市场化运营、行政职级与开发区经济发展

赵 波， 许珊珊， 黄信灶， 罗小娟

(1.江西师范大学 江西经济发展研究院，江西 南昌 330022；2.江西科技学院 江西区域发展研究，江西 南昌 330098)

开发区管理体制发展困境问题存在已久，学界一直在寻求开发区管理体制改革创新以促进开发区经济高质量发展。市场化运作模式、精简高效的管理机构、明确的法律地位等都是开发区管理体制改革创新的关键所在。黄建洪基于开发区转型升级过程中的治理体制机制创新向度，提出治理体制机制的市场化，让市场在资源配置中发挥决定性作用[1]。王凯伟等指出应从推进管理体制改革、明晰法律主体地位、构建高效运行机制、完善人事制度管理等方面探索国家级经开区管理体制创新发展的新路径[2]。在开发区进行管理体制改革的过程中，重要的是解决市场与政府两种资源配置方式的关系，这为开发区管理体制改革创新提供了新方向[3-4]。

同时，我国各级政府也在积极进行开发区管理体制创新的探索。一方面，地方政府正在尝试优化开发区的运营机制，探索开发区管理体制改革创新的方向，其中不少地方政府正推进开发区运营机制的市场化转变，如江西省在“十四五”规划纲要中，明确提出加快开发区建设、管理、运营的市场化改革步伐，全面推行“管委会+平台公司+产业基金”运营模式和“开发区+主题产业园”建设模式。江苏、浙江等省市的“十四五”规划纲要也有类似的提法。另一方面，不少地方政府实行领导行政职级高配(1)文中的领导高配为开发区的党工委书记或管委会主任同时兼任市委、市政府“一把手”或主要领导人。模式以激励开发区在经济发展中的积极性。如武汉经济技术开发区党工委书记高配为武汉市委常委，西宁经济技术开发区的党工委书记高配为青海省委常委、西宁市委书记，管委会主任高配为西宁市委副书记、西宁市市长。行政职级高配已然成为开发区发展中普遍存在的现象[5]。但是，市场化运营和行政职级高配能否实现促进开发区经济发展的目标？在不同的运营机制下，行政职级高配对开发区经济发展的影响是否会有差异？

已有研究表明，在晋升锦标赛模式下，省域、区域与城市之间的经济发展存在着显著的空间相关性[6-7]。在经济发展水平相接近的空间临近地区，本地区的经济发展会受到其他地区的正向加权影响[8-9]。若将这一理论推及至开发区研究中，空间关联效应也应作用于开发区经济发展过程中。市场化运营与行政职级高配若能促进本地开发区的经济发展，是否也对空间邻近的开发区产生溢出效应？若是存在着正向的空间溢出效应，是否可以说管理体制改革可能存在“乘数效应”？

基于以上问题的思考，本文以2004-2018年212个国家级经济技术开发区为研究样本，采用系统GMM和空间计量方法研究运营机制和行政职级对开发区经济发展的影响。本研究的贡献主要体现在三个方面：第一，从研究问题上看，首次将行政职级高配引入开发区发展影响因素的分析中，深化了对开发区管理体制改革认识。第二，从研究方法来看，已有文献多是从理论或案例分析角度来研究体制改革创新，本文采用实证分析方法研究市场化运营和行政职级高配与开发区经济发展的关系，为开发区体制改革创新方向提供了实证证据。第三，从研究结论上看，本文首次验证了“市场化运营+行政职级高配”这种具有“有效市场与有为政府”特征的模式，可以促进开发区经济发展，且开发区管理体制改革不仅具有个体效应，还具有正向空间溢出效应，说明了我国开发区的未来发展可以“从改革中要红利”。

