营业管理部在2020年，公示了第一批金融科技创新监管试点应用，包括微捷贷产品、中信银行智令产品等6个项目。于2021年9月28日首批北京试点应用测试顺利完成。但我国的金融改革试点研究与公认的沙盒监管制度并不完全对应，且相关研究处于初步阶段，没有完备的制度构建。互联网复杂多变性且应用广泛，使金融发展中产生许多新的疑难杂症，沙盒监管制度的应用还需充分考虑该背景下适用局限。应对互联网金融发展、金融创新带来的挑战，如何形成适合我国国情的沙盒监管制度，进而助力金融监管机制的有效运作，实现金融行业的健康发展，成为我国目前重要的研究任务。

一、沙盒监管制度基本理论问题解析

沙盒监管也被称为监管沙盒，属于计算机领域的一种术语。是指通过提供独立环境对新程序进行检测，在独立检测测试的同时并不会对原有的计算机系统造成损害。按照此逻辑，在金融领域内，我们可以概括沙盒监管为相关主体可在该领域内进行具有创新性的金融活动测试，同时可免于被现阶段有关监管规则的限制，并且该测试也并不会对现有的体制产生损害。

监管沙盒机制最早是英国金融行为监管局为了金融监管改革，而将沙盒控制风险引入到法律制度中，开创了监管沙盒制度。英国金融行为监管局认为，沙盒监管是金融监管机构在保护消费者利益的前提下，为金融科技创新产品或服务特别设计的一种监管方式，这种监管方式通过为金融科技企业提供一个“安全测试空间”，使其可在不完全符合现行监管法规的状态下，申请进入该测试空间并能够向真实的消费者和市场提供金融服务或产品。

沙盒监管制度构成要素包括由沙盒市场、沙盒主体和沙盒检测品三部分。沙盒主体包括沙盒机构、沙盒实体、沙盒消费者。沙盒机构作为其中监管机构，目前各国设定了统一监管和分类监管两种模式。沙盒实体作为出售沙盒测试品的市场主体，各国主要以金融科技公司为主。沙盒消费者即在沙盒市场中通过招募或者沙盒机构组织评测沙盒测试品的用户，但研究中对该称谓合理性存在不同意见。各国的监管沙盒制度尽管所有差异，但沙盒监管机制的运行流程大多包括申请、测试、退出、评估几个阶段。大致模式是沙盒实体向沙盒机构提交申请予以准入，后者进行审核评估并于通过后与沙盒实体进行方案协商。后将测试品在沙盒市场内运行测试，实时监测。测试时间到期后，沙盒实体对测试结果提交报告，沙盒机构对测试品进行评估决定续期、通过或者退出，做出决策。沙盒监管具有试错容错性、差异性、互动主动性、期限性、权益保护性等特征。

二、构建我国沙盒监管制度的必要性和可行性

(一)必要性

1.沙盒监管符合我国金融科技发展的趋势。随着金融科技不断发展，监管难题不断升级，互联网金融治理发生了弱监管到强监管的转变。随着大数据、人工智能以及云计算的不断发展，在促进金融业创新的同时，也被开创性地引入金融监管，以便攻克监管障碍。监管沙盒制度作为基于计算机技术而产生的科技监管模式，在英国、韩国、新加坡、美国、印度等多个国家展开了深入的研究和普遍的应用，并进行相应的制度构建。而我国互联网、5G快速发展、金融业快速更迭，P2P网络借贷、股权众筹融资等互联网金融监管难题“现世”，给金融市场秩序和金融消费者权益造成重大损害，传统的金融监管已经不能满足现有的金融科技下金融服务与产品发展的需要，完善试点制度，引入沙盒监管制度正是顺势而为。

2.沙盒监管符合我国金融监管体系革新的要求。沙盒监管与我国金融监管体制改革方向相吻合，能切实推动金融监管机构的体制革新。只有金融监管体制不断进行改革，才能使得监管与时俱进。随着金融科技发展，传统规范监管思路具有滞后性、强制性，不再完全满足监管需求，许多领域出现在监管空白，使得我国开展先实行后规范的模式，便于适应新金融模式的发展。在沙盒监管制度中金融监督的主体是沙盒机构，从准入到退出、测试方案协商、风险检测把控、消费者权益保护，沙盒机构的身影无处不在。但沙盒市场的特殊性，要求沙盒机构设置更灵活可行的监管方式去协调监管冲突，及时对推动金融创新适时调整，对其工作方式便产生了较高要求。各国均设置监管主体如英国金融行为监管局FCA、新加坡金融管理局HKMA、澳大利亚证券和投资委员会ASIC、香港金融监管局MAS。通过监管沙盒制度在一定程度上也能推动我国监管机构改变以往工作方式，推动监管机构监管方式的变革，从而带动整个监管体系思想理念及工作方式的变更。

