网络平台企业治理：现状、问题与对策

向颍锴

（美国东北大学 专业研究学院，美国 波士顿 02115）

在科技发展的推动以及较为宽松的创新政策支持下，我国一些互联网平台企业在经历了起步孕育阶段的积累后，在新技术的叠加中逐渐崛起，并迅速成为用户规模巨大、实力雄厚的平台企业巨头。但与之伴随的是平台垄断、算法滥用等治理难题的不断显露。2022年7月21日，滴滴被处以80.26亿元的高额罚款，再次暴露了平台企业在运营过程中存在着违规问题，也凸显国家和政府在该领域存在着治理漏洞。因此，完善相关法律法规、规范平台企业运营，对于保护消费者权益、促进平台企业的转型升级具有重大意义。

一、网络平台企业治理现状

自1994年我国正式接入互联网以来，平台企业经历了从无到有、由小到大、由弱到强的发展过程，平台企业的治理，也经历了从自由发展到相对宽松，再到规范治理的发展阶段。

1.治理理念由相对宽松到规范治理

1998年之前，我国互联网企业基本处于自由发展阶段，只是被作为新技术产业来看待，没有得到相应的管理［1］。随着网络社会的快速发展和科技创新的进步，互联网技术在各个领域不断革新，1999—2010年，我国正式进入互联网立法的探索阶段。这一阶段针对网络平台的治理，主要是关于网络媒介平台、著作权保护等方面的立法。2009年12月26日《侵权责任法》第三十六条的规定，奠定了网络平台侵权责任的基石，对平台治理中侵权责任的明确划分和认定有重要意义。2011—2017年，我国进入了平台经济的高速发展阶段。信息技术的飞速发展在带来经济活力的同时，也给网络安全带来诸多挑战，平台运行安全、恶性竞争等问题凸显。国家已然认识到网络作为基础设施作用的重要性，及时成立了网信办作为网络平台的专门治理机构。2018年之后，随着平台基础设施化的深入，以及平台在用户积累和数据技术处理方面的优势，国家和政府深刻意识到平台在国家信息安全、社会法治建设方面的关键作用，故国家立法步伐加快，网络空间立法框架在这一时期逐渐完整，平台治理的立法也显示出强调维护市场交易安全、反垄断监管等特征。

2.管理法规由基本空白到相对成熟

“互联网平台企业掌握着丰富的数据库，且手握核心技术，成为互联网信息传播秩序和社会治理的最大变量”［1］。随着治理理念的转变，相应法律法规的制定出台也紧跟其后。一是出台法律法规。2016年的《网络安全法》、2021年的《数据安全法》和《个人信息保护法》，基本上搭建了网络平台治理的法律顶层制度架构。二是发布政策法规。如国家发改委等9部门发布了《关于推动平台经济规范健康持续发展的若干意见》，在加强数据安全监管等方面作出了规定。这种主要以行政规制为手段的治理方式具有一定的灵活性，但也体现出以处罚、威慑为主的特征，难以回应科技创新之下技术快速发展带来的诸多平台治理难题。三是开展专项整治行动。专项治理是我国网络治理的一种重要方式。如2021年7月工信部启动的互联网行业专项整治行动，主要聚焦于扰乱市场秩序、侵害用户权益、威胁数据安全等问题，以实现对网络平台企业的严格规范和治理。

3.多元主体参与的治理模式日益受到重视

人工智能等新的科学技术成为平台企业的发展引擎。新的技术在改变人们的生产生活方式的同时，也改变着社会经济结构和治理结构。平台企业作为网络平台生态系统的管理者、平台内部治理规则的制定者、平台交易信息的掌控者，必定要承担一定的治理职责。“借助于技术上的优势，数字平台不仅可以收集与个人相关的数据，而且可以收集社会方面的数据，比如，公共交通、公共卫生、健康等方面的数据，从而为有效管理奠定基础”［2］。同时，整个社会的数字化、智能化带动了社会公共服务的数字化和智能化，并在网络平台上得以实现，比如，与人们日常生活十分密切的水、电、气等公共产品和公共服务都可以通过数字化的界面操作而获得。因此，构建政府与平台协同治理的多元治理机制，实现平台企业的创新发展和有效治理之间的平衡，促进平台企业的健康有序发展越来越成为各方共识。