一、理论机制与研究假说

(一)运营机制与开发区经济发展

目前，国内大多数学者是以我国政府与市场协调关系作为运营机制分类的主要标准，朱永新等根据政府和企业参与程度的不同，将我国开发区运营机制分为政府主导型、企业主导型和政企混合型三种[10][p101-102]。赵晓冬等依据运营的主体、形式以及权限差异，将开发区运营机制划分为政府主导型、政府参与型和政府服务型[11]。参照现有学者的研究，本文根据是否有企业参与开发区的运营，将运营机制分为政府主导型和市场主导型，若通过设立开发总公司来运营开发区，则此开发区运营机制为市场主导型，反之为政府主导型。即当政府力量嵌入较多时，开发区运营机制侧重于政府主导型；当企业力量嵌入较多时，开发区运营机制侧重于市场主导型。

政府主导型的运营机制(如图1)是以开发区管理委员会作为地方政府的派出机构负责开发区的公共事务和经济事务，包括开发区的土地开发、基础设施建设、招商引资等事务。市场主导型运营机制(如图2)根据管委会是否参与管理可分为两种。一是只设立开发总公司来规划、开发、管理开发区。开发总公司具有独立法人资格，自主经营，自负盈亏，同时承担了一定的政府职能，负责开发区的经济事务和部分公共事务。二是开发总公司与管委会的联合运营模式。管委会负责开发区的行政性与社会性事务；开发总公司负责开发区的经济活动，但不完全限于经济活动，其在行政事务上依然具有一定的管理职能。

图1 政府主导型运营体制 图2 市场主导型运营机制

以2021年的217家国家级经济技术开发区(以下简称为国家级经开区)为例，35家国家级经开区运营机制为市场主导型，其余182家国家级经开区均为政府主导型运营机制，两种类型的运营机制占比分别为16.2%和83.8%，因此政府主导型运营机制在国家级经开区中仍居主导地位。从开发区所属区域来看，东部、中部、西部及东北各区域市场主导型运营机制的开发区占比依次为24.5%、14%、4.3%及9.1%，其中东部地区的市场主导型运营机制的开发区占比超过了65%，说明市场主导型运营机制开发区主要集中在东部地区。如以上海为代表的中国东部沿海地区的开发区，其在管理体制改革创新中具有明显的“市场主导型”特征。上海共有6家国家级经开区，均为市场主导型运营机制的开发区。可以说，上海市已经率先成为我国开发区由“政府主导型运营机制”向“市场主导型运营机制”转变的局部性代表。

不少开发区从政府主导型向市场主导型转变，其背后的理论逻辑是什么，对开发区经济发展的影响是怎样的？本文认为：一方面，在体制改革和转型升级的双重外在驱动下，开发区运营机制由政府主导型向市场主导型发生转变。管理体制的改革创新有利于厘清市场与政府两种资源配置方式的关系[12]。因此，要发挥市场在资源配置中的决定性作用，就必须对运营机制进行市场化改革。另一方面，当前政府主导型运营机制面临着传统政府调控模式逐渐失灵、政府整体服务与管理能力不足和资源配置中市场功能缺失的困境，这些发展困境内部驱动了运营机制向市场主导型进行转变。政府主导型运营机制发展困境主要表现在三个方面：一是在运营主体地位方面，管委会由于缺乏明确的法律对其法律地位给予规定，导致开发区的管理工作难以进行[13-14]。二是在运营权限方面，政府对管委会的权力下放不全面，管委会行使职能受制于原派出机构，导致管理职能出现缺位，运营权限遭到软性分解，传统监管模式逐渐失灵[15-16]。三是在运营理念方面，受“绩效导向”和“增长主义心态”的影响，政府主导型开发区为了追求短期利益而盲目推出一些不符合其发展规划的项目，这种模式虽然短期内能增加经济绩效，但会使长期经济发展丧失活力。因此，在体制改革和转型升级的外在驱动和当前政府主导型机制面临发展困境的内在驱动背景下，运营机制由政府主导型向市场主导型的方向转变(见图3)。

