校园欺凌治理的重心调适：一种教育法学的思考

姚建涛，黄明东

(1.临沂大学 马克思主义学院，山东 临沂 276000；2.武汉大学 教育法学研究中心，湖北 武汉 430072)

一、问题的缘起

校园欺凌古已有之，中外皆然，已成为世界各国教育领域的治理难题。据联合国教科文组织2017年报告：“全世界每年有将近2.46亿儿童遭受欺凌。”[1]2019年世界教育论坛发布的《数字背后：终结校园暴力与欺凌》指出：“最近一个月内约有32%的学生至少遭到一次欺凌，其中约33%是身体欺凌。”[2]为规制欺凌，各国纷纷出台政策法律。我国的校园欺凌治理也经历了一个从政策指导到法律规范的过程。从2016年国务院教育督导委员会办公室发布《关于开展校园欺凌专项治理的通知》(国教督办函〔2016〕22号)、教育部等九部门《关于防治中小学生欺凌和暴力的指导意见》(教基一〔2016〕6号)，到2017年教育部等十一部门联合印发《加强中小学生欺凌综合治理方案》(教督〔2017〕10号)和2020年《中华人民共和国未成年人保护法》《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》的修订，再到2021年教育部印发《防范中小学生欺凌专项治理行动工作方案》(教基厅函〔2021〕5号)、《未成年人学校保护规定》(中华人民共和国教育部令第50号)，多项治理手段与措施强力推行，欺凌治理取得了可喜成绩，但仍未完全达到预期目标。2020年，“儿童侵害问题”相关搜索热度同比上涨195%[3]。 《全国未成年人互联网使用情况研究报告》统计显示：“2019年我国未成年网民规模为 1.75亿，未成年人互联网普及率达93.1%。其中，78.2%未成年人经历过讽刺、谩骂、恶意骚扰以及信息泄露。”[4]最高人民法院工作报告显示：“2019年审结的校园欺凌相关案件有4 192件。”[5]最高人民检察院发布的《未成年人检察工作白皮书(2020)》中披露,2020年检察机关批准逮捕校园欺凌和暴力犯罪583人，提起公诉1 341人[6]。

从校园欺凌防控工作制度的建立到“家校社治理模式”的建构，校园欺凌治理既有政策指导、立法规定，也有专项治理，但为何校园欺凌屡禁不止？欺凌频发现象暴露了原有治理模式短板。反观之前治理措施，重心都放在了对欺凌的外在规制上，缺失于内在认知层面对校园欺凌行为的干预，因而弱化了治理效果。由此可见，要想从根本上遏制校园欺凌，就必须调整校园欺凌治理思路，将治理重心放在青少年法治思维培育上。

二、校园欺凌治理重心调适理由

当前，校园欺凌已引起国家、社会、家长和学者的关注。原有欺凌治理的“家校社治理模式”虽然取得了一定成效，但仍存在以下不足。

(一)忽视了青少年治理主体

原有的“家校社治理模式”更多强调了学校、家庭、社会协同参与的多元主体治理模式，明晰了三者各自职责，对充分调动三者共同参与欺凌治理的积极性发挥了重要作用，也取得了可喜成绩。但是，这一治理模式忽视了青少年主体，将其当成了治理客体而不是治理主体。

从欺凌的发生来看，青少年既可能是欺凌者，也有可能是被欺凌者或旁观者。作为当事人，青少年自然应当成为欺凌治理的主体之一，只有参与欺凌治理主体之中，明晰欺凌是对他人人身权的侵犯，具有违法性和社会危害性，才能知晓什么可为、什么不可为，从内心树立起对法律的敬畏之情，养成法治思维，增强自觉抵制欺凌的积极性、主动性。如果将其当做欺凌治理的客体，成为被治理对象，青少年只会被动、消极等待接受治理，缺乏自我参与意识，治理效果自然会大打折扣。

(二)忽视了欺凌发生的内因

内因是事物运动变化发展的内在原因和根本，外因是事物变化发展的外部原因和条件，外因通过内因起作用。校园欺凌的发生既有内因(青少年自身原因)，也有外因(学校、家庭、社会原因)，是内外因共同作用的结果。

