立足山海谋发展 多措并举促改革——福建太姥山镇基层管理体制改革的实践探索与启示

王月蝉 郭聪华

太姥山镇原名秦屿镇（明万历《福宁州志》记载“秦屿为秦人避乱之所居”），于2011年因镇内国家5A级旅游景区太姥山更名，是福建宁德福鼎市一个集山海川岛资源禀赋的乡镇。1988年之前，该镇交通闭塞，是“老、少、边、岛、贫”的缩影。时任宁德地委书记的习近平同志在闽东工作时期，提出闽东要摆脱贫困，关键在“农业、工业两个轮子怎么转”“靠山吃山唱山歌，靠海吃海念海经”“抱好山娃娃”等重要论述。追溯至34年前，习近平同志在崎岖难行中跑遍闽东九个县和毗邻的浙南温州、苍南、乐清等地，把宁德的家底看个通透，为闽东人民指明“弱鸟先飞”强与弱的辩证法和“滴水穿石”快与慢的大逻辑。

“山海经”的哲学打开了闽东的视野，也带来了太姥山镇对自身的认识。1998年，福建省委提出“推进山海协作，在发展中努力缩小山区和沿海地区之间的差距”。2010年，福建省委编委确定该镇为“小城镇机构改革试点镇”。2019年，该镇转型纳入经济发达镇行政管理体制改革范围。三十多年来，太姥山镇始终秉持山海协作，发展边界贸易因地制宜的发展路子，以及坚持“精简高效、强镇扩权、优化服务、创新管理”的基层治理体制改革路径，在着力构建宜居、宜业、宜游、宜养的滨海旅游上取得了积极的成效，走出了一条特色化的乡村振兴之路。2021年，全镇常住人口5.69万，辐射带动周边乡镇4.6万人，规上工业总产值达到201.69亿元，固定资产投资累计22.29亿元，名列全国千强镇第350名。太姥山镇体制机制改革贯穿其发展的全过程，主要做法如下。

一、建立镇区“大党委”工作机制,精准凝聚改革合力

一是建立健全镇党委领导的党建工作联动体系。太姥山镇高度重视加强党对基层政权和基层组织的全面领导，通过吸纳辖区内72个基层党组织，建立镇“大党委—五大网格—基层党组织”三级联动体系。由镇领导班子成员担任网格召集人，对下召集网格内各基层党组织，搭建互联互动、互帮互助平台，对上向镇党委汇报请示相关工作。镇党委围绕大旅游、大产业、大发展全域发展思维，把党建与业务融合，汇集政策、资源和各方力量，策划形成了环秦川湾旅游公路、太姥山交通枢纽综合体、太姥山生态水系、976道路提升改造等一批大项目好项目。如今太姥山镇镇上通高铁，形成“一横三纵”城镇交通路网，城镇面貌焕然一新。

二是建立跨镇区、园区党组织联席会议制度。太姥山镇党委通过与辖区内太姥山风景名胜区管委会党委、宁德核电党委、星火工业园文渡项目区党支部等党组织建立联席会议制度，聘任联席单位科级干部作为镇大党委兼职委员，综合规划辖区全域旅游、重大基础设施建设和公共服务管理，促进镇区、景区、园区融合协同发展，全力打造“海上仙都”宜游宜居宜业宜养的经济发达镇。联席会议原则上每季度召开一次，2020年以来分别就祥源旅游小镇、太姥山景区游客缆车、景区旅游配套、核电科技游、文渡项目区安征迁与硖门乡界线治安管理等形成共识、凝聚力量。

三是创新基层党建与基层治理共建机制。太姥山镇通过组织村、社区与企业签订党建共建协议，建立“企业好搭档·党建助振兴”等常态化活动机制，引导驻村企业与所在村共建美丽乡村。如在高速公路、高速铁路的沿线，引导5家驻村企业与5个村结对共建，财堡村蓝朵公司为村里绿化捐赠树苗、提供种植养护等帮助，潋城村易邦公司出资130多万元，帮助改造标准冲水公厕，修建生态停车场、步行桥和护河栏等。

二、强化镇域改革“顶层设计”，推进强镇扩权

一是强化镇域改革工作的统筹谋划。福鼎市委、市政府成立市深入推进太姥山镇行政管理体制改革工作小组及办公室，研究制定工作方案，紧扣中央关于构建简约高效的基层管理体制、实施乡村振兴战略等部署要求，围绕太姥山镇打造福鼎市经济、社会、行政副中心的基本定位，提出24条改革措施，落实土地、建设、财政、金融扶持等政策，最大程度实现资源要素集聚、政策红利叠加。各相关市直部门大力协同配合，推进措施落地。如市司法局牵头指导镇综合执法大队的组建和规范化执法，组织执法人员培训和考证，建立相关制度；市委、市政府督查室跟踪督促改革措施的落实等。