3.沙盒监管能够协调金融创新发展与金融监管。从沙盒监管原则来看，其坚持灵活性与原则性相结合。从其特征可知，实施其有助于打破现有规则与风险障碍、冲破原有禁锢、推动金融创新、维护金融稳定与安全。其次，有助于划定特定测试范围，减少对原有市场冲击，预设目标模拟，降低时间与运营成本，评估分析判断，取得有效可行性决定，实现金融市场稳定发展。另外，有助于有效加强沙盒机构与沙盒实体间的多元互动联系，破除信息不对称工作难点，交流共促带动金融发展。此外，对于金融创新企业而言，在测试中优化升级适应监管需求；对于初创公司而言,在测试中更易招商引资，促进潜在发展概率。

(二)可行性

1.我国“先试点、再总结”的改革经验。摸着石头过河为我们迎来了改革开放。实验先行，变化发展是我国重要的发展理念和发展模式之一。为了便于金融市场发展，自2020年1月我国开展了多项金融试点改革办法，其与“监管沙盒”的内在理念本质上具有一致性。2014年中国人民银行副行长潘功胜指出，在重点部分区域进行有目的金融改革试点，采取“先试点、再总结、后推广”的模式，为全国整体金融改革提供了宝贵经验。

2.我国互联网人口红利和消费潜力巨大。我国金融科技快速发展，据统计，我国网民人数增长较快，网民规模至今已达10亿多人。金融市场的发展具有极大的消费潜力，发展劲头不容小觑，此刻沙盒制度的引入具有现实基础。而互联网金融不仅改变了金融市场的产品模式，而且影响的是金融消费者的消费方式。2021年，传统金融机构不断加大对金融科技的资金投入达，金融科技企业不断创新中发展完善，互联网金融消费对金融消费者也逐步呈现不可或缺的态势。但其带来便利化的同时也带来了新的挑战，如何确保互联网金融发展、金融企业创新生存、消费者收益的同时实现，对加快构建完善的沙盒监管制度产生了极大的现实需求。

三、我国沙盒监管制度的现实困境

目前，我国沙盒监管制度仍处于研究中，且以金融科技改革试点的方式存在。自2020年从北京市公布第一批试点至2021年3月，已有9城发布项目共计86个。目前，北京市推出的22个惠民项目已有3个成熟完成，通过测试。关于沙盒监管制度并无完善的制度构建，且目前仍适用金融监管的一般性规定，缺乏明确具体而又针对性的法律依据。其次，在具体制度构建存在以下不足：

(一)构成要素模糊，监管主体与客体有待明确

目前我国金融改革试点监管主体是在央行的统筹指导下，各地试点工作组负责沙盒具体工作的实施，明显缺乏体系有效的沙盒机构监管体制。

首先，沙盒项目类型多、范围广，大部分政策仅落实央行制定的相关政策，而主管银行、保险、证券的银保监会和证监会并未深入其中，涉及相应领域的项目便可能无法得到有效的监管。其次，各地试点工作组仅针对特定项目开展相关工作，不具有沙盒制度实施的普适性，也缺乏监管机构应有的法律权威性，不利于中央和地方长效金融监管协调工作。总之，中央和地方责任主体的不明确，对于监管沙盒的监督和指导具有极大的障碍。

其次，目前我国沙盒监管对于沙盒实体主要限于持牌金融机构和金融科技公司，也可联合申请。沙盒监管的项目领域涉及银行、保险、非银行支付等领域，商业银行因其独特优势占主导位置。但其中关于非持牌金融机构的进入资质，新加坡、英国、澳大利亚等未做限制，而我国规定却禁止其独立进入，此种情形具有不合理之处。依据竞争中立原则，符合条件的金融实体均应被允许参与申请入盒测试，推动金融创新。而为了鼓励金融机构积极参与，应将非持牌金融机构也包括在内。若因持牌非持牌的形式标准限制，而阻碍具有真正创新能力的企业进入沙盒市场，将不利于沙盒市场测试的有效性，更阻碍了金融创新。该制度本就在“摸石头过河”，若沙盒实体的资质给予严格限制，缩小测试主体范围，不利于金融领域的创新发展。