青少年世界观、人生观、价值观尚未形成，认知水平、思维方式不成熟，自我控制能力、是非判断能力差，法治知识匮乏，再加上自身性格特点，对欺凌行为缺乏辨别能力，自我防护经验不足，欺凌发生时束手无策，不懂得向家长和学校求救，不是忍受，就是反击，有的甚至演化为暴力事件，这是导致欺凌发生的内因，也是欺凌发生的根本原因。

现有治理模式更多注重的是对欺凌的外部规制，也就是外因。事实上，外部环境只是影响欺凌发生的外在因素，不是根本原因，真正导致欺凌现象发生的根本原因是欺凌者(被欺凌者或旁观者)自身的原因，即青少年缺乏法治思维。如果青少年自身法治意识强，养成了法治思维习惯，处理问题时就会理智、理性、不莽撞、不冲动，欺凌就不会发生。正是由于青少年缺乏法治思维模式，同时受到外部环境影响，欺凌发生就成为可能。因此，需要补强青少年法治思维。

三、校园欺凌治理重心调适价值

欺凌治理现状反映出原有治理模式的不足，因此，需要将欺凌治理重心从“家校社治理模式”调适为“青少年法治思维培育”，这对有效根治校园欺凌、促进青少年健康发展具有基础性作用。

(一)现实之维：有效遏制校园欺凌之需

校园欺凌实质上是人际暴力，是社会冲突在校园的特殊表现形式，轻则触碰道德底线，违反校纪校规，重则演变为暴力事件，危害不言而喻。“校园欺凌者主要采用身体暴力和精神暴力实施欺凌行为。除了徒手施暴，有14%的施暴者使用了棍棒、砖头、板凳等工具击打受害者，其中使用棍棒的最多，占比 50%”[7]。全球校园欺凌防治经验表明：“法治是校园治理的优选策略，法治思维和法治方式成为解决校园欺凌问题金钥匙。”[8]因此，加强青少年法治思维培育，引导其用法治思维与方式解决人际冲突既是源头治理欺凌的需要，也是建设文明安全校园的需要。

(二)目标之维：保障青少年全面发展之需

校园欺凌危害巨大。对被欺凌者而言，其身心健康受到极大损害，可能引发精神紧张，产生消极、孤独自闭、抑郁。有的被欺凌者会因长期受到欺凌，从而产生报复行为，变成新的欺凌者。对欺凌者而言，因其实施欺凌行为，会遭受道德谴责，出现人际关系紧张，情绪不稳定的情况，有甚者可能会参与到反社会的暴力行为中。苏兰德(Sourander等，2007)的一项研究揭示：“8岁时频繁的欺凌行为能够预测个体8到12年后的犯罪记录。”[9]挪威心理学家欧维(Olweus， 2011)研究显示：“青少年早期的欺凌行为能够预测后继的犯罪行为，很多登记在册的犯罪者都有校园欺凌的前科。”[9]对旁观者而言，道德冷漠和起哄行为会导致校园欺凌有恃无恐，也会对被欺凌者造成间接伤害，受到道德谴责。可见，校园欺凌行为已经成为青少年健康成长的巨大障碍。

校园欺凌行为发生的背后是法治思维的缺失。欺凌者法治意识淡漠，只讲权利、不讲义务，责任观念淡化，被欺凌者缺乏自我保护意识和维权意识。无论是欺凌者还是被欺凌者均缺乏正确的权利义务观。遇到校园欺凌问题，被欺凌者、旁观者缺乏救济知识。正是由于法治思维的缺陷，导致校园欺凌有禁无止。因此，必须加强青少年法治思维培育，引导其用法治思维和法治方式解决问题，修复同学关系。