二是积极推进赋权增能。根据福建省政府办公厅印发的《经济发达镇赋权事项指导目录》，立足太姥山镇发展实际，福鼎市政府将涉及村镇规划、自然资源、文化科技、安全生产等多个领域的权限授权或下放给太姥山镇，总共涉及116项，累计授权、委托下放综合行政执法权共8大类214项，赋予太姥山镇经济社会管理极大的自主性和灵活性。如3000万元以下产业及基础设施项目建设，由太姥山镇出具文件或会议纪要后，市自然资源、林业、环保等要素审批部门给予办理相关报批报建手续等。同时，为保障下放权限有序运行，太姥山镇制定并公布镇政府权责清单计261大项567小项，以及“属地管理”事项责任清单计86项，构建起“边界清晰、权责一致、联动通畅”的市镇关系。

三是筑牢职能运行监管闭环。福鼎市相关管理权限下放后，按照“谁审批谁负责”“谁主管谁监管”“谁行权谁担责”的原则，市直相关部门分别与太姥山镇签订监管责任书，明确运行程序、规则和权责关系，加强业务指导、培训，并组织开展清单落实情况的监督检查，确保赋权事项无缝对接、规范运行，推动部门高效履职。

三、找准区域优势，念好乡镇发展“山海经”

一是用好山海旅游资源，构建“仙都名镇”。按照中央和省委关于深化乡镇机构改革的部署，太姥山镇因地制宜，在机构限额内设置“旅游发展办公室”，统筹辖区旅游资源调查评估、开发建设、宣传等工作。2021年，太姥山镇投资1.3亿元，完成夜景工程、景区智能化、牛郎岗大荒民宿、高空水滑道、临海栈道等23个民生和生态保护项目的建设，在疫情常态化防控期间，全年仍接待游客60万人，实现旅游门票收入3800多万元，旅游品牌知名度和美誉度不断提升。

二是抱好“山娃娃”，打造“白茶始祖小镇”。太姥山镇把旅游与白茶产业发展有机统一，成立茶叶商会，积极打造“白茶始祖小镇”茶旅品牌。一方面，镇政府加大对茶园管理、茶农用药可视化监管力度，积极融入福鼎市白茶大数据溯源平台系统，利用5G、物联网打造标准化生态茶园；另一方面，镇政府积极完善茶旅沿线设施，抓好“四好农村路”和人居环境整治，打造了一条以洋里—太姥洋—方家山—孔坪等村为主的“生态茶庄·富民强村”茶旅文化旅游经济走廊，做到“路在林中展、车在景中行、人在画中游”，举办白茶始祖文化传承等系列活动，积极唱响茶旅品牌。一片绿叶造就一个产业，一个产业富裕一方百姓，2020年，全镇有茶园3万多亩，产茶村24个，涉茶农民3万多人，茶企300多家，全镇茶叶总产值3.95亿元。

三是抓好工业“轮子”，积极发展边贸产业。太姥山镇与浙南温州毗邻，具有发展边界贸易的良好条件。为积极承接浙南经济转移，福鼎市积极营造良好边贸营商环境，并在太姥山镇增设事业单位——项目服务中心，专项负责辖区内重点项目、招商项目的衔接、服务等工作。立足文渡、水井头等工业园区的生产、贸易、物流等聚集功能，2021年，全镇规上企业65家，逐步形成机械配件、PU革加工、金属加工、服装针织、眼镜鞋帽、水产加工等优势产业。据统计，到太姥山镇就业的外来人员达12000多人。

四、完善镇村治理体系，增强镇域服务和综合承载能力

一是试行“前台+后台”模式，减少管理层级。太姥山镇将直接与企业群众打交道的审批服务、执法检查等“事、职、人”交给镇党群服务中心和综合执法大队等“前台”工作机构，同时对政策研究、内部决策、服务保障等“后台”职能进行梳理整合，全镇党政机构整合重组为11个职能机构，其中党政机构综合设置7个内设机构，整合设置4个事业机构。通过改革，形成了“前台”为群众服务，后台为“前台”服务的工作格局。如太姥山镇行政服务中心集中了全镇168项行政审批和公共服务事项，15个部门进驻，共设19个窗口，采取即来即办的“即可办”服务模式，实行“一窗受理，集成服务”。2017年运行以来，共办件167255件，办结率100%，实现零复议。

二是建立务实高效灵活的用编用人制度。针对乡镇人少事多的问题，太姥山镇积极探索多种方式推动灵活用编，拓宽用人渠道。一方面统筹用好现有编制资源。对镇域内的各类公职人员，在锁定实有人员基数的前提下，统一设置岗位，打破人员身份界限，探索实行全员岗位管理、人员统筹使用，结合人员专业类型、工作经历、工作实绩等因素定岗，做到人岗相适、人尽其才，推动实现“一专多能”“多专多能”。在太姥山镇编制不足时，可调剂其他尚有空编乡镇的编制供太姥山镇使用。另一方面拓宽用人渠道。鼓励市直单位业务骨干到太姥山镇挂职，其人员调配使用、绩效考核、党群工作等均由太姥山镇负责，其挂职期间人事关系、原有待遇、原单位绩效奖励不变，允许领取乡镇工作补助，并视作基层工作经历。探索市场化用人模式，对承担辅助性工作的岗位，通过实施大学生服务基层计划或政府购买服务充实基层力量，2020年以来聘用人员67名。