H1：相比于政府主导型运营机制，市场主导型运营机制更能促进开发区的经济发展。

图3 政府主导型运营机制向市场主导型运营机制转变的理论逻辑

运营机制向市场主导型转变后的优势主要体现在两方面。一是开发总公司可以最大限度地进行资源配置。开发总公司直接面向市场并按照现代企业制度进行经营，因此能够充分运用经济杠杆管理开发区，壮大开发区经济实力。二是开发区的经济事务与行政事务有效分离。管委会负责统筹规划或协调监督，开发总公司进行基础设施规划建设、土地开发、招商引资等经济活动，这样能够减轻开发区内企业的压力，提高企业的运营效率，从而促进开发区的发展，增强开发区的竞争力。当然，这种机制的转变并非轻而易举的事情，可能会面临着路径依赖、行政体制重塑等困境。

(二)行政职级与开发区经济发展

出于激励与奖励的角度，许多地方政府规定，开发区的地区生产总值达到一定数量时，可实行领导行政职级高配。以217家国家级经开区为例，实行行政职级高配的国家级经开区共有57家，占国家级经开区总数的26.3%，超过1/4的开发区实行了领导行政职级高配。从开发区所属区域来看，东、中、西及东北各区域实行领导行政职级高配的开发区分别为26家、13家、11家和7家。从行政职级高配的“级别”来看，行政职级高配为所在地市委市政府“一把手”的开发区数量为13家，其余开发区行政职级高配为所在地市委市政府的主要领导人。开发区实行领导行政职级高配已经较为普遍，但其背后的理论机制仍值得我们深思。

传统的政府主导型运营机制由于社会管理职能增多，机构臃肿和人员增加，官僚化现象显化，发展受传统体制回归和路径依赖等因素的影响，带来权力和资源的优势逐渐弱化。但是开发区实行行政职级高配带来的权力和资源既有利于协调各部门间的关系，又有利于调动各部门的资源向开发区倾斜。若开发区党政主要领导同时担任较高级别党政主要负责人，便可以站在整体发展大局上看待问题，更好地调配资源和协调各相关单位以提升开发区管理服务水平，从而助推开发区经济发展。在晋升锦标赛理论中，上级领导人将经济增长作为下级官员考核和提拔的标准，因此开发区负责人拥有很强的动力来发展经济以获得政治上的升迁，他们预期实行行政职级高配能为开发区带来权力和资源，便会受到激励完成规定的生产总值，从而达到实行行政职级高配的要求。实行行政职级高配的开发区会享受到“高配”带来的福利，进一步促进开发区的经济发展。因此，开发区党政负责人对行政职级高配的预期行为效应促进了开发区经济的发展。鉴于此，提出以下假设。

H2：开发区实行行政职级高配有利于促进开发区经济发展。

(三)市场化运营和行政职级高配的有机统一

市场和政府作为资源配置的主要方式，其在开发区资源配置过程中扮演着重要角色，把握好市场效率优势和政府制度优势能更好地发挥有效市场与有为政府的作用，优化开发区的资源配置[17]。政府与市场在资源配置中并不是相互对立的，它们有交集、有分工，寻找两者的平衡点成为政府联合市场配置资源的关键。如何将市场和政府有机结合，促使二者各司其职，亦是优化开发区资源配置的关键，更是推动开发区管理体制市场化改革亟待解决的现实问题。市场化运营和行政职级高配代表的是市场和政府两种资源配置的方式，两者都各有缺陷。市场化运营与行政职级高配的有效结合能否实现市场和政府两种资源配置方式的有机统一？

对于市场主导型运营机制的开发区来说，一方面开发公司在规划和审批等方面缺乏自主权，无法充分利用政府的力量和资源顺利协调好与政府各部门的关系。另一方面，开发公司在土地征用、居民安置、配套设施建设等工作中缺少足够的权威性，在招商引资方面也无法争取到更多的优惠政策，从而影响管理效力的发挥。如果市场主导型运营机制的开发区实行行政职级高配，市场和政府两种资源配置方式便能有效结合、互促互补。此时，政府便作为开发区的另一重要参与主体，可以通过“看得见的手”优化资源配置效率，充分发挥有为政府的作用。对于政府主导型运营机制的开发区来说，其本身在资源配置中就缺乏市场功能，再实行行政职级高配便是政府过多干预资源配置，不利于营造公平的市场环境，严重的话会削弱企业作为市场主体的能动性。正如林毅夫认为中国经济建设成功的秘诀是有为政府和有效市场两者有机统一、相互补充促进[19]。开发区经济发展也需要政府和市场两者协调发力、缺一不可。市场机制和政府机制有效发挥的共同基础就是将市场主导型运营机制与领导行政职级高配有机结合，政府有为以领导行政职级高配为依托，市场有效以机制市场化运营为前提。鉴于此，提出以下假设。