(三)时代之维：建设社会主义法治国家之需

亚里士多德曾说：“邦国虽有良法，要是人民不能全部遵循，仍然不能实现法治。”[10](P90)法治思维的养成，就个人而言，是社会主义公民的基本修养；对一个民族而言，则是一项十分艰巨的系统工程和历史性任务[11]。“要在全社会树立法律权威，使人民认识到法律既是保障自身权利的有力武器，也是必须遵守的行为规范，培育社会成员办事依法、遇事找法、解决问题靠法的良好环境，自觉抵制违法行为，自觉维护法治权威”[12](P189)。青少年作为未来法治国家建设生力军，其法治素养直接影响法治国家建设进程。加强青少年法治教育，提升其法治意识是建设社会主义法治国家的迫切需要。

四、调适路径：多维培育青少年法治思维

依法办事有形，法治思维无形。青少年法治思维不会与生俱来。亚里士多德认为：“法律所以能见成效，全靠公民服从，而遵守法律的习惯须经长期的培养。”[10](P81)青少年处于人格塑造关键期，要使法育成为教育的重要维度，必须结合其身心特点和法治思维养成规律，引导其形成法治理念，涵养法治思维，以达提升法治自觉之目的。

(一)强化法治信仰，涵养法治自觉

心中有规则，行为不失范。校园欺凌发生的主要原因是青少年法律敬畏感不强。因此，要引导青少年强化法治信仰，养成法治自觉。

法律的权威源自于人民拥护和信仰。“中国现代法治不可能是一套细密的文字法规加一套严格的司法体系，而是与亿万中国人的价值、观念、心态以及行为相联系的”[13](P19)。信仰决定了人民的价值取向、生活方式和精神面貌，是一切行为的出发点和归宿。“只有当法治真正内化为全体公民头脑里的一种思维、一种意识，成为行为的习惯、内心的信仰时，法治中国目标才能最终实现。”[14]只有树立起对法治的虔诚信仰和自觉遵循，才能杜绝包括校园欺凌行为在内的一切违法犯罪行为。因此要积极引导青少年信仰法治，这是养成法治自觉的前提和基础。

涵养法治自觉需要自律和他律。自律是主体的自我约束，是内因、基础，是成事之要、修身之本。要引导青少年自我管理、自我监督、自觉遵循法律，及时自省、自纠，养成抵御不良诱惑的定力。同时又要加强他律，即通过外部力量对主体进行监督和约束。他律是外因，具有强制性、制裁性、教育性的特点。自律固然重要，但当主体缺乏自我反省能力时需要他律的保障。治理校园欺凌只靠自律(道德)难以奏效，还需要他律(法律)才能做到有效根治。因此，法治自觉的养成需要自律与他律的有机结合。

(二)突出法治思维培育

法治思维是“以合法性为出发点，以追求公平正义为目标，按照法律逻辑和法律价值观思考问题的思维模式”[15]。它以法为价值之要、行为之规、治理之本，是一种理性的思维方式和办事原则，也是一种有序的社会生活方式。法治思维主要包括以下四方面内容:

第一，合法性思维。合法性思维是法治思维的核心，是指想问题、办事情都要进行是否合法的判断。合法性思维是青少年法治思维培育的重心。要积极引导青少年做任何事情都考虑目的、权限、手段、内容是否合法，尤其是对校园欺凌行为有正确认知，明晰欺凌的主要表现行为，认知欺凌行为具有违法性、社会危害性和应受处罚性等，使得合法性思维成为习惯。

第二，权利义务思维。权利义务思维是公民精神和品格的核心，即从权利义务的角度考虑、观察、分析、处理问题，明晰什么可以做、什么不可以做和什么应当做，以及权力和义务限度。《青少年法治教育大纲》要求：“以宪法教育为核心，以权利义务教育为本位。”因此，要将权利义务教育贯穿于青少年法治教育始终，引导其树立正确的权利义务观，明辨权利义务边界，积极维护自己的合法权利，尊重他人的基本权利，认真履行法定义务，积极承担法律责任，为应对欺凌行为赋能。

第三，公平正义思维。公平是指客观公正裁决，正义是指公正没有偏私。“正义是社会存在制度的首要价值”[16](P56)。“公平正义主要包括权力法定、利益均衡和程序正当三大原则”[17]。公平正义是法的实质，也是社会主义法治的核心价值追求。公平正义思维是青少年法治思维培育的重要内容之一。通过公平正义教育，激发青少年对公平正义的心理诉求，引导其树立公正、平等理念，学会尊重他人，不欺凌、不旁观，建构平等、友善、和谐、互助的同学关系，强化社会责任感。