三是完善市、镇两级财政体制，加大财政扶持力度。福鼎市政府对市本级与太姥山镇的财政事权和支出责任进行了合理划分，应由市政府承担的支出责任由市级财政给付，市政府下放给太姥山镇的事权，相应给予财力支持。落实土地出让纯收入全留和非税收入全额返还等财政政策，2020年以来共返还太姥山镇3321万元。市里优先将太姥山镇符合条件的产业、社会事业和基础设施项目纳入中央、省、宁德市重点项目盘子，在专项资金、融资渠道、用地指标上予以支持。2020年，太姥山镇共落实市财政专项资金8192万元，发行专项债6000万元，为今后的发展打好了资金基础。

四是推广跨省通办“一平台”。考虑流入镇内的浙南企业与人口较多的实际，太姥山镇积极研究并承接闽浙两地共同梳理的跨省办理高频率事项，大力推广“闽浙通办”业务平台。通过“收受分离”模式，打破事项办理的属地化管理限制，个人或企业只要在一地申请，两地业务部门内部协同后，即可实现“跨省通办”。如户口迁移业务、个体企业登记注册业务，原本闽浙要来回三四趟，现在可实现线上平台跨省办理，极大方便了两省企业和群众办事。2020年，太姥山镇市场监督管理所办理工商营业执照和其他事务的外乡镇人口分别占56%和43%；镇便民服务中心年办件量38757件，其中外乡镇办件量约占17%。

五、主要启示

（一）坚持党的领导是基层治理体制改革取得成功的根本保证。乡镇虽然小，但其发展却是一个系统性、综合性的工程，它涉及体制改革、发展、建设、生态环境、服务民生等方方面面，这就需要增强政治意识、政权意识、阵地意识，加强和创新党的建设工作，通过党建凝集基层各方力量。太姥山镇在改革过程中始终坚持党的核心和领导地位，建立镇区“大党委”与镇区、园区党组织联席会议制度，基层治理共建共荣等工作机制，以党建凝集不同职能部门之间，党政机构与社区、企事业单位之间的合力，在镇域规划、建设、管理、经济发展等各方面都发挥了党的领导的巨大组织力，取得了积极的成效。实践证明，在推进乡镇基层治理转型的过程中，必须把党的领导贯穿基层治理的全过程和各方面，通过党建机制创新，切实把基层党组织的政治优势、组织优势转化为治理效能，激活乡镇发展活力。

（二）坚持找准镇域功能定位是统筹推进镇域发展的重要路径。城镇化成功的关键是对镇域功能有明确的定位，找准区域特色。太姥山镇三十多年的改革探索始终践行习近平总书记关于“唱山歌，念海经”的发展定位，努力做足边贸经济的好文章。在太姥山镇的发展过程中，福鼎市委、市政府统筹谋划，各市直部门和太姥山镇政府协作配合，在发展之初，就以打造福鼎市副中心为目标，发展全域山海旅游，做大做强茶产业，依托边贸推动工业发展。目标确定后，太姥山镇的所有基层管理体制改革均围绕定位目标展开，如设立“旅游发展办公室”“项目服务中心”，并明确职责，推广跨省通办“一平台”、减少审批环节等有效举措。实践证明，在推进乡镇基层管理体制改革过程中，只有因势利导，有规划、有重点，加强顶层设计，找准镇域发展功能定位，科学制定改革方案，确立改革为基层经济发展和民生服务的政治共识，充分利用好上级赋予的土地、建设、税收、金融等扶持政策，借助各项改革契机，才能真正有效推动乡镇高质量发展。

（三）坚持以增效强镇为核心是推进经济发达镇行政管理体制改革的重要内涵。经济发达镇行政管理体制改革作为基层管理体制改革的一部分，本质上是有目的、有价值的创新活动，同时也是有成本、有付出的实践过程。基层管理体制改革的核心是增效强镇，推动乡镇高质量发展，因此，改革设计应遵循科学合理的原则，改革的逻辑应以经济发展和服务民生为本位，通过微观权力结构的调整，撬动体制机制的转型和重配。即通过纵向上县、镇两级体制的优化配置，横向上对乡镇一级职能任务、工作目标、组织架构、人员编制、权力责任和体制机制进行全方位、内涵式的改革重塑，夯实、巩固基层政权，不断调整基层机构职能体系适应当地经济社会发展的需要，使基层行政管理职能体系更加优化、权责更加明晰、运行更加高效，从而释放乡镇市场、社会等多方活力，营造良好的发展氛围。