“放管服”背景下公立医院科研经费管理研究

徐 玲

2019年全国共投入研究与试验发展（R&D）经费22,143.6亿元，比上年增加2,465.7亿元，增长12.5%，2020年，全国共投入研究与试验发展（R&D）经费24,393.1亿元，比上年增加2,249.5亿元，增长10.2%。虽然受新冠疫情影响，增速比上年回落2.3个百分点，但与2015-2019年平均增速9.34%相比，科研经费投入增长的趋势是不变的。随着科研经费投入逐年增加，为有效激发科研人员的创新活力，提高科研成果产出，国家陆续出台了多项为科研人员松绑的政策，赋予了科研人员更多的自主权。从公立医院绩效考核、医院总体实力排名等考核指标中，我们都可以看出医院科研水平均已成为评价医院综合实力的重要指标，如何提升医院科研管理水平，提高科研产出已成为现代医院管理的难点和重点。因此，公立医院根据国家政策的出台，及时修订科研经费管理办法，优化科研经费管理流程，建立起以绩效考核为导向，全流程可视的信息一体化科研管理平台，切实把科研人员从经费报销等日常的繁杂工作中解放出来，从而全身心的投入到科研成果产出中已经迫在眉睫。

一、公立医院科研经费管理现状及问题

（一）“放管服”政策落实不到位

随着国家科研经费改革的不断推进，公立医院科研经费管理也在紧跟国家科研经费改革的步伐实施改革，但在改革过程中，尚存在许多问题。比如，政策理解不到位，哪些权限可以下放给项目负责人，哪些权限需要加强单位管理，由于没有具体的指导方案，公立医院在执行过程中对“放管服”政策的落实良莠不齐，具体表现为：有些单位担心权力下放后管理失控，不敢放权，导致“放管服”政策贯彻落实不到位，导致科研人员缺乏自主权，未能达到为科研人员松绑的目的；有些单位过分放权，但由于缺乏足够的监管措施，导致出现新的管理风险。

（二）部门信息孤岛，跨部门业务效率低。

随着单位科研经费及项目的不断增加，对科研项目财务管理信息的需求也越来越大。由于科研项目管理系统与财务账务处理系统之间没有实现数据共享，给财务人员和科研人员带来了很大的工作量。首先，科研系统和财务系统未实现信息一体化，存在经费管理风险。由于项目预算是通过科研系统进行控制，财务系统没有实现与科研系统的信息共享，为保证项目不超预算执行，财务人员必须花费大量的时间和精力用在数据的录入等重复性工作上，既降低了工作效率，又容易出差错。其次，目前财务部门的收支余的数据只有在每月财务系统进行收支余结转后，才进行数据传输，有的单位甚至没有实现财务系统数据反馈传输至科研系统，使得科研系统支出与财务系统实际支出不一致，科研人员想要了解项目的实际支出，必须到财务部门查询项目明细账。财务信息与项目管理信息的不匹配，既不便于科研人员及时了解项目经费真实使用情况，也给财务人员增加了很大的工作量。

科研经费管理涉及科研管理、财务、招采、国资等多部门，由于缺乏部门联动与协作，信息沟通不畅，造成管理工作不连贯，使得科研人员浪费大量时间在与各行政管理科室之间进行信息沟通和往返跑路中。科研人员除了要面临复杂繁重的科研任务，还要解决单位内部部门之间的审批等繁杂的事务性工作，这无疑会分散科研人员从事科学研究的专注度，使科研人员无法在良好的科研环境中开展工作。

（三）政策不了解，导致财务报销难

1.预算编制不规范

项目申报人多为医学专家，具备较高的医学知识和科研能力，但缺乏对财务知识的了解，使得其在项目申报时对预算编制的依据和科目使用范围理解不到位，凭借主观判断来进行预算的编制，缺乏项目整体规划，导致项目批复下来后，无法按照批复的预算执行。具体表现为经费支出预算科目分类错误、单项预算超支、经费使用范围不合理等问题。同时，为保证项目顺利开展和按期结题，不得不频繁地进行项目预算调整，给科研人员和其他部门参与人员带来了大量重复性工作。

2.报销人员频繁更换，报销政策不熟悉

报销人对科研经费报销政策的熟悉程度，决定了报销效率。由于目前存在负责科研经费报销人员经常更换，对财务报账知识了解不足，导致出现报销人员和财务人员沟通时间长，报销手续不齐全，部门之间来回跑等问题，造成科研经费报销效率低。同时由于科研人员对科研经费报销政策的不了解，导致科研人员抱怨财务报账难，影响职工满意度的提升。