H3：市场主导型运营机制与领导行政职级高配的有效结合可以促进开发区经济更好发展。

(四)运营机制和行政职级的空间效应

研究表明，地区之间的经济活动存在明显的空间相关性[19]。开发区管理体制改革不仅对本地开发区的经济发展产生影响，也会影响周边邻近开发区，即开发区管理体制改革的红利表现出“乘数效应”。一是因为开发区管理体制在改革创新过程中，存在制度溢出的“搭便车效应”，且这种溢出效应是以运营机制市场化为基础。因为市场主导型运营机制的开发区有利于提高要素聚集和资源配置的效率，从而加速了知识、人力资本及技术等高级要素在地区间的传播和转移，这种要素的双向流动势必会造成区域间经济增长趋同和地理区位的空间溢出[21]，或是减少资源错配，进而带动周边邻近开发区的经济发展。二是由于领导行政职级高配是作为开发区管理体制改革创新的一项官员激励制度，开发区之间会因为竞争意识和模仿行为而相互观察，当某开发区实行领导行政职级高配时，周边开发区也会主动观摩效仿。开发区高配的领导能够站在更高的高度进行开发区之间的空间协作，加强各地开发区领导高层的对话沟通，形成更好的分工与协作体系，促进本地开发区及邻近开发区的经济发展。鉴于此，提出以下假设。

H4：开发区经济发展存在显著的空间正相关性，且运营机制市场化与领导行政职级高配对开发区经济发展的影响存在空间溢出效应。

二、研究设计

(一)样本选择与数据来源

本文以2004年为起始时间，选取2004-2018年期间国家级经开区为研究样本，由于数据的可得性，剔除了上海化学工业经开区、马来西亚钦州产业园、神府经开区、宣城经开区、库车经开区、旅顺经开区、威海临港经开区，最终选取了212个国家级经开区为研究对象，且这212个国家级经开区是由2004年的54个逐年递增至212家。所有数据均来源于商务部发布的《中国商务年鉴(2004-2018年)》。各指标中涉及的价值量数据均已换算成2004年的不变价格。由于数据的可获得性，空间计量部分选取2004-2018年54个国家级经开区为研究样本，其被解释变量、核心解释变量及控制变量保持不变。

(二)变量选取

变量的具体描述和解释见表1。为了避免数据过度异常波动的影响，将GDP取对数来衡量国家级经开区经济发展水平。依据前文对开发区运营机制的划分，运营机制为市场主导型时，ms取值为1，反之为0。经开区实行领导行政职级高配时，hm取值为1，反之为0。ms*hm是运营机制与行政职级高配的交互项，当市场主导型运营机制的经开区实行领导行政职级高配时，ms*hm取值为1，反之为0。

经开区经济发展水平还受到其他因素的影响，但由于经开区层面的数据较少，可选择的控制变量受限。从现有研究来看，对外开放程度、税收收入、产业结构和土地投入都会影响经开区经济发展水平[21]，考虑将这些指标作为控制变量，所有控制变量选取经开区层面数据。其中，对外开放程度(open)代表经开区与国(境)外进行物质和信息交流的程度，该值越高，企业越能接触到外界的新产品和新技术，推动企业进行技术改良和产品升级，进而促进开发区经济发展水平的提高。税收收入(gi)反映政府干预经济的能力，税收收入越高，政府越有能力干预资源配置。产业结构(sts)的衡量借鉴国内外学者的通用做法，使用第三产业增加值/第二产业增加值来刻画产业结构高级化对经开区经济发展的影响。土地投入(lnsq)采用经开区核准面积取对数衡量。由于经开区会通过向上级政府申请“调区扩区”以增大经开区建设面积，因此其投入面积是会不断增加的，一般而言，土地投入增加，经开区产出水平随之增加。