(二)运作机制缺漏，监管标准有待细化

沙盒测试品主要是涉及信贷、风控、溯源、供应链等领域的大数据、人工智能、区块链、生物识别、云计算等金融科技服务与产品，大多具有极大普惠性。特别是沙盒实施地区受我国地理条件限制、地区金融水平差异较大，采用“点到面”的改革模式，各地区基础条件与发展需求不同，不同地区及不同批次发布的沙盒测试项目各有侧重。具体运作机制的设定，能够为沙盒主体参与沙盒监管制度的实施提供合理有效的行为预期。

从沙盒运作流程来看，各国对申请、测试、退出均作出了具体的要求。但是我国央行仅公开了申请环节，虽公开透明，但仅以《金融科技创新应用声明书》的要求为准，运行标准过于笼统、概括。测试与退出阶段并未公布或并未确定，如何测试、测试期间要求、退出流程等均未做出明确规定。其中测试与退出标准监测标准不明确可能产生以下影响：一是沙盒主体没有明确的行为指引，易出现不当套利行为，甚至将沙盒市场成为规避工具，产生消费者权益损害的可能性。二是没有预先细化相关标准，使得沙盒机构开展动态实时监管缺乏约束依据，不利于监管工作的开展。三是特别是退出机制的不完善，会使得问题产品流入市场或者成功产品的推广受到阻碍，从而对实际金融的运作产生更严重后果，可能对消费者权益造成无法估量的损失。

(三)消费者保护未足够重视，缺乏相应保护机制

强化金融消费者权益保护是金融监管的重要目标，且与我国目前监管理念一致。因沙盒市场相比一般市场的风险收益更具有不确定性，沙盒消费者因此要承受更高的风险可能性。因此，为了在沙盒监管中更有效保障消费者，各国对于沙盒监管中消费者权利保护、隐私保护、消费者赔偿救济机制等做出了相关规定。早在2010年，邢会强教授就在金融监管目标中增加了消费者保护这一利益诉求，提出了著名的“三足定理”。而我国目前在《金融科技(FinTech)发展规划(2019-2021年)》中规定了“普惠民生”的原则，同时央行要求强化消费者权益保护。但由于我国目前缺少统一的《金融消费者权益保护法》，沙盒试点地区也仍未出台相应的实施细则，对于消费者保护缺少具体规定，对权益保护造成了极大的隐患。

面对各种技术革新，目前立法缺漏给消费者权利保护和隐私保护带来的挑战。主要体现在权利保护方面，由于企业适当义务的履行不足，造成沙盒消费者自主选择权、知情权、追索权、求偿权及救济权等权利遭受极大损失。在信息安全和隐私保护方面，信息逐渐成为新的市场经济财富，沙盒实体由于逐利性，利用大数据、云计算等方式不当的收集、使用个人金融信息，给金融消费者的个人信息安全和隐私权造成了严重破坏。

四、我国沙盒监管制度的完善路径

沙盒监管制度的完善对于我国金融科技的发展至关重要，可以从监管理念和监管制度两个大方面出发。从监管理念方面应坚持保护消费者利益为前提，平衡金融创新与金融监管，宽进严出、审慎监管，促进金融业繁荣发展。从监管制度方面应采取行政规章方式出台《监管沙盒金融监督管理条例》作为明确的监管法律依据。具体应从沙盒主体、具体模式、消费者保护等多个方面进行具体完善，切实保障指引沙盒制度的运行。

(一)明确主体构成要素，确保有效监管与便利参与

构建多元化的沙盒机构，创新监管模式。伴随我国金融法制化进程不断加快，我国金融监管机构也发生很大改变，2017年新设国务院金融稳定发展委员会，2018年原银监会和保监会合并成立银保监会，目前我国金融监管形成了“一委一行两会”的模式。沙盒监管制度目前仅有央行指导，各地工作小组实施，工作小组缺乏权威性，不利于监督职权的充分发挥。因我国地域辽阔，各地经济差异大，不适合全盘借鉴中国香港的分业监管方式，也不应照搬英国金融行为监管局的整体监管方式。从中央层面来说，应在我国现有金融监管体制的基础上，以现有部门为基点构建金融稳定委员会作为沙盒监管制度的统筹监管，中国人民银行负责协调，银保监会与证监会负责分业具体执行的多元沙盒监管机构体制。从地方金融监管来说，应研究地方监管并予以赋权、简政放权，优化中央和地方权力配置，充分发挥中央和地方的协调监管作用。同时，应将行业协会纳入其中，充分发挥监管主体与社会主体多元共治理念，缓解监管压力。