第四，正当程序思维。正当程序思维是现代公民必备素养，即把保障法律关系主体的程序权利放在优先地位，发挥正当程序的作用，强调“过程好结果才好”的思维方式[18]。正当程序思维包括程序正义、程序优先、程序保障和程序效力等内容。引导青少年树立正当程序思维就是要引导其处理任何问题都要树立程序优先、程序公正理念，对待校园欺凌要选择正确的解决方式，不能以暴制暴，合法、公平、公正地解决校园欺凌问题。

(三)坚持“四性”原则

第一，价值性原则，即坚持社会主义核心价值观。“以人民为中心、以公正为生命线，是法治最核心的价值……是社会主义核心价值观在法治领域的体现。”[19]核心价值观承载着一个民族、一个国家的精神追求。法治作为社会主义核心价值观重要内容，既是国家的价值目标、社会的价值取向，也是全体人民尊法、守法、用法护法的价值准则[20]。根植于全民心中的法治精神，是社会主义核心价值观建设的基本内容和重要基础[21]。校园欺凌是对青少年基本人权的践踏，与社会主义核心价值观背道而驰。因此，必须将社会主义核心价值观，尤其是对个人层面的要求融入法治思维培育之中，增强青少年的使命担当。

第二，贯通性原则，即法治思维培育要一以贯之，有效衔接、循序渐进、梯次推进。青少年因年龄、认知、知识、受教育程度等原因，法治意识尚未养成，因此必须结合其身心特点和成长规律，将法治理念、法治原则、法律制度融入可培养的全过程。义务教育阶段侧重启蒙教育，做到“初步了解”，高中阶段侧重认知培养，注重“全面了解”，高等教育阶段侧重应用教育，强化“具备能力”，各阶段有效衔接，由浅入深，循序渐进，使青少年既学到知识又能受到法治文化的熏陶，高度认同社会主义法治道路、法律原则、法律规范，坚决杜绝校园欺凌等违法现象发生。

第三，实践性原则，即法治思维培育要突出实践性。实践性是法的鲜明特征，法治思维培育同样具有实践属性。因此，青少年法治思维的培育不能只停留在法律知识层面，必须回归实践。习近平曾指出：“法治并不体现于普通民众对法律条文有多么深透的了解，而在于努力把法治精神、法治意识、法治观念熔铸到人们的头脑之中，体现于人们的日常行为之中。”[22](P180)社会实践是磨炼意志、砥砺品格的重要方式，是汲取营养、补充学识的过程[23]。中共中央印发的《法治社会建设实施纲要(2020-2025年)》明确指出要健全青少年参与法治实践机制，因此，要引导青少年积极参加法治实践活动，通过法治实践，引导其严格按照法律原则、规则和方法思考解决问题，正确处理人际关系，实现法治思维由理性认知、情感认同到内化于心、外化于行的生成，提升法治思维能力。

第四，渗透性原则，即将法治思维培育渗透到青少年学习生活中，做到有的放矢，增强实效性。一方面要做到“德法智”三育融合。习近平总书记指出“法律是准绳，任何时候都必须遵循；道德是基石，任何时候都不可忽视”[24]。德育与法育相互融合，二者才能相互促进、协调发展、相得益彰。学校是法治思维培育的主场域，课程教学中要融入法育和德育元素，使知识传授、价值塑造、能力培养融为一体，在潜移默化中涵养法治思维。另一方面，将法育生活化。要在法育中体现生活要素，使法育目标、内容、手段贴近学生思想实际、生活过程和成长规律。校园欺凌行为发生时，要引导学生充分认识校园欺凌行为不仅违背道德、违反法律，而且给他人、社会造成极大危害，要牢固树立反校园欺凌意识，不欺凌、不旁观，发现欺凌及时报告等。