表1 变量描述

一方面，因经济发展具有一定的时间持续性，即上一期的发展情况对当前期的发展可能存在着一定的影响，因此，需将被解释变量的滞后一期作为解释变量引入模型，但传统的固定效应模型和随机效应模型无法解决这类内生性问题；另一方面，由于控制变量较少可能存在遗漏变量而带来的内生性问题。系统GMM可以将各内生变量及其差分变量的滞后期作为工具变量来克服内生性问题。鉴于此，本文选择系统GMM作为核心估计方法对模型进行估计。在进行动态面板回归时，借鉴Baum、干春晖等的做法[24-25]，本文将所有解释变量均作为内生变量处理，并以其滞后项和差分项作为工具变量进行面板广义矩估计。构建了模型(1)来检验H1和H2，i代表各国家级经开区，t代表年份，ε为随机扰动项。

lngdpit=α0+α1lngdpit+α2msit+α3hmit+α4openit+α5giit+α6stsit+α7lnsqit+εit

(1)

根据H1，本文预期式(1)中核心解释变量ms系数显著为正，即当经开区运营机制为市场主导型时，其对经济发展促进效果更好。根据H2，预期hm的系数符号显著为正，即经开区实行领导行政职级高配对开发区经济发展具有正向促进作用。为检验不同运营机制与领导行政职级的结合对经开区经济发展的影响，在模型(1)中加入交互项ms*hm，预期ms*hm的系数显著为正，即市场主导型运营机制与领导行政职级高配的有效结合可以实现资源配置优化并促进经开区经济发展。

为检验市场主导型运营机制与领导行政职级高配对经开区经济发展影响的空间效应，引入空间计量模型。相比于空间滞后模型与空间误差模型，空间杜宾模型同时包含因变量与自变量的空间滞后项，不仅可以反映因变量的空间相关性，还可以区分自变量对因变量的直接效应与间接效应。因此在原模型(1)的基础上，构建空间杜宾基准模型(2)。

(2)

三、基准模型回归结果

为进行比较以及对结果进行稳健性检验，本文还列出了混合OLS和IV两阶段的回归结果。表2为模型(1)的检验结果，核心解释变量的三种回归结果系数均显著为正，这与H1和H2预期相符，表明市场主导型运营机制对经开区的经济发展表现出了积极的影响。在开发区转型升级发展的新时期，市场主导型运营机制拥有绝对的市场优势，因其按照现代企业制度进行经营运作，直接面向市场，机构精简、管理成本低且运作效率高，更能与管委会行政职能互补互促。政府主导型的运营机制属于开发区初创期的运营机制，因其机构精简、管理高效的“小政府、大服务”的特点对开发区的经济发展发挥了巨大的促进作用。但随着开发区转型升级进程的加快，创新的体制与传统的体制之间存在矛盾，政府主导型运营机制在资源配置中，缺乏市场功能，已经难以适应市场经济发展环境下开发区的发展要求。

对于控制变量而言，除税收收入之外，其余控制变量对经开区经济发展都起到了一定的促进作用。对外开放的估计系数都显著为正表明经开区对外开放程度越大，其与国外进行物质和信息交流的程度越频繁，对经开区经济发展促进作用更明显。产业结构高级化的估计系数显著为正，说明第三产业占第二产业比重的增加可以对经开区的经济发展产生一定的促进作用。土地投入的估计系数显著为正，说明经开区经济增长对土地还具有很强的依赖性，增加经开区土地投入，能为经开区带来经济增长。税收收入的估计系数显著为负表明经开区对企业的经济干预起到了一种负面作用，税收过重会打消企业的生产积极性。