明确沙盒实体的资质，扩大实体范围。沙盒实体作为沙盒市场主体，负责推出具有创新性的金融产品，其作用不可忽视。各国对此规定各不相同，结合我国现状，首先，沙盒实体应具备从事金融行业的资质，在企业组织形式上不应做过多限制，互联网科技公司、传统银行业等都可以参与其中，尽可能通过多类型金融企业实现测试产品种类的全覆盖，满足多样性需求。其次，沙盒实体要具备一定的经济实力，能够支撑进行沙盒测试。再次，沙盒实体能有足够金额对沙盒消费者产生的损害进行补偿。同时，对于沙盒实体进行测试产品种类不应固定。比如，保险公司可进行其他金融类产品服务的测试，通过这种方式加强金融领域的整体创新，同时也能充分发挥沙盒机构的作用。总之，明确满足实体的资质条件，尽可能的扩大监监管测试对象范围。

(二)完善准入、测试、退出标准，确保机制合理运行

针对准入、测试、退出流程存在的各处空白，应进行明确具体的规定。

首先，监管沙盒是否达到预期效果与其中沙盒测试品质量直接相关，针对沙盒测试品应设置完善的产品入场标准；针对不同的沙盒测试品，设置满足创新型、符合本国国情、对消费者权益保护等各类要求做出明确规定。其次，应明确沙盒测试品进入沙盒市场的测试期限。域外各国均设置了6个月至24个月为期不等的测试期限，但我国并未做出明确规定。应根据沙盒实体和沙盒测试品类型的不同，可以设置不同的时间期限，并对其中是否可以延期予以明确的条件规定。

再次，细化进入申请、申请测试、延期测试等各项申请流程机制与审核评估制度。对于通过标准予以细化，增加制度的可行性。明确终止测试和退出测试的具体情形。设置终止测试条款，明确被动情形和主动情形。前者如伪造信息、损害消费者利益等，后者如沙盒实体由于企业自身原因申请退出，并得到了沙盒机构的批准。同时，完善申请审批事前监督与退出机制事后监管的互动结合，有效对沙盒测试品进行从进入到完全退出沙盒市场全过程动态监管。

最后，设置退出制度与进入市场流程的协调结合。由于测试品一旦成功通过沙盒市场特定范围的测试，将打破束缚投放与正常的市场，应对市场投放、法律约束等规定等予以规范。

(三)加强消费者保护机制，落实权益保障

金融创新直接目的为了金融发展，但其本质是为了社会发展，消费者获取福利。在人工智能、大数据等新型金融科技下，沙盒监管制度运行给消费者权利保护和隐私保护两个方面带来了新的挑战。应建立从入盒、测试、退盒全过程的消费者保护机制。

首先，权利保护方面，企业在进入时制定好消费者保护措施方案、对于交易相对方的规模等做好预测规定，消费者的选择与数量的预先设定可以保障消费者自由选择权、财产安全权、依法求偿权等权利。

其次，隐私保护方面，要充分保障消费者的知情权、隐私权。严格防范信息不对称情况，在监管沙盒制度下，要求参与测试的金融创新产品以及服务必须要按照监管者提出的相关规定向消费者披露相关信息。同时，信息披露要贯穿监管沙盒始终，将信息透明化便于监管也便于消费者做出合理判断，提升测试产品质量，完善消费者退出条款，保障消费者权益。

最后，为了规避金融风险，保护消费者金融安全，应建立有效的金融消费者损害赔偿机制和金融消费者争议解决机制。甚至，可以保障消费者在沙盒市场中的受益权。要求沙盒实体在各个阶段预先设置消费者退出赔偿机制，而沙盒机构也可以通过设立保护基金制度来保障消费者损失补偿。如英国，在准入时除了要求对可能损害消费者权益的情形设定救助方案，尽可能减少消费者损失，强调加强消费者知情权、求偿权等合法权增强保护之外，也要求所测试产品服务于具有创新性，使消费者以及整个金融行业能收从中获益，对于我国具有极大借鉴意义。