(四)建构多元路径体系

教育的职能是培养合格的社会公民。青少年法治思维培育不能仅靠单一的课堂灌输，需要建构多元路径体系。

第一，自育与他育结合。自育与他育是促进个体发展的两种手段，二者相辅相成，他育是自育形成的基础，在自育缺乏的情况下，他育可以有效助力自育的形成与发展。但对个体发展而言，自育是更有效的教育方式，理应成为青少年自觉行为。“自我教育是在思想政治教育工作的启发和引领下，被教育者发挥主观意愿，从而进行自我认识、调控和提升的思想和行为的教育活动”[25](P256)。校园欺凌有效治理必须强化自育，让青少年从内心深处强化反欺凌意识和自我保护意识，这是有效遏制校园欺凌的前提和基础。

第二，课上与课下结合。课堂是启迪人生智慧的主阵地，也是提升青少年法治素养的主渠道。一方面要发挥好学生的主体和教师的主导作用，积极引导学生思考法治热点、社会焦点，激发法治热情，优化培育效果。另一方面，积极推行案例教学，引导青少年独立思考、深入反思。“从越轨行为、违法行为到犯罪行为的考察结果显示，对青少年权利包括日记等隐私权的尊重，良好的学校风气，尤其是同辈群体的高参照性，是学生法治教育有效性重要条件”[26]。因此，要将典型校园欺凌案例、暴力犯罪案例、社会热点引入课堂，以此触碰学生心灵深处，在案例分析中增强法治思维。

第三，传统与现代结合。传统的课堂讲授具有面对面优势，但信息量、视觉冲击力不足，教学时空受限。多媒体计算机、网络教学以及微信、QQ、抖音等人工智能技术，可以将图形、文字、声音、动画等有机组合，形成丰富的知识信息，具有强大的交互功能，与传统教学形成互补。因此，青少年法治思维培育可以利用现代信息技术实现快速、便捷、有趣地普法。如将校园欺凌特征、种类、危害、以及如何识别、防治、自我保护等知识制作成动画、微视频等开展宣传，使得青少年在形式多样的活动中增强法治自信心、自觉性，成为法治的忠实宣传者、传播者和实施者。

第四，校内与校外协同。习近平指出：“办好教育事业，家庭、学校、政府、社会都有责任。”[27]青少年法治思维培育离不开校内外“共育”。“双亲和学校对他施加的有目的的教育，以及社会生活的各种风俗习惯的影响，最后，还有他所有的见闻与经历给予他的影响——这一切都使他获得了所谓的他的文明化”[28](P94)。因此，青少年法治教育首先要发挥学校主导作用，学校是青少年法治思维培育的主阵地，“法治思维方式和法治信仰的形成关键在学校”[29]。“中小学生在学校养成的行为习惯，以及在此基础上形成的价值观将直接决定他们未来社会生活的道德认同、心理特点和行为模式”[8]。学校要在有限保护的职责下充分发挥教育功能，在配强师资、精选内容、课时保障、经费投入、培育效果上下功夫。学校还要尊重学生的参与权和表达权，发挥学生主体作用，让其参与到欺凌治理中。同时，还要发挥家庭与社会的作用,构建家校社协同的法治教育网络。要通过“家长学校”普及法律知识和校园欺凌防治知识，提升家长识别校园欺凌能力水平。要发挥社会育人作用，建立公、检、法、司等与学校联动机制，利用好法律专业机构和专业人员作用，对青少年法治思维培育、校园欺凌治理提供专业支持，夯实队伍之基，使青少年不仅学习法治知识，而且了解社会现实，提升自我防护能力，实现内外协同育人目的。

第五，理论与实践融合。要强化法治教育理论研究，为青少年法治思维培育提供有效指导。同时，理论研究要增强实践观念，坚持问题导向。因此需要瞄准校园欺凌治理的热点、难点、焦点，有针对性地提出解决对策，促进青少年健康发展，实现法治教育理论研究与实践活动有机融合、相互促进、协调发展。青少年法治思维培育实现理论与实践融合共进，需要强化实践教学活动，在知行合一上下功夫，结合社会热点问题引导青少年的法治需求，让青少年在实践中尊法、学法、守法、用法，感知法律力量，领悟法治精神，培养运用法治思维、法治方式解决校园欺凌问题的能力。