（四）重项目申报，轻绩效考核

绩效考核是检验一个科研项目资金使用效果的关键。目前大多数单位把科研成果作为职称晋升或招收研究生的必要条件或者优先考虑因素，使得职称晋升需求成为大多数人开展科研工作的主要原因。由于科研项目绩效考核评价机制尚不完善，单位在进行科研成果衡量时，以申报了多少项科研项目，发表了多少篇论文来进行考核，而缺乏对科研绩效产出结果的考核。项目和论文数量，对科研人员来讲，从个人荣誉和职称晋升方面固然重要，但对于产生社会效益，促进社会发展起到的作用却不是很明显。这种缺乏完善的绩效考核评价体系的管理，严重阻碍了科研项目的结果产出，使得科研项目申请下来后，项目负责人不重视项目的执行管理，经费不按进度使用，项目不能按期顺利结题，预定的绩效目标无法达到的现象屡见不鲜。

二、落实科研经费“放管服”改革的具体措施

（一）全面落实“放管服”改革，提高主体责任意识

“放管服”改革就是要在简政放权的同时做好监管工作。上级部门将权力下放到各科研项目承担单位，承担单位再将权力下放给科研项目负责人。首先，上级部门在权力下放的时候，应做到能放尽放。其次，“放管服”改革政策的出台，使得单位为科研人员松绑提供了政策依据，项目承担单位要想真正做到“接得住，管得好”，就必须要承担起管理责任。为了充分调动科研人员工作的积极性，激发其创造活力，应尽可能将权力下放给项目负责人，赋予其更多的自主决策权。同时，应通过完善规章制度，规范资金使用；加强内控监管，堵塞风险漏洞；简化过程控制，严肃违规处理等一系列措施来加强管理。最后，项目负责人在享受经费使用自主支配权的同时，应承担起其主体责任。通过建立科研经费诚信管理机制，强化对科研项目负责人的责任追究机制，对存在违法违规行为的科研人员，取消其该项目负责人的职务，并将其行为计入个人诚信档案，同时对其后续项目的申报予以延迟或从严审批。通过严格的诚信管理机制，来提高科研人员的自律意识和诚信意识，避免出现因利益驱动等不良因素造成的学术不端行为。

（二）提高科研经费管理服务的主动性

“放管服”改革中的“放”和“管”，是对立的统一，二者归根结底都统一于一个“服”字。财务人员应充分认识到，科研经费管理工作应服务于科研活动，为科研活动的顺利开展和科研成果的产出提供资金保障。首先，提升管理人员综合素质。从事科研管理的财务人员，在掌握财务知识的基础上，还应学习和科研相关的政策法规，根据国家最新政策的出台，及时做好相关管理办法的制定和及时修订工作，保证科研经费管理有章可循。其次，加大政策宣传。通过单位网站登载、宣讲培训、制作温馨提示等多种形式做好政策宣传，使科研人员及时了解管理规定，保证科研活动既符合财务规定，又能满足工作实际情况，最大限度地为科研人员提供较宽松、良好的工作环境，实现科研经费管理从“管”“堵”“防”到主动服务的转变。

（三）各部门各司其职，多部门协同参与

科研项目管理涉及到以下多部门，项目负责人作为项目的第一责任人，应根据项目的实际情况编制预算，并在预算范围内合理、合法使用经费。科研管理部门作为科研项目的管理和监督部门，负责组织项目的申报，并对项目进行管理。财务部门负责经费使用的票据审核和会计核算，并进行财务监督，确保各项科研项目经费收支账目明细、核算准确。采购部门负责科研用试剂、耗材的采购、验收，对于独家代理的或者急需的物资，可以采取单一来源采购等方式进行快速采购，减少采购周期长对科研工作进度的影响，从而为科研人员提供物资供应保障。资产管理部门负责资产配置，保证设备合理购置，使单位资产发挥其最大效益。各部门在各司其职的基础上，还要加强部门协同，成立由主管科研工作的领导牵头，相关职能科室共同参与的科研管理小组，统一组织协调与科研管理相关的工作，为科研人员创造良好的科研环境，提供全方位的行政后勤保障。