表2 模型(1)回归结果

有学者指出，交互效应可能会掩盖或歪曲两个因子中任何一个因子的主效应，因此，在其他研究变量保持不变的情况下，需要单独考察自变量对因变量的变化效应。本文分别单独对运营机制ms和行政职级高配hm进行了系统GMM回归，并与加入交互项ms*hm之后做对比分析，结果如表3所示。表列1和列2中关于ms和hm的回归系数都显著为正，这与前文模型(1)回归结果一致。列3中交互性ms*hm的系数也在1%的水平上显著为正，且ms的系数由0.137增加至0.197，这说明在市场主导型的运营机制下，领导行政职级高配的作用可以得到更好的发挥，领导行政职级高配的作用需要依托于市场主导型运营机制。市场主导型运营机制与领导行政职级的有效结合可以实现资源配置的优化并促进开发区经济发展。

表3 模型(1)中加入ms*hm的回归结果

四、空间面板模型回归结果

(一)空间自相关性检验

经济指标存在空间相关性是空间计量的前提，目前文献中常用的空间自相关指标是莫兰指数，其取值范围是[-1，1]，小于0说明空间负相关，大于0则证明空间正相关。空间权重矩阵设定为反距离权重矩阵，以国家级经开区的地理距离之倒数来衡量。表4列出了基于反距离权重矩阵下54个国家级经开区2004-2018年的全局莫兰指数。从表4中可以看出，经开区经济发展水平的莫兰指数都是正数，且范围在0.1-0.329，这说明国家级经开区经济发展水平在不同的空间点上不是各自独立的，呈现出较强的空间依赖性。若某一经开区经济发展水平较高，其周边的经开区的经济发展水平也较高，反之亦然。从显著性水平上看，除2015年和2016年之外，其余年份的经开区经济发展水平莫兰指数均满足10%的显著性水平，这说明国家级经开区经济发展水平在不同的空间点上不是各自独立的，呈现出较强的空间依赖性，国家级经开区经济发展水平在地区间呈高高、低低的集聚分布。这也表明了采用空间计量方法研究运营机制和行政职级对经开区经济发展影响的合理性。

表4 2004-2018年全局莫兰指数

部分年份国家级经开区的经济发展水平的局部莫兰指数散点图如图4所示，4个象限分别对应国家级经开区与其邻近地区之间的4种局部空间关系：第一三象限代表高(低)效率值的区域被同是高(低)值的区域所包围的空间关系，第二四象限代表低(高)效率值的区域被高(低)值的区域所包围的空间关系。四个年份的局部莫兰指数散点图显示，绝大部分国家级经开区都处于第一三象限，表明都处于“高—高”和“低—低”集聚的分布状态，说明国家级经开区经济发展水平的空间分布并不是随机的，而是表现出显著的空间正向自相关性，再一次证实采用空间效应模型符合客观事实。

图4 部分年份经开区经济发展水平局部莫兰指数散点图

(二)计量模型的进一步确定

在进行回归之前，需要进行空间计量模型检验，以确定最终的空间计量模型。参考 Elhorst的研究，通过拉格朗日乘数(LM)和稳健的拉格朗日乘数(Robust LM)判断空间误差模型、空间自回归模型与空间杜宾模型的适配情况[27]。在此基础上，进行似然比检验(LR)，确定空间杜宾模型是否可以简化为空间自回归模型或空间误差模型。根据表5检验结果所示，各项检验均显著拒绝原假设。因此初步确定选择空间杜宾模型进行空间计量回归。最后，进行豪斯曼检验来选择加入固定效应还是随机效应，Hausman结果显著拒绝原假设。因此本文选择时间固定效应的空间杜宾模型。