二、网络平台企业治理存在的问题

网络平台企业具有的关系多层、主体多元、影响跨界、边界模糊等特征，突破了传统商法规制范畴，尤其是在以往治理态势依然严峻的前提下，算法滥用、平台垄断等新的争议问题的出现，更是对传统治理理念和治理模式提出了挑战。

1.平台间的不正当竞争导致行业垄断

平台企业主要是通过网络信息技术，在网络空间为买卖双方搭建一个双边或多边的平台，使交易能够快速、高效地进行。科技创新是平台企业的生命。在科技创新的同时，平台企业的野蛮生长也成为常态，尤其是在平台企业发展起步阶段，政府监管较为宽松，加上相关法律滞后，导致平台无序扩张。一方面，平台企业用户海量增长，平台企业的经济实力显著增强，极大地推动了生产效率的提高和经济的增长；另一方面，平台企业利用其庞大的市场势力，排挤竞争对手、进行“猎杀式并购”、利用算法进行歧视性价格控制等，扰乱了市场秩序，给政府监管带来了巨大难题。

2.技术的更新迭代给政府监管带来困难

创新是网络平台企业发展的基石和关键，互联网企业本质上就是以技术为核心驱动力的企业。正是在鼓励创新的政策环境下，平台企业才有如此飞速的发展。然而，“技术中立”永远是作为一种人文关怀存在并力图框定科技前行的方向的，但其是否能够真正改变技术变迁的逻辑，还依赖于人对欲望的控制，尤其是对资本扩张的控制。而这正是政府监管的职责。这种态势，既形成了鼓励创新与加强监管、“加油门”与“踩刹车”之间的规制悖论［3］，也形成了平台企业在科技创新驱动下的快速发展与政府的治理理念落后、治理规则滞后而带来的规制难题。

3.平台企业参与治理的负面效应凸显

近年，随着网络治理相关法律的逐渐完善，对平台的管理与规制也逐渐精细化。政府在利用平台所拥有的技术优势和便利条件、明确平台的管理义务和责任的同时，赋予其一定的自我管理权限，因此，在平台生态圈内部，平台有制定规则、执行规则、处理纠纷的职责和权力。然而，追求利益是企业的本性，在制定规则、纠纷解决等方面，企业很难保持中立，尤其是在平台企业自身组织不健全、内部缺乏权力制约机制的情况下，平台侵犯商户和消费者权益在所难免。这实际上都与期望平台参与治理的善意目标相去甚远。此外，当平台掌握了庞大的数据并利用自己所掌握的数据优势与政府进行博弈时，逃避监管甚至左右政府决策也可能成为现实。因此，对平台进行综合治理就显得迫切和必要。

三、网络平台企业治理路径

在强大的技术和数据优势的加持下，平台之间以及平台和社会生产要素之间的连接越来越紧密，并逐渐获得了突破外部治理规制限制的能力，“成为干预政府运行和社会治理的‘技术利维坦’”［4］。然而，“单一的技术逻辑无法回应和解决数字化发展带来的各类复杂问题，单一的市场逻辑和监管逻辑也无法有效应对数字技术变革下的新模式、新问题、新挑战”［5］，它需要政府和社会进行适应性变革和调适，提高驾驭数字化发展的能力。因此，及时调整治理理念，形成综合治理体系以提升平台治理能力，既是我国规制网络空间秩序的必要路径，也是我国治理体系和治理能力现代化的必要内容。