（四）优化项目预算管理

预算管理贯穿于项目的前期申报到后期的经费使用的全过程。随着国家对科研经费“放管服”改革的不断深化，科研管理单位只有充分尊重科研规律，赋予项目负责人更多的自主权，才能创造更高质量的科研成果。首先，新科研项目，简化预算编制。根据国办发〔2021〕32号文件，进一步精简预算科目，减少对预算支出明细的限制，使科研人员可以在较广的范围内灵活使用科研经费。对于人才类、基础研究类科研项目中实行经费包干制，由项目负责人根据项目实施情况，自主安排经费支出；对于其他类项目，将直接费用预算编制由原来的设备费、测试费、材料费等9项以上简化为按设备费、业务费、劳务费三大类，同时，根据政策的变化，及时调整扩大经费包干制科研项目的使用范围，赋予科研人员更多的自主权。其次，老科研项目，灵活预算调整。将预算调整权限交由项目负责人。除设备费调增权限严格控制外，项目负责人可以根据项目实际使用情况，在科研系统里自己操作进行其他预算科目的调整。最后，实现预算管理程序化。采用科研系统对预算进行控制。通过对预算项目进行梳理，为加强内控管理，运用信息化手段，将预算控制方式内嵌至科研系统中，对禁止超支的预算项目，通过系统进行预算金额控制；对按比例设置的间接费金额，由系统自动计算生成。通过以上措施，实现严中有松、松中有严的管理目标。

（五）解决财务报销难问题，减轻科研人员负担

科研单位应优化科研经费管理模式，设立科研财务助理，切实为科研人员解决财务报销难的问题，实现为科研人员服务的宗旨。

1.建立一体化管理，简化报销流程

推行“一站式”科研经费全生命周期协同管理和监督模式，切实提供高效便捷的科研服务。一体化平台的管理重点是明确各部门的职责分工，并将各部门的审批管理权限内嵌至信息系统中，实现规范化和程序化的一体化管理，避免管理不流畅而带来的资源浪费或管理脱节。通过加强系统的全流程可视化管理，赋予各管理人员不同的审批及查看权限，以便随时随地了解项目总体执行进度和经费的具体使用情况，从而打破时间和空间的限制，实现数据的互通共享。

简化报销审批流程，实行项目负责人对经费使用全权负责。涉及材料或设备购置的，由项目负责人在一体化平台系统提交申请，先由招采、资产部门进行采购、验收，再由科研部门和财务部门进行线上审批同意后报销付款。对于不涉及材料和资产购置的，由项目负责人提交申请，科研部门和财务部门审批后即可付款。通过一体化平台线上审批流程的构建，运用信息化平台，实现无纸化报销审批，实现让信息多跑路，人员少跑腿的目的。

2.健全科研财务助理制度

由于科研人员缺乏财务知识，财务人员又缺乏对科研项目的了解，导致科研经费在报销过程中，存在很大的障碍。科研单位可根据项目规模，合理配备科研财务助理，以解决科研项目执行各环节的事务性工作。比如规模大的项目，按照项目配备；规模小的项目，以科室为单位或者多个小项目联合配备。为提高科研财务助理的业务水平，单位可组织科研、财务、资产、招采等部门加强对科研财务助理的业务培训，并根据新政策的出台及时做好宣传工作。为保证科研财务助理队伍的稳定性，应合理确定人员薪资，并为其提供良好的晋升机会和发展空间。科研财务助理的配备，能使科研人员摆脱各类事务性工作，全力投入研究，产出更高质量的科研成果，同时通过科研助理的事前审核，也能规范单位科研项目管理，提升财务管理水平和科研项目审计效率。

（六）健全科研经费绩效考核体系

党的十九大提出全面实施绩效管理。作为科研单位应结合国家政策和本单位实际情况，建立起以科研项目绩效目标为导向，涵盖从项目预算编制、执行、结题等各环节全过程、全方位的长效绩效考核机制。科研项目绩效考核机制的建立，既是对科研项目经费使用效益的有效保障，同时合理的考核奖励机制的建立，也能够充分调动科研人员的积极性，为创造出更多高质量的科研成果提供动力。

首先，应加强科研项目事前绩效论证。充分的事前论证可以避免预算编制的盲目性，保证预算编制更加合理、准确。其次，加强项目执行过程控制。通过建立健全的制度来规范经费的使用；通过规范采购流程，降低设备、材料的采购成本，提高资金使用效率；通过加强事中过程控制，保证项目按照既定的目标发展。最后，加强结题验收管控和考核，实现项目管理从重过程，向重结果的转变。对金额较大的项目，实行结题审计和绩效评价。对于审计过程中发现的重大问题，列入个人诚信管理档案。对于偏离项目绩效目标较大的项目不予验收，并给予相应的惩罚。对于绩效结果完成好的，作为后期项目支持的依据。只有做到奖惩分明才能不断改进科研经费的使用效果。

三、结语

随着科研经费投入的增加，科研经费报销日益增多，解决科研经费报销难问题，是把科研人员从繁杂的事务性工作中解放出来，提升科研创新活力和科研产出成果的必然趋势。深化落实科研经费“放管服”改革，单靠科研管理部门或者财务部门一家是无法解决的，必须从领导层面引起高度重视，建立起多部门一体化联动机制，统一口径，协同管理，减少过程控制，加强绩效考核和结果运用，才能将“放管服”改革更好地落地实施。