表5 三种空间模型选择的检验结果

为了进行对比分析及稳健性检验，将空间杜宾模型SDM、空间自回归模型SAR及空间误差模型SEM均进行模型估计与检验，三个模型的回归结果见表6。空间杜宾模型和空间滞后模型的ρ均在1%的水平上显著，空间误差模型的λ也在1%的水平上显著。三个模型的σ2均通过了1%的显著性水平，表明三个模型的拟合度都较好。拟合优度R2在空间计量模型中并不具有代表性，通常要根据对数似然值Log-likelihood的数值大小来进行判断，而三个模型中SDM的Log-likelihood值是最大的，则表示空间杜宾模型的结果最具代表性，优于其他两种模型。

表6 三种空间计量模型估计结果

(三)空间杜宾模型回归结果

从空间计量模型估计结果来看，被解释变量空间滞后系数显著不为零，LeSage and Pace指出，当被解释变量空间滞后项系数显著不为零时，采用空间杜宾模型估计系数解释空间溢出效应存在系统性偏差[28]。因此，采用偏微分方法将空间计量模型中的空间溢出效应分解为直接效应和间接效应，从直接效应、间接效应和总效应三个方面解释运营机制和行政职级对经开区经济发展的空间效应会更加准确。具体的分解效应见表7。

表7 空间杜宾模型的直接、间接和总效应

从回归结果中的直接效应来看，市场主导型运营机制和领导行政职级高配可以显著促进经开区经济发展，这与前文GMM回归结果保持一致。市场主导型运营机制的间接效应虽为正，但并不显著，表明本地经开区进行运营机制市场化改革并不会对邻近经开区产生正向的溢出效应，H4中关于运营机制对开发区经济发展的影响产生溢出效应的假说未得到验证。领导行政职级高配的间接效应在1%的水平上显著为正，表明经开区实行领导行政职级高配不仅对本地经开区经济发展有促进效果，还具有显著的正向空间溢出效应，可以促进空间邻近的经开区经济发展，验证了H4中行政职级高配对开发区经济发展存在溢出效应。进一步表明经开区管理体制改革不仅存在个体效应，还表现出了群体效应和乘数效应。

五、研究结论与政策建议

本文以2004-2018年我国212个国家级经开区为研究样本，采用系统GMM和空间计量方法研究运营机制和行政职级对开发区经济发展的影响，得出如下主要结论，并提出相应的政策建议。

第一，相较于政府主导型运营机制，市场主导型运营机制更能促进开发区经济发展，因此运营机制市场化是开发区管理体制改革的方向。建议现有的政府主导型开发区，积极实施运营机制市场化改革。培育市场运营主体，通过推行“管委会+开发公司”运营模式，管委会作为管理机构，开发公司作为运营主体，实行管理与运营相分离。积极探索企业运营开发区的模式，支持有经济实力和行业话语权的企业，通过组建企业联盟、企业联合理事会等方式对开发区进行建设、运营和管理。

第二，开发区实行领导行政职级高配不仅对本地开发区经济发展具有促进作用，对空间邻近的开发区的经济发展也会产生正向的空间溢出效应，说明领导行政职级高配可以成为开发区管理体制改革创新的一个方向，且该种模式的管理体制改革存在着乘数效应。建议开发区积极推行领导行政职级高配模式，发挥领导职级高配作为“看得见的手”优化资源配置效率的优势。

第三，不同运营机制与领导行政职级高配的结合对开发区发展有不同的影响效果，其中，“市场化运营+行政职级高配”模式对开发区经济发展的促进效果更为显著。政府有为以领导行政职级高配为依托，市场有效以机制市场化运营为前提，这是“有为政府+有效市场”在开发区经济发展中一个重要实践，也符合十四五规划中提出的“推动有效市场和有为政府更好结合”这一新论述。建议对于市场主导型运营机制的开发区，要在发挥好市场配置资源最优作用的基础上，实行领导行政职级高配。只有真正发挥好开发区企业作为市场主体的作用，实行“企业主体、市场主导、政府辅助”的运营机制，使市场作用和政府作用有机统一、相互协调、相互补充、相互促进，才能实现有为政府和有效市场在开发区发展中的有效结合，才能建设兼具“活”市场和“好”政府的开发区。