1.外部治理：完善法律法规，加大反垄断的执法力度

自2021年以来，国家为规制平台经济领域的垄断行为，已先后对互联网巨头如阿里巴巴、滴滴开出了巨额罚单，体现了法律法规外部硬性治理的力度和实效。但是，平台的垄断性是其与生俱来的天性，它会伴随科技创新而不断被放大，平台治理正是通过规范其在发展过程中暴露的失范行为而实现其健康有序发展的。一是要进一步完善反垄断立法。要设立专门的反垄断执法机构，明确其具体职责，减少执法中间环节，推动平台反垄断高效进行；要进一步明确垄断行为的边界，促进执法机构准确定位垄断行为并快速采集和固定证据。二是要明确平台数据的归属权和使用范围，“创立数据资产评估及定价标准，优化数据共享机制，确立个人数据的可携带权，促进数据有序流动与合理获益”［6］。三是要加强和完善国有资本参股机制，优化网络平台股权结构，消减网络平台商业资本的利益最大化需求带来的发展偏向。平台的外部治理，必须及时调整监管理念，加强顶层设计，在保证平台健康有序发展的同时，保护企业创新的积极性，保持规制和创新的平衡，这才是促进数字时代经济发展的根本。

2.内部治理：调适平台系统内部治理结构，消解负面效应

平台是一个生态系统，平台内部规则成为制约平台参与方行为的重要内部制度力量。用户从登录平台到成为平台会员继而在平台上交易以及后期纠纷的解决无不受平台内部规则的限制，可见完善的平台内部规则至关重要。平台内部规则分为单纯内部规则和涉他内部规则。单纯内部规则主要指平台的人事制度、考勤制度等，通常不超出传统商法范畴；涉他内部规则主要是用户福利或影响公共利益的规则，具有“准公共秩序”的性质。内部治理，一是要明确单纯内部规则和涉他内部规则的边界。单纯内部规则由传统商法调整，涉他内部规则要严格遵从监管部门的相关管理规定。由于涉他内部规则的“准公权力”性质，可将其纳入行政法轨道接受和立法审查相似的严格考核，对于可能导致外部损害的规则，需要经过公布草案、听证、专家论证、获批等环节，做到形式合法、实质公平。二是规则的制定要听取平台各方参与者的意见，促进参与者的沟通，协调参与者的关系，保障各方协调配合，以实现各方参与者利益的共赢。三是规制平台算法滥用。内部规则的制定应该揭开“技术中立”的遮羞布，从根源上防止算法歧视、算法欺诈、算法错误等问题。平台的内部治理，应该打破传统“公司治理”的藩篱，走向更加开放的治理结构，如设置企业智库、寻求第三方机构等来为平台内部规则的制定注入科学、合理、公平的元素，让平台决策更加可信。

3.社会治理：推动声誉信用系统构建

一方面是推进平台系统内部的声誉信用系统的构建。在网络平台，声誉作为一种重要的社会资本发挥着重要作用。平台共同体通过双边市场的信息交换转换为可见的声誉评级，形成一种对平台参与者的隐性约束。但长期以来，平台因信息交换而形成的信用等级因缺乏量化标准而无法作为一种固定的正式的治理要素，一定程度消解了其作为平台治理因素的作用。构建平台系统内部信用系统，一是要完善声誉等级评价量化标准。将声誉评级进行等级划分，作为在线平台参与者的一种身份标识，消费者或者其他参与者可以通过平台的声誉身份标识来判断商家的信誉等级，让声誉等级成为一种隐形约束。二是要畅通平台系统信息沟通和反馈渠道。畅通的信息渠道有利于改善卖家的失信商业行为，也有利于买家获取客观的第三方评价信息，从而减少信息不对称带来的优势信息方对劣势信息方的欺压。三是要加强监督。通过市场监管和专项行动等方式对平台的声誉环境进行监督，杜绝有偿刷单和好评返现等欺诈行为，维护正常的交易秩序。

另一方面是推进社会信用体系的建设。良好的社会信用是营商环境的基础，故要发挥政府的宏观调控功能，为平台声誉建设提供外部制度环境。如国务院于2019年7月印发的《关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》提出，要对平台建立信用档案，将滥用市场支配地位限制交易、单边签订排他性服务合同等不正当竞争行为记入信用档案。这是通过国家规范性的指导意见，在整个市场经济体系中通过外部声誉体系的管理与构建，促使平台珍惜自身声誉，强化信用经营意识，进而达到平台的信用治理的一个重要